Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610806

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 23 lipca 2014 r.
II SA/Bd 518/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.).

Sędziowie WSA: Grzegorz Saniewski, Wojciech Jarzembski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. K., A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) marca 2014 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...) Burmistrz A. (dalej powoływany również jako "organ I instancji") na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) powoływanej dalej jako "upzp", rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r." rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), oraz art. 104 i 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) powoływanej dalej jako "k.p.a." ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku garażu dwustanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym na działce nr (...) karta mapy (...) położonej przy ul. Z. w A.

Parametry nowej zabudowy organ ustalił w następujący sposób:

- sposób kształtowania zabudowy: projektować budynek garażu dwustanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym o planowanej powierzchni zabudowy-do 65,0 m2,

- planowany obiekt od strony działki nr (...) - ustalono lokalizację budynku w odległości 1,5 m jako dopuszczalną, natomiast od granicy działki (...) zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zwanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r."

- linię zabudowy ustalono jako maksymalną nieprzekraczalną według przedłużenia linii zabudowy budynku na sąsiedniej działce nr (...) wzdłuż drogi dojazdowej (działka nr (...)), tj. w odległości 7,0 m od pasa drogi dojazdowej-prywatnej;

- wskaźnik powierzchni zabudowy (czyli wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki) - od 13,99% w stanie istniejącym do 26,31% powierzchni działki inwestycyjnej,

- szerokość elewacji frontowej - od 6,0 m do 12,31 m,

- wysokość elewacji frontowej górnej krawędzi gzymsu - o wysokości od 2,5 m do 2,98 m licząc od poziomu terenu,

- geometria dachu (kształt dachu, wysokość, kąt nachylenia dachu) planowany kształt dachu jako wielospadowy o spadku od 20° do 40° i wysokości kalenicy od 4,5 m do 5,19 m (licząc od poziomu terenu).

Organ wskazał, że działka posiada dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej ul. W. poprzez drogę dojazdową działkę nr (...) z której posiada zjazd oraz której inwestorzy są współwłaścicielami. Ponadto jak wskazał organ działka objęta wnioskiem stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej, które nie podlegają przepisom o uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele, ponieważ nie jest gruntem rolnym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że spełniony został warunek określony art. 61 ust. 1 upzp. Odniósł się także do zastrzeżeń właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem organu nie można uznać jako zasadnych zarzutów A. L., ażeby planowana zabudowa spowodowała zacienienie jego tarasu, nie dochodzi bowiem do bezpośredniego wpływu planowanego garażu na przestrzeń tego tarasu. Analogicznie organ odniósł się do zastrzeżeń M. W. i T. L. Ponadto organ dodał, że projekt decyzji został przygotowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. L. podnosząc, że ze względu na wysokość planowanego budynku, będzie on zasłaniał taras wypoczynkowy a ponadto zagęszczać zabudowę osiedla.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") decyzją z dnia (...) marca 2014 r. nr (...) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO odnosząc się do wyznaczonego przez organ I instancji obszaru analizy wskazało, że wbrew twierdzeniem tego organu promień obszaru analizy nie stanowi co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a w uzasadnieniu decyzji brak argumentów na poparcie wyznaczenia takiego, a nie innego obszaru analizy. Zdaniem SKO załączona do decyzji organu I instancji analiza urbanistyczna nie spełnia wymogów wynikających z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO wskazało, że parametry nowej zabudowy powinny być konkretne. Przepisy § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie dają bowiem podstaw do określenia w analizie i decyzji o warunkach zabudowy parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Dopuszczalnym jest określenie ich określenie od wartości minimalnej do wielkości maksymalnej, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wartości i ich uzasadnienia w oparciu o analizie oraz treść przepisów stanowiących podstawę ich wyznaczenia. W decyzji i w analizie brak szczegółowego uzasadnienia określenia parametrów nowej zabudowy w wielkościach od minimalnej do maksymalnej. W ocenie SKO należy uznać za wadliwe ustalenie w decyzji tak dużej rozpiętości przy określaniu szerokości elewacji frontowej od 6,0 m do 12,3 m. W decyzji ponadto brak ustaleń w zakresie geometrii dachu - kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, co w ocenie SKO stanowi naruszenie § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W analizie nie ma też informacji na temat kąta nachylenia dachu poszczególnych budynków.

Odnosząc się natomiast do kwestii dopuszczenia lokalizacji budynku od strony działki nr (...) w odległości 1,5 m od granicy, SKO podkreśliło, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. sytuowanie budynku, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie rozwiązanie stanowi jednak wyjątek od zasady sytuowania budynków wynikającej z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a 3 m-w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Organ I instancji powinien jednak wskazać, jakimi przesłankami kierował się, dopuszczając takie rozwiązanie. W ocenie SKO nie przeprowadzono analizy pod tym kątem.

W związku z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, SKO zdecydowało, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO wnieśli A. i A. K. Decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego:

1)

§ 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż:

a)

na tle zaistniałego stanu faktycznego należało wyznaczyć wokół działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, większy obszar analizowany,

b)

w przedmiotowej sprawie organ winien szczegółowo uzasadnić dlaczego wyznaczył obszar analizowany o takiej, a nie innej wielkości;

2)

§ 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż na tle zaistniałego stanu faktycznego:

a)

wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego było nieprawidłowe,

b)

w decyzji o warunkach zabudowy winno się określić konkretne parametry nowej zabudowy;

3)

art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 uzpz i § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż decyzja w części opisowej i graficznej oraz analiza w części opisowej i graficznej są ze sobą niespójne;

4)

§ 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż na tle zaistniałego stanu faktycznego sytuowanie budynku, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę działki nr (...) w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy należało uznać za niedopuszczalne;

Zarzucili organowi również mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1)

art. 7, art. 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, § 3 oraz § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podkreślając, że już samo sporządzenie wadliwej analizy uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej w skrócie: "p.p.s.a.", Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.

W wyniku przeprowadzonej kontroli sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób opisany w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2014 r., którą to decyzją uchylono w całości decyzję Burmistrza A. z dnia (...) stycznia 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku garażu dwustanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym na działce nr (...) karta mapy (...) położonej przy ul. Z. w A.

Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zauważyć, iż ma ono charakter kasacyjny, w związku z tym w pierwszej kolejności należy dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. określającego, iż "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. By naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.

Odnosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji organu I instancji.

W świetle przepisów upzp zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 upzp). Zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto wyjaśnić należy, że w myśl art. 54 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp decyzja o warunkach zabudowy określa:

1)

rodzaj inwestycji;

2)

warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a)

warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b)

ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)

obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)

wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)

ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3)

linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy składa się z dwóch części - tekstowej i graficznej. Wyniki analizy o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część graficzną i tekstową stanowią załącznik decyzji o warunkach zabudowy.

Ustalenie przez właściwy organ czy warunki określone przepisem art. 61 ust. 1-5 upzp zostały spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia określono, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W niniejszej sprawie, jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji z dnia (...) stycznia 2014 r. organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizy na mapie w skali 1:1000 jako trzykrotną szerokość elewacji frontowej działki objętej wnioskiem tj. zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przyjął, iż szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 32 m wobec czego obszar analizowany wyznaczył na 96 m licząc od granic działki objętej wnioskiem. Jak słusznie zwróciło uwagę SKO, stwierdzenie powyższe nie znajduje odzwierciedlenia w załączniku 2a do decyzji organu I instancji, bowiem promień obszaru analizowanego nie w każdą stronę wynosi trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Prawodawca w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia określił minimalną wartość jaką możne przyjąć organ wyznaczając obszar analizowany. W zależności od stanu faktycznego sprawy ustalenie obszaru analizowanego jako wartości minimalnej może pozwolić organowi na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w innym przypadku analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp będzie wymagać od organu wyznaczenia większego obszaru analizy. Każdorazowo organ winien rozważyć przyjęcie takiego obszaru analizy, ażeby możliwym było dokonanie ustaleń w zakresie spełnienia warunków określonych a art. 61 ust. 1-5 upzp. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w treści wyników analizy wskazuje, że obszar analizy wyznaczył jako trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, natomiast z mapy stanowiącej załącznik 2a jasno wynika, że promień obszaru analizy nie jest równy trzykrotności szerokości frontu działki. Tym samym nie sposób rozszyfrować, czy organ wyznaczając obszar analizy uznał, że wystarczające jest przyjęcie odległości minimalnej, czy też jak wynika z mapy koniecznym było przyjęcie innej odległości. Przyjęte przez organ rozwiązanie nie wynika również z treści uzasadnienia decyzji, w której organ całkowicie przemilczał kwestię wyznaczenia obszaru analizy, jak również z wyników analizy, bowiem i te nie zawierają uzasadnienia takiego wyznaczenia obszaru analizy. Sposób ustalenia obszaru analizy, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o jakie obszar te wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji, w szczególności wówczas, gdy tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie obszar ten nie stanowi okręgu, lecz jest wydłużony w jednym kierunku. Jak już wskazano powyżej część graficzna stanowi załącznik do decyzji, jest więc jej integralną częścią. W sytuacji niniejszej dwie części decyzji są ze sobą sprzeczne, co uniemożliwia poznanie motywów działania organu. Sąd uznał więc z uwagi na powyższe, że zarzut skargi w zakresie naruszenia przez SKO § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie był zasadny.

Ponadto zastrzeżenia Sądu budzi sposób dokonania analizy, a w konsekwencji ustalenie dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy. W przepisach § 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określono wymagania dotyczące obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Wyznaczenie takich, a nie innych parametrów każdorazowo powinno być potwierdzone wynikami analizy. Tylko więc rzetelnie wykonana analiza pozwala na uznanie przez organ, że spełnione zostały warunki określone przepisem art. 61 ust. 1-5 upzp, a następnie ustalenie parametrów nowej zabudowy z zachowaniem ładu architektonicznego w obszarze analizowanym. O ile Sąd nie dostrzegł niezgodności z przepisami w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, to poprawność wyznaczenia pozostałych parametrów budzi już poważne wątpliwości.

Organ pierwszej instancji wyznaczył szerokość elewacji frontowej jako przedział - od 6,0 m do 12,31 m. Z wyników analizy wynika, że organ uznał, iż średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizy wynosi 12,31 m, natomiast najniższy parametr w tym zakresie w obszarze analizowanym wynosi 6,0 m i zdaniem organu zasadnym było ustalenie parametru nowej zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej jako przedział między najniższym, a średnim wskaźnikiem szerokości elewacji w obszarze analizowanym. Założenie przyjęte przez organ nie jest jednak prawidłowe. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzania z dnia 26 sierpnia 2003 r. przewiduje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, inne ustalenie w tym zakresie jest dopuszczalne o ile wynika ono z analizy (§ 6 ust. 2). Z powyższego wynika w sposób wyraźny, że wyznaczenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy powinno być określone jako średnia z obszaru analizowanego z możliwością zwiększenia lub też zmniejszenia o 20%. Inne ustalenie tego parametru wymaga szczegółowego wyjaśnienia w oparciu o dokonaną analizę. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntował się już pogląd, że określenie wartości w zakresie nowej zabudowy powinno być konkretne i stanowcze - wartości te winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych, jednak wynikać ona musi z konkretnego przepisu i nie pozostawiać możliwości dowolnej interpretacji. Ustalenie szerokości elewacji frontowej, jako przedziału między wartością najniższą w obszarze analizowanym, a wartością średnią stoi w oczywistej sprzeczności z treścią § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia skoro przepis ten mówi o wartości średniej z możliwością zwiększenia lub zmniejszenia o 20%. Nie przewiduje natomiast możliwości jaką przyjął organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie.

Również sposób ustalenia przez organ I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie znajduje oparcia w przepisach. W rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. określono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Organ pierwszej instancji ustalił natomiast - "wysokość elewacji frontowej górnej krawędzi gzymsu - o wysokości od 2,5 m do 2,98 m licząc od poziomu terenu". Autor analizy wyjaśnił, że owa wysokość w obszarze analizy wyliczona została według "ilości kondygnacji, która wskazana jest na mapie sytuacyjno-wysokościowej, gdzie dla budynku parterowego przyjmuje się wysokość co najmniej 2,5 m licząc od poziomu posadzki do górnej krawędzi stropu, a od poziomu terenu wysokości maksymalnej 3,5 m". Natomiast w przypadku budynków dwu lub trzy kondygnacyjnych przyjmuje się minimalną wysokość kondygnacji 2,5 m. W związku z powyższym autor analizy przyjął, że budynki parterowe posiadają od 2,5 do 3,5 m, w przypadku budynków piętrowych wysokość ta wyniesie do 6 m, a w przypadku budynków trzykondygnacyjnych do 9 m. Taki sposób przeprowadzenia analizy w ocenie Sądu jest niedopuszczalny i całkowicie oderwany od realiów stanu faktycznego w obszarze analizowanym. Autor analizy oparł się na hipotetycznym założeniu, że każdy z budynków w obszarze analizowanym będzie spełniał założone przez niego wartości co do wysokości. Obowiązkiem autora analizy, celem dokonania rzetelnych ustaleń, było ustalenie realnych wartości w zakresie tego parametru. Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, to niezbędnym jest ich ustalenie w oparciu o rzeczywisty stan faktyczny w obszarze analizowanym, nie natomiast hipotetyczny, przyjmując, że wysokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym będą spełniać założenia autora analizy. Skoro więc przepis § 7 ust. 1 (a nie § 6 ust. 1 jak to wskazano w analizie) przewiduje, że co do zasady wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, to pozbawionym jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego jest zastosowany w niniejszej sprawie sposób ustalenia tego parametru. Ponadto podnieść należy, że organ ustalający warunki zabudowy nie jest związany wnioskiem strony, a wynikami analizy i niezrozumiałym w ocenie Sądu jest przyjęcie górnej granicy określanego parametru zgodnie z wnioskiem strony na 2,98 m.

Nieprawidłowo organ I instancji ustalił również parametry nowej zabudowy w zakresie geometrii dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przepis ten wyraźnie wskazuje jakie elementy powinien ustalić organ określając dopuszczalną geometrię dachu - kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Organ pierwszej instancji natomiast określając wskazany parametr ustalił planowany kształt dachu jako wielospadowy o spadku od 20° do 40° i wysokości kalenicy od 4,5 m do 5,19 m (licząc od poziomu terenu). Z powyższego wynika, że organ ustalił inne parametry niż wymagane w ww. przepisem, a nadto z niewyjaśnionych przyczyn odstąpił od ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Brak tego elementu oraz uzasadnienia jego nieokreślenia świadczy o wadliwym zastosowaniu przepisu § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponadto niezrozumiałym jest, dlaczego organ w treści decyzji ustala kąt nachylenia dachu od 20° do 40°, w wynikach analizy stwierdza, że planowany kąt nachylenia dachu od 25° do 45° spełnia wymagania analizy, natomiast sam wnioskodawca wskazuje, że kąt nachylenia dachu wynieść ma od 25° do 40°.

Odnosząc się z kolei do ustalonej przez organ I instancji możliwości lokalizacji budynku garażowego w odległości 1,5 m od strony działki (...), przyjdzie stwierdzić, że również ustalenia w tym zakresie dokonane zostały w sposób wadliwy. W analizie powołano się na przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w wskazując, iż działki nr (...),(...) i (...) posiadają budynki w odległości mniejszej niż w ww. przepisie. Do rozstrzygnięcia tej kwestii organ pierwszej instancji nie był jednak uprawniony. Przypomnieć należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Inwestor legitymujący się decyzją ustalającą warunki zabudowy musi jeszcze spełnić przesłanki techniczne warunkujące wydanie pozwolenia na budowę, a to jest już przedmiotem innego postępowania i możliwa jest taka sytuacja, w której inwestor legitymujący się decyzją ustalającą warunki zabudowy nie uzyska pozwolenia na budowę, z powodu niespełnienia warunków technicznych budowy danego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy co do zasady nie określa dokładnego posadowienia budynków w terenie, ponieważ ustalane są one jako parametry podstawowe. Ich szczegółowe ustalenie odbywa się na drugim etapie procesu inwestycyjnego - w ramach postępowania, poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy techniczno - budowlane, takie jak rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ, ustalający warunki zabudowy, nie jest zatem uprawniony do badania takich kwestii, jak minimalna odległość planowanych obiektów od granic działki sąsiedniej, wpływ planowanej inwestycji na przyszłą możliwość zabudowy innych nieruchomości czy też problemu zacieniania działek. Wszystkie te zagadnienia będą podlegały badaniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2065/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1554/13, z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1181/13, z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1937/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 713/05 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Organ pierwszej instancji nie był więc uprawniony do dokonywania wiążących ustaleń w zakresie usytuowania planowanej inwestycji. Decyzję o usytuowaniu budynku może podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania.

Natomiast odnosząc się do stanowiska SKO w zakresie zastosowania przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wyjaśnić należy, że przepis ten dotyczy sytuowania budynku określonego w ust. 1 pkt 2 tegoż § a nie garażu, którego dotyczy przepis § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia. Niezależnie jednak od tego, przywołać należy stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2065/10 w którym uznano, że powołany przepis § 12 ust. 2 jest sprzeczny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z prawem budowlanym (dostępne na str. nsa.gov.pl). Nie można więc uznać zasadności zawartego w skardze zarzutu w zakresie naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Sąd nie stwierdził również w działaniu SKO zarzucanego naruszenia przepisów postępowania.

Ponadto nadmienić należy, iż organ pierwszej instancji błędnie w sentencji decyzji wskazał, iż decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja wznowienia postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych uregulowanym w przepisach art. 145-152 k.p.a., niniejsze postępowanie prowadzone natomiast było po jego podjęciu z uwagi na uprzednie zawieszenie postanowieniem z dnia (...) maja 2013 r.

Marginalnie wskazać również należy, że w aktach sprawy znajduje się odwołanie M. W., które mimo iż zostało złożone przed wydaniem decyzji przez organ I instancji winno być w sposób formalny rozstrzygnięte przez SKO. Za nieprawidłowe należy uznać działanie organu I instancji, który, mimo złożenia przez ww. odwołania przed wydaniem decyzji, nie przekazał akt sprawy organowi odwoławczemu. Ponadto nieprawidłowym w ocenie Sądu było pouczanie wnoszącej odwołanie, o wymogach stawianych odwołaniu przepisem art. 53 ust. 6 upzp. Przepis ten jest przepisem szczególny w zakresie odwołań od decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i stosownie do art. 64 ust. 1a contrario nie ma zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Z uwagi na powyższe Sąd za uzasadnione uznał uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji z dnia (...) stycznia 2014 r., bowiem konieczność ponownego przeprowadzenia analizy wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznym stopniu. Stwierdzając więc brak podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.