II SA/Bd 519/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3090239

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 października 2020 r. II SA/Bd 519/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Anna Klotz, Asesor Katarzyna Korycka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) marca 2020 r. nr (...) w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wójt Gminy S., decyzją z dnia (...) stycznia 2020 r., znak: (...), na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.), zwanej dalej u.o.o., orzekł:

1) nakazuje R. P., tj. skarżącej usunięcie z działki nr ewid.(...) obręb geodezyjny P. odpadów o kodzie 17 05 04 tj. gleba i ziemia, inne niż wymienione w 17 05 03, które zostały nawiezione na przedmiotowe działki za zgodą ww.,

2) wykonanie decyzji nastąpi przez usunięcie ww. odpadów i przekazanie ich uprawnionemu podmiotowi na podstawie stosownego dokumentu (umowy) w terminie 60 dni od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna.

3) zobowiązuje ww. do przedłożenia dokumentu określonego w pkt 2 niniejszej decyzji.

Organ I instancji powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania:

W dniu (...) kwietnia 2019 r. do Urzędu Gminy w S. wpłynął wniosek Stowarzyszenia (...) z siedzibą w K. przy ul. (...) o wszczęcie postępowania celem wyjaśnienia i zablokowania wyrzucania w okolicy działki o nr (...) obręb P. ziemi-gleby.

W dniu (...) maja 2019 r. przedstawiciel Urzędu Gminy w S. dokonał wizji lokalnej wskazanego wyżej terenu i stwierdził, że na ww. działce o nr ewid.(...) jest nagromadzona w bardzo dużych ilościach ziemia i gleba, co spowodowało znaczne podniesienie części ww. działki.

Pismem z dnia (...) maja 2019 r., organ zwrócił się do skarżącej o dostarczenie stosownego zezwolenia na gromadzenie mas ziemnych - odpadów na ww. działce, wzywając też do udzielenia informacji dotyczących m.in.: pochodzenia odpadów, kodu odpadów, ilości nagromadzonych odpadów, celu wykorzystania odpadów na przedmiotowej działce. Z dokumentacji przedłożonej przez skarżącą wynika, że na ww. działkę nawieziono odpady o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, inne niż wymienione w 17 05 03) w ilości 2300 Mg. Odpady zostały przetransportowane przez firmę Y. Sp. z o.o. z siedzibą w (...) i przyjęte przez skarżącą, która oświadczyła, że nie posiada zezwolenia na zbieranie i gromadzenie odpadów, a nawiezioną ziemię planuje przeznaczyć do wyrównania i utwardzenia terenu ww. działki nr (...).

Wójt Gminy S. zawiadomieniem z dnia (...) lipca 2019 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z terenu ww. działki.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia czynności zmierzających do zapewnienia działce (...) dostępu do drogi poprzez podzielenie działki o nr ewid.(...) i wyodrębnienie drogi wewnętrznej.

Postanowieniem z dnia (...) października 2019 r. Wójt Gminy S. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., podkreślając, że rozpatrzenie wniosku o podział i wydzielenie stosownych dojazdów do działki 110/1 oraz działek powstałych po wydzieleniu nie ma żadnego wpływu na prowadzone postępowanie w przedmiocie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla przedmiotowego postępowania.

W dniu (...) września 2019 r. w skutek oględzin ustalono, że na ww. działce nr (...) został utworzony nasyp o szerokości ok. 6 m i długości ok. 50 m, wysokości ok. 2 m. Pełnomocnik oświadczył, że ziemia została przywieziona z ulicy (...) w B. (wydobyta podczas prac modernizacyjnych) w celu utworzenia dojazdu do działki nr (...) obręb P., a także innych działek, które powstaną z podziału działki (...) Pełnomocnik przedłożył następujące dokumenty:

- pismo E. S.A stwierdzające wystarczające uzbrojenie dla przyłączenia siedmiu domów jednorodzinnych,

- zgłoszenie prac geodezyjnych (...),

- zaktualizowana mapka terenu,

- wstępny projekt podziału - mapa z propozycją podziału działki (...) obręb P.

W dniu (...) listopada 2019 r. do Urzędu Gminy w S. wpłynęło pismo od pełnomocnika informujące o podjęciu przez niego starań w Starostwie Powiatowym w B. o uzyskanie pozwolenia na zbieranie odpadów typu gleba i ziemia z domieszką drobnego gruzu, na terenie części działki nr (...) w P. W związku z powyższym wniósł o przedłużenie postępowania administracyjnego do czasu zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie przez Starostę B.

W przedmiotowej sprawie występuje sytuacja określona w art. 26 ust. 2 u.o.o. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o., przez "odpady" rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Precyzyjny katalog odpadów określony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10). W załączniku do ww. rozporządzenia sklasyfikowano m.in. glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, jako odpady o kodzie 17 05 04. Takie też odpady zostały zdeponowane na części działki nr ewid.(...) obręb P.

Organ I instancji ustalił, że odpady znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, które to w sprawie zachodzi. Odpady zostały bowiem zdeponowane na działce gruntu, a nie w obiekcie budowlanym, który zgodnie z definicją pojęcia "składowisko odpadów" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o.o. może być przeznaczony do składowania odpadów.

Przepisy art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.o. oraz 25 u.o.o., oznaczają, że magazynowanie odpadów jest zawsze prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 u.o.o.), nie jest zatem autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu tj. wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. A zatem dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na ww. formy gospodarki odpadami, o czym stanowi wprost art. 41 ust. 1 u.o.o. Przy czym, co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, działka nr (...) obręb P. nie jest miejscem wytworzenia odpadów, właściciel ma obowiązek legitymować się zezwoleniem na zbieranie odpadów. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie posiada ww. dokumentu.

Od zasady posiadania zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów czy prowadzenie przetwarzania odpadów ustawodawca przewidział wyjątki, o których mowa w art. 45 u.o.o. Jak stanowi art. 45 ust. 1 pkt 2, z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o.o.

W czasie prowadzenia postępowania jak i w czasie wożenia na przedmiotowe działki odpadów miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). I tak, według załącznika do ww. rozporządzenia istnieje możliwość wykorzystania odpadów o kodzie 17 05 04 wyłącznie do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego; dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni - zgodnie z pozycją 40 listy ww. załącznika.

W toku postępowania Wójt Gminy S. ustalił, że ww. działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ewidencją gruntów stanowi łąkę (ŁV) oraz nieużytek (N).

W toku postępowania skarżąca oświadczyła, że prace z użyciem odpadów zostały wykonane w celu wyrównania i utwardzenia terenu ww. działki nr (...), natomiast jej pełnomocnik oświadczył, że ziemia została przywieziona z ulicy (...) w B. (wydobyta podczas prac modernizacyjnych) w celu utworzenia dojazdu do działki nr (...) obręb P., a także innych działek, które powstaną z podziału działki (...)

Wskazany przez ww. cel wykorzystania odpadów nie jest ujęty w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia (...) listopada 2015 r. zatem w przedmiotowym postępowaniu nie zachodzą przesłanki dające możliwość wykorzystania znajdujących się na działce nr (...) odpadów przez właściciela na potrzeby własne. Tym samym należało uznać, że odpady znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Organ w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., przyjął, że posiadaczem odpadów jest właścicielka ww. działki tj. skarżąca, co ustalił na podstawie karty przekazania odpadów.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wskazano, że organ nie wykazał, kto jest faktycznym posiadaczem odpadów. Stwierdzono, że nawieziona gleba nie jest odpadem, gdyż ziemia, będąca w swojej istocie mieszaniną piasku i żwiru została przywieziona w celu utwardzenia drogi oraz celem wykorzystania jej jako materiał budowlany pod budowę domu i drogi dojazdowej. Ziemia znajduje się na działce w części pasa mającego stanowić wytyczoną wstępnym podziałem nieruchomości drogę wewnętrzną do działki nieposiadającej dostępu do drogi publicznej, w stosunku do której został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla domu jednorodzinnego i drogi wewnętrznej. Wskazano, że to pełnomocnik skarżącej uzgodnił z osobami wykonującymi prace ziemne z prowadzonej obok budowy obwodnicy, że przyjmie piasek i żwir pochodzący z budowy, na potrzeby wyrównania drogi i budowy domu. Zdaniem odwołującej się, zgodnie z nową ustawą o odpadach, każda ilość gleby/ziemi przeznaczona do wykorzystania poza miejscem ich wydobycia w trakcie robót budowlanych traktuje się jako odpady podlegające nowej ustawie o odpadach. Gleba i ziemia z wykopów budowlanych jest odpadem, jeżeli nie jest wykorzystana na terenie budowy. Według odwołującej się w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy nowej ustawy o odpadach dotyczące wykorzystania odpadów poza instalacją na potrzeby własne przez osobę fizyczną. Dla uzasadnienia takiego stanowiska wskazano na treść art. 27, art. 30 oraz 14 ust. 1 u.o.o. W ocenie strony odwołującej się spełnione zostały warunki by nie uznawać zwiezionej ziemi jako składowany odpad i w związku z tym bezzasadne jest żądanie wywiezienia odpadów, bo nie są to już odpady, a nawieziona ziemia spełnia w ustawowym trybie warunek jej odzysku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia (...) marca 2020 r., znak: (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 u.o.o., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przytaczając tożsamy stan faktyczny z ustaleniami organu I instancji, organ odwoławczy poczynił następujące ustalenia i rozważania:

Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wynika, iż nawiezienia ziemi nie można traktować jako realizacji obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), albowiem zgodnie z art. 3 znowelizowanej w 2015 r. ustawy przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ziemia, nawet wydobyta w innym miejscu, niż ma być wykorzystana jest odpadem.

Zgodnie z art. 26 u.o.o. warunkiem wydania decyzji, o której mowa w ww. przepisie jest ustalenie: istnienia odpadów, składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania, podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, tj. ich posiadacza, co organ I instancji uczynił. Wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji prawidłowo ustalił w oparciu o kartę przekazania odpadów oraz oględziny nieruchomości, że na nieruchomości - ww. działce o nr ewid.(...), zgromadzone są odpady i jaki jest ich rodzaj, klasyfikując je zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) jako odpady o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03.

W myśl art. 26 ust. 1 u.o.o. posiadacz odpadów ma obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku ich nieusunięcia wójt, burmistrz, prezydent miasta w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie, (ust 2 ww. przepisu). Wyjątek stanowi sytuacja, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Odpadem zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz się pozbywa, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Aktualnie katalog odpadów określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10). Zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia jako odpad o kodzie 17 05 04 sklasyfikowano glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy zgodnie z kartą przekazania odpadu nr (...) skarżąca przyjęła od Y. Sp. z o.o. 2300 Mg odpadów o kodzie 17 05 04. Przyjęty odpad zgodnie z ww. kartą powinien zostać przetworzony zgodnie z procesem R5 oznaczający wg załącznika nr 1 do u.o. o recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Jednocześnie domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Biorąc pod uwagę znajdującą się w aktach postępowania kartę przekazania odpadu oraz złożone w jego toku wyjaśnienia skarżącej, organ I instancji prawidłowo uznał, iż posiadaczem odpadów jest skarżąca. W karcie wprost wskazano, kto i komu przekazał odpady, jakiego rodzaju oraz w jakiej ilości. Tym samym za bezzasadny należy uznać zarzut odwołania dotyczący niewykazania, kto jest faktycznym posiadaczem odpadów.

W ustawie o odpadach ustawodawca określił przedmioty i substancje, a także warunki, których spełnienie sprawia, że nie mają do nich zastosowania przepisy tej ustawy. Jedno z wyłączeń stosowania tej ustawy dotyczy niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty (art. 2 pkt 3 u.o.o.). Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji oraz złożonych wyjaśnienie wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzony proces budowlany, który wymaga uzyskania stosownego zezwolenia lub zgłoszenia zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), a znajdująca się gleba i ziemia, w tym kamienie, przywieziona została przez podmiot trzeci. Również przeprowadzone na terenie nieruchomości oględziny pozwoliły stwierdzić, że na terenie objętym postępowaniem nie są prowadzone prace ziemne, z których pochodziłaby zalegająca na działce gleba i ziemia, w tym kamienie. Tym samym należy uznać, że nie zachodzą przesłanki do wyłączenia stosowania przepisów ustawy o odpadach.

Ewentualna utrata statusu odpadu może nastąpić dopiero na skutek poddania odpadów odzyskowi w tym recyklingowi. Po spełnieniu warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), odpady sklasyfikowane pod kodem 17 05 04 mogą zostać wykorzystane do utwardzania powierzchni terenów, po rozkruszeniu, jeżeli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i budowlanego. Dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni (poz. 40 załącznika do ww. rozporządzenia). Tym samym aby mówić o wykorzystaniu odpadów na potrzeby własne osoba fizyczna ma obowiązek przestrzegania ww. warunków odzysku oraz wykorzystania odpadów w dozwolony sposób. O tym, co jest wykorzystaniem na potrzeby własne, przesądza ocena zachowania osoby fizycznej, która nie prowadząc działalności gospodarczej nie może przyjmować większej ilości odpadów, niż może wykorzystać w okresie nie dłuższym niż przewiduje art. 25 ust. 4 u.o.o.

Działka o nr ewid.(...) obręb P. zgodnie z ewidencją gruntów stanowi łąkę (ŁV) oraz nieużytek (N) i nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z załączonej mapy ewidencyjnej wynika, iż przedmiotowa działka nie jest zabudowana. Z prowadzonej dla niej przez Sąd Rejonowy w N. księgi wieczystej nr (...) wynika, iż nie jest obciążona służebnością gruntową. Zgodnie ze złożonymi w toku postępowania przed organem I instancji oświadczeniami, na terenie działki nie są prowadzone roboty budowlane. Nie wynika z nich także aby było wydane w stosunku do niej pozwolenie na budowę lub roboty budowlane, co więcej pełnomocnik strony wystąpił dopiero z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym dotyczącej działki sąsiedniej. Powyższe w opinii Kolegium dowodzi, że nie zachodzą przesłanki dające możliwość wykorzystania odpadów o kodzie 17 05 04 przez osoby fizyczne na potrzeby własne, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.o., gdyż nie zostały spełnione wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. Tym bardziej, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) utwardzenie terenu, z uwagi na fakt, iż działka nr (...) nie jest działką budowlaną wymagałoby uzyskania pozwolenia na roboty budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w piśmie z dnia (...) grudnia 2019 r. wskazał, iż nawiezienia ziemi nie można traktować jako realizacji obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), albowiem zgodnie z art. 3 przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ziemia, nawet niezanieczyszczona, wydobyta w innym miejscu, niż ma być wykorzystana jest odpadem.

Zgodnie z przepisami u.o.o., zgromadzone na działce nr (...) odpady powinny zostać poddane unieszkodliwieniu lub składowane w miejscu do tego przeznaczonym. Składowisko odpadów to obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o.o.).

Mając na uwadze powyższe z uwagi na fakt, iż działka nr (...) nie jest miejscem przeznaczonym do magazynowania odpadów, organ I instancji prawidłowo zobowiązał posiadacza odpadów do ich usunięcia z przedmiotowej nieruchomości.

W skardze złożonej do sądu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 26 ust. 2 u.o.o., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że masy ziemi znajdujące się na przedmiotowej działce stanowią odpady podlegające przymusowemu usunięciu;

2) art. 27 ust. 8 u.o.o. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzaju odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że masy ziemi znajdujące się na przedmiotowej działce nie mogą być wykorzystane przez właściciela gruntu na potrzeby własne;

3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie błędnej analizy okoliczności faktycznych istniejących w tej sprawie, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym w szczególności ustalenia czy zachowane zostały normy dopuszczające wykorzystanie ziemi na działce, brak ustalenia ewentualnego posiadacza odpadów, brak ustalenia wysokości geodezyjnej gruntu rodzimego, a przez to stwierdzenie naruszenia w zakresie nawiezienia pasa ziemi na przedmiotowej działce.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że działka nr (...) została wytyczona kilka lat temu przez Gminę S. bez dostępu do drogi publicznej. Wobec powyższego M. L. porozumiał się ze skarżącą co do wytyczenia służebności wewnętrznej drogi przejazdu przez jej nieruchomości, a tym samym ciąży na niej obowiązek wytyczenia i utwardzenia drogi służebnej w sposób zapewniający dostęp do drogi publicznej nieruchomości władnącej.

Wykonanie utwardzenia działki, o której mowa w niniejszym postępowaniu oraz gruntów sąsiednich wraz z drogą służebną będzie czyniło zadość dyspozycji art. 27 ust. 8 u.o.o., albowiem osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, (...) i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Maksymalna ilość odpadów do przyjęcia mieści się w ustalonej przez Ministra Środowiska ilości 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Nieruchomość, o której mowa liczy bowiem ponad 17 500 m˛, a jak ustaliły organy obydwu stopni nawieziona ziemia na przedmiotową działkę stanowi masę 2300 Mg. Skarżąca - nawet gdyby uznać, iż nawiozła ziemię jako odpad - to zmieściła się w dyspozycji Ministra nawożąc 0,131 Mg/m˛.

Zarzucono, że organy nie uwzględniając w postępowaniu podziału działek, wytyczenia drogi wewnętrznej i zamierzeń co do utwardzenia w ramach limitów wskazanych przez Ministra Środowiska, przyjęły błędny stan faktyczny, czego skutkiem okazała się przedmiotowa zaskarżona decyzja o nakazaniu usunięcia odpadów.

Wywodzono, że ziemia nie jest już odpadem przy spełnieniu warunków określonych w art. 14 ust. 1 u.odp., więc nie można żądać jej wywiezienia, jeżeli na skutek poddania jej odzyskowi, w tym recyklingowi, spełnia te warunki. Wskazano, że ziemia nie może być uznana za odpad, bowiem nikt z zainteresowanych nie pozbył się jej, ani pozbyć się ich nie zamierza, nie jest również obowiązana do pozbycia się ich.

Dodano, że grunt rodzimy jeszcze w latach 60-tych I 70-tych dwudziestego wieku był położony około 150 cm wyżej niż poziom występujący tam obecnie. W tych latach bowiem wywożony był stamtąd masowo, wręcz przemysłowo - torf. W związku z powyższym powstały doły o wysokości ponad metra, które należałoby zniwelować, by doprowadzić stan gruntu do pierwotnego poziomu.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że posiadaczem odpadów jest skarżąca, co wynika przede wszystkim z karty przekazania odpadu nr (...) od Y. Sp. z o.o., a w toku prowadzonego postępowania, strona w żaden sposób nie kwestionowała tej okoliczności.

Podkreślono, że nie nawieziona ziemia pochodzi z robót budowlanych, jednakże nie są one prowadzone na terenie przedmiotowej działki, a zostały przywiezione przez inny podmiot. Na terenie działki nie są też prowadzone żadne roboty budowlane, z których mogłaby ona pochodzić, ani do których mogłaby zostać wykorzystana.

Wskazano, że nie zachodzi też żadna z przewidzianych w przepisach prawa okoliczności pozwalających na uznanie, iż nawieziona ziemia utraciła status odpadu. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), odpady sklasyfikowane pod kodem 17 05 04 mogą zostać wykorzystane do utwardzania powierzchni terenów, po rozkruszeniu, jeżeli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i budowlanego. Podkreślono, że działka o nr ewid.(...), zgodnie z ewidencją gruntów stanowi łąkę (ŁV) oraz nieużytek (N) i nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z załączonej mapy ewidencyjnej wynika, iż przedmiotowa działka nie jest zabudowana. Z prowadzonej dla niej przez Sąd Rejonowy w N. księgi wieczystej nr (...) wynika, iż nie jest obciążona służebnością gruntową, a zgodnie ze złożonymi w toku postępowania przed organem I instancji oświadczeniami, na terenie działki nie są prowadzone roboty budowlane. Potwierdziły to także przeprowadzone oględziny. Ze złożonych w toku postępowania wyjaśnień wynika, iż w stosunku do działki nr (...) nie było wydane pozwolenie na budowę lub roboty budowlane, co więcej pełnomocnik strony wystąpił dopiero z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym dotyczącej działki sąsiedniej. Powyższe w opinii Kolegium dowodzi, że nie zachodzą przesłanki dające możliwość wykorzystania odpadów o kodzie 17 05 04 przez osoby fizyczne na potrzeby własne, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.o., gdyż nie zostały spełnione wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. Powyższe stanowisko jest tym bardziej zasadne, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) utwardzenie terenu działki nie będącej działką budowlaną wymagałoby uzyskania pozwolenia na roboty budowlane. Ziemia, nawet niezanieczyszczona, wydobyta w innym miejscu, niż ma być wykorzystana jest odpadem. Mając na uwadze powyższe chybiony jest również zarzut naruszenia art. 27 ust. 8 u.o.o.

Stwierdzono, że w myśl art. 25 ust. 3 u.o.o. magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, a zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o.o. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Wyjątki od powyższej zasady zostały określone w art. 45 u.o.o. Jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie znajdują one zastosowania, na co wskazano powyżej. Tym samym wyjaśnione zostały przez organ wszystkie niezbędne okoliczności sprawy, a za bezzasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 26 u.o.o. Zgodnie z tym przepisem posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). Według ust. 1 i 2 tego przepisu, w przypadku nieusunięcia odpadów wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (...).

Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena, czy masy ziemi zmagazynowane na działce nr ewid.(...), która jest własnością skarżącej, mogły zostać uznane za odpady w rozumieniu przepisów u.o.o.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o., odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Katalog odpadów określa natomiast Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923). Wskazać zatem należy, że o tym, co jest odpadem, przesądza ww. ustawa i rozporządzenie. Wyżej powołane rozporządzenie kwalifikuje zarówno glebę i ziemię, jak i różne rodzaje gruzu jako odpad. Gleba, ziemia, w tym kamienie oznaczone zostały kodem 17 05 04, jak przyjęto w rozpatrywanym przypadku. W sprawie nie było sporu, co do zastosowania wskazanej kwalifikacji. Zgodnie z art. 2 pkt 3 u.o.o., jej przepisów nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Zatem masy ziemne nie są odpadem tylko w razie spełnienia ww. przesłanek. Jeśli natomiast są przemieszczane ale sposób gospodarowania nimi nie został określony ww. decyzjach wydanych na gruncie prawa budowlanego lub prawa wodnego, albo posiadacz odpadów przemieszcza je jeszcze przed uzyskaniem stosowanych decyzji, traktuje się je jak odpady i w związku z tym winny być spełnione wymogi wynikające z u.o.o. Jak ustaliły organy obu instancji, dla przedmiotowej działki nie zostały wydane decyzje, które uprawniałby do nawiezienia na jej teren mas ziemnych.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że nawiezione na teren działki skarżącej masy ziemi są odpadem w rozumieniu przepisów u.o.o. Ustalenia poczynione w tym zakresie w toku przeprowadzonego przez organy postępowania są kompletne i nie budzą wątpliwości.

Istotnym jest, że przedmiotowe masy ziemi zostały nawiezione na teren działki nr ewid.(...) za zgodą i wolą właścicieli działki - skarżącej, co potwierdza jej podpis na karcie przekazania odpadu (k.11 akt administracyjnych). Prawidłowo zatem uznano, że to skarżąca jest posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. W ocenie Sądu domniemania tego skarżąca w żaden sposób nie obaliła.

Skarżąca, jako właściciel nieruchomości, a więc władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia.

Skoro w toku postępowania ustalono, że za zgodą skarżącej zmagazynowano na jej działce masy ziemne stanowiące odpady, a nie dysponowała ona decyzjami administracyjnymi uprawniającymi do takiego działania, w tym pozwoleniami z zakresu prawa budowlanego lub wodnego, jak również pozwoleniami na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania, zbierania czy przetwarzania odpadów, to tak zgromadzony i zagospodarowany (przemieszczony) odpad należy usunąć, niezależnie od tego, do jakiego rodzaju odpadów nawiezione masy ziemi powinny zostać zakwalifikowane.

W świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości Sądu, że działka nr ewid.(...) w opisanych uwarunkowaniach nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a skarżąca jako właściciel tej działki, jest posiadaczem odpadów. W świetle powołanych przepisów ustawy o odpadach obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność jest oparta na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że zanegowanie przez skarżącą ustalenia, że nawieziona ziemia stanowi odpad, opiera się na twierdzeniu, że została ona przywieziona w celu utwardzenia gruntu działki strony i działek sąsiednich i znajduje się na tej działce po to, by móc stworzyć już zresztą wytyczoną wstępnym podziałem nieruchomości drogę wewnętrzną do działki nr ewid.(...) Wskazana argumentacja nie może odnieść skutku.

Na wstępie trzeba zaznaczyć, że zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania ziemi nie może powodować, że przestaje być odpadem (wyr. NSA z dnia 19 września 2017 r., II OSK 2642/16, CBOSA). Nie ma znaczenia argument podnoszony przez skarżącą, która twierdzi, że nie zamierza pozbywać się ziemi skoro ta, w wyniku pozbycia się przez inny podmiot (Y. Sp. z o.o.), stała się odpadem.

Od obowiązku pozbycia się odpadów skarżąca nie może uwolnić się z dwu zasadniczych względów: po pierwsze - nie wchodził w grę art. 2 ust. 3 u.o.o., zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, z którego został wydobyty. Nawieziona ziemia nie została wydobyta w trakcie budowlanych i nie jest wykorzystana dla celów budowlanych, nadto nie została wydobyta na działce skarżącej.

Po wtóre - skoro skarżąca chce przeznaczyć swój grunt na cele budowlane (jak twierdzi), nie dysponuje jakąkolwiek decyzją w tym przedmiocie, jak też decyzją podziałową.

Co się tyczy podnoszonego zamiaru utwardzenia gruntu, to należy wskazać, że przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Niwelacja terenu polega na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiedniego ukształtowania jego powierzchni stosownie do zamierzeń dalszego wykorzystania działki. Zatem niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzaniem, toteż w świetle powyższego do robót związanych z niwelacją, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, co oznacza, że przyjmowanie odpadów na teren przedmiotowej działki było niezgodne z obowiązującymi przepisami. Utwardzenie nieruchomości powoduje zmianę ukształtowania terenu i trwałą zmianę charakteru podłoża. Ukształtowanie terenu zostaje zmienione już tylko w wyniku nawiezienia mas ziemnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 września 2016 r., sygnatura II SA/Łd 411/16). Dodatkowo, niedopuszczalne jest wykorzystanie odpadów do utwardzenia ww. działki z uwagi na fakt, że utwardzenie terenu może mieć miejsce tylko w przypadku działki budowlanej, którą przedmiotowy teren nie jest.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi tyczące się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2, art. 27 ust. 8 u.o.o., oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzaju odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, okazały się niezasadne.

Nie był również trafny zarzut naruszenia norm procesowych, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., albowiem organy dokonały wyczerpujących ustaleń w sprawie, które zostały poddane wyczerpującej analizie.

Z wyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.