Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723734

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 4 września 2019 r.
II SA/Bd 504/19
Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski.

Sędziowie WSA: Joanna Brzezińska (spr.), Anna Klotz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...), po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia (...) września 2018 r. Burmistrz S. zawiadomił skarżącą, że przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej N. Ł. w wysokości (...) zł miesięcznie na okres od (...) października 2018 r. do (...) września 2019 r. Z pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. z (...) sierpnia 2018 r. wynika, że P. P. posiada zadłużenie z tytułu niepłacenia alimentów na rzecz syna N. Ł.: świadczenia z funduszu alimentacyjnego (...) zł, należności wierzyciela alimentacyjnego (...) zł. Organ pierwszej instancji pismem z (...) grudnia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uznania P. P. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych w okresie świadczeniowym 2018/2019. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrał dorosły domownik - brat (...).12.2018 r.

P. P. (...) marca 2019 r. złożyła oświadczenie majątkowe oraz umożliwiła przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, z którego m.in. wynikało, że wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenie jest zajęte przez komornika.

Kolegium wskazało, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że organ I instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalił, iż podczas trwania egzekucji tj. w okresie od września 2018 r. do lutego 2019 r. od dłużnika alimentacyjnego zostały wyegzekwowane kwoty na poczet alimentów małoletniego: wrzesień 2018 r. - 0,00 zł, październik 2018 r. -241,56 zł, listopad 2018 r. - 241.56 zł, styczeń 2019 r. 0,00 zł luty 2019 r. 0,00 zł (dowód zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. z dnia (...) lutego 2019 r. znak (...)). Z przepisów rat. 5 ust. 3 i ust. 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika obowiązek organu właściwego dla dłużnika alimentacyjnego wszczęcia postępowania dotyczącego uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, co organ pierwszej instancji orzekł decyzją z (...) marca 2019 r.

Kolegium podkreśliło, że decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który prze okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Z materiału dowodowego wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, iż w okresie od września 2018 r. do lutego 2019 r. nie wyegzekwowano od dłużnika alimentacyjnego na poczet alimentów kwoty powyżej 50% zasądzonych alimentów, w każdym z ww. miesięcy.

Kolegium wskazało, że Burmistrz S. prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy i zaświadczenie komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji przyznał T. Ł. alimenty dla ww. dziecka na okres od (...) października 2018 r. do (...) września 2019 r. w kwocie (...) zł miesięcznie. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie budzi merytorycznych wątpliwości.

P. P. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wskazując na nieprawidłowości w kwotach wpłaconych na rzecz małoletniego syna N. Ł. Według urzędników od września 2018 r., wpłacone były kwoty: wrzesień 2018 -0,00 zł, październik -241,56 zł, listopad 241,56 zł, grudzień - 0,00 zł, styczeń - 0,00 zł, luty - 0,00 zł. Jednak z karty rozliczeniowej od komornika (...) (dołączonej do skargi) wynika, że kwoty były następujące: wrzesień - 478,50, październik -268,29, listopad - 241,56, grudzień - 0,00 zł, styczeń - 941,74 zł, luty - 725,89 zł. W skarżonej decyzji urzędnicy dopuścili się błędów, dlatego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 554 z późn. zm. - dalej jako "ustawa"). W myśl art. 2 pkt 3 ww. ustawy, dłużnik alimentacyjny - oznacza to osobę zobowiązaną do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna;

Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił:

1) złożenia oświadczenia majątkowego,

2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, w terminie wyznaczonym przez organ właściwy dłużnika

3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Art. 5 ust. 3a ustawy określa negatywną przesłankę uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, stanowiąc, że decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów.

Z przepisów ustawy wynika nadto, że wydanie wspomnianej decyzji ma negatywne konsekwencje dla dłużnika alimentacyjnego, albowiem gdy decyzja ta stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika ma obowiązek:

1) złożyć wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1600 i 2077 z późn. zm.) oraz

2) po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, skierować wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji (art. 5 ust. 3b ustawy).

Na podstawie wniosku, o którym mowa wyżej, starosta zobowiązany jest wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 5 ust. 5 ustawy).

W wyniku analizy akt sprawy stwierdzić należy, że Kolegium, rozpoznając sprawę w ramach postępowania odwoławczego, niedostatecznie wyjaśniło okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80. Analiza treści uzasadnienia skarżonej decyzji prowadzi do stwierdzenia, iż organ odwoławczy przywołał błędnie lub nie poddał ocenie w świetle przesłanek skarżonej decyzji ewentualnej zmiany okoliczności faktycznych sprawy, jak również nie wyjaśnił szczegółowo tego w jakiej rzeczywiście wysokości skarżąca przez okres 6 miesięcy poprzedzających wydanie skarżonej decyzji w każdym miesiącu wywiązywała się ze zobowiązań alimentacyjnych.

Decyzją z (...) marca 2019 r. nr (...) organ pierwszej instancji uznał skarżącą za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wskazując, że przez okres ostatnich 6 miesięcy w każdym miesiącu nie wywiązywała się ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Wyrokiem SR w B. z (...).08.2018 r. sygn. (...) bieżąco ustalone alimenty na rzecz małoletniego syna N. Ł. w wysokości (...) zł miesięcznie. Organ wskazał jednocześnie, że w okresie od września 2018 do lutego 2019 wyegzekwowano od skarżącej następujące kwoty tytułem zasądzonych alimentów: wrzesień 2018 r. - 478,50 zł, październik 2018 r. - 431,75 zł, listopad 2018 r. - 241.56 zł z tą samą datą ujęto w zestawieniu jako pozycja usunięta), grudzień 2018 r. - 0,00 zł, styczeń 2019 r. 941,74 zł, luty 2019 r. 725,89 zł. Organ powołał się na zaświadczenie komornika sądowego przy SR w B.

Z dalszej analizy akt sprawy wynika, że w dniu (...) marca 2019 r., zatem dzień po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta B. skarżąca stawiła się organie celem złożenia oświadczenia majątkowego i przeprowadzono z nią wywiad alimentacyjny.

Podkreślić należy, że jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża - w istocie - również art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się przy tym jednolicie, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 3 i 5 wraz z powołanym tam orzecznictwem).

W ocenie Sądu, analiza akt sprawy potwierdza, że zarówno wszczęcie przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie uznania P. P. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jak i wydanie w dniu (...) marca 2019 r. decyzji w tym przedmiocie, było zasadne, gdyż w owym czasie istotnie doszło do wyczerpania przesłanek ku tym działaniom. Bezsporne jest bowiem ustalenie, że pomimo skutecznego doręczenia zastępczego skarżącej w dniu (...) grudnia 2018 r. wezwania do stawienia się w terminie 14 dni w Urzędzie Gminy celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczenia majątkowego (potwierdzenie odbioru - k. 6 akt adm.), skarżąca w wyznaczonym terminie obowiązku tego nie wykonała. W siedzibie organu pierwszej instancji nie stawiła się on również po skutecznym doręczeniu jej w dniu (...) lutego 2019 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania (potwierdzenie odbioru - k. 8 akt adm.). Jednocześnie organ ustalił, że w okresie 6 miesięcy poprzedzającym wydanie powyższej decyzji skarżąca nie wywiązywała się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów, na co wskazuje załączone do akt sprawy zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. z dnia (...) marca 2019 r. (k. 10 akt adm.). W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji zachodziła określona w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy przesłanka wydania decyzji uznającej skarżącą za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, a jednocześnie organ nie ustalił aby została spełniona przesłanka odstąpienia od wydania takiej decyzji, określona w ust. 3a powyższego artykułu.

Podkreślenia jednak wymaga, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie winien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego orzekania, a w razie zmian stanu faktycznego lub powzięcia wątpliwości co do dostatecznego wyjaśnienia sprawy uzupełnić materiał dowodowy w sprawie. Z pewnością jednak wadliwe jest rozstrzygnięcie, które bez uzupełnienia materiału dowodowego i bez jednoznacznego szczegółowego wyjaśnienia podstawy własnych ustaleń odmiennych od ustaleń faktycznych wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji powołuje się na okoliczności nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy.

Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że przed wydaniem skarżonej decyzji skarżąca stawiła się w organie pierwszej instancji i dopełniła obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego i przeprowadzono z nią wywiad alimentacyjny ((...).03.2019 r.). Nadto wskazać przyjdzie, iż zaskarżona decyzja Kolegium wydana została (...) kwietnia 2019 r. zatem okres ostatnich 6 miesięcy, o którym mowa w art. 5 ust. 3a ww. ustawy to w tym przypadku nie jest okres tożsamy do wskazanego w decyzji pierwszoinstancyjnej (od września 2018 r. - do lutego 2019 r.) lecz okres od października 2018 r. do marca 2019 r.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium odnosząc się do okresu tożsamego z zakreślonym w decyzji pierwszej instancji wskazało jednak inne kwoty jako wyegzekwowane w poszczególnych miesiącach, niż w decyzji pierwszej instancji utrzymanej w mocy skarżoną decyzją. Organ odwoławczy tej różnicy nie wyjaśnił w jakikolwiek sposób, nie wynika z akta sprawy aby prowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe w tym zakresie, czym naruszył art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano bowiem, jako kwoty wyegzekwowane od skarżącej z tytułu zobowiązań alimentacyjnych: wrzesień 2018 r. - 0,00 zł, październik 2018 r. -241,56 zł, listopad 2018 r. - 241.56 zł, styczeń 2019 r. 0,00 zł luty 2019 r. 0,00 zł. Stwierdzić należy, że kwoty te nie odpowiadają zalegającemu w aktach sprawy zaświadczeniu z (...) lutego 2019 r. komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. M. B. ((...)), chociażby co do wpłat we wrześniu 2018 r., styczniu i lutym 2019 r. Organ odwoławczy winien uaktualnić materiał dowodowy także w związku z tym, że w aktach sprawy znajduje się także przedłożony do akt sprawy (...).03.2019 r. dowód przelewu na konto Komornika sądowego z ww. tytułu kwoty 342,38 zł w dniu (...) marca 2019 r. Powyższe wątpliwości, w świetle wskazanych wyżej przepisów określających zasady ogólne postępowania administracyjnego, nakazują wyeliminowanie skarżonej decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego organ winien również podjąć stosowne czynności dowodowe aby wyjaśnić szczegółowo, czy w przedmiotowym okresie ostatnich 6 miesięcy skarżąca nie wykonywała faktycznie obowiązku alimentacyjnego w wysokości odpowiadającej w każdym miesiącu w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów, co mogła wszakże czynić nie tylko za pośrednictwem komornika. Okoliczność niewywiązywania się w określonej wysokości z obowiązku alimentacyjnego nie może być bowiem ustalana wyłącznie na podstawie zaświadczenia komornika, tym bardziej gdy nie obejmuje ono całego koniecznego do oceny okresu, lub budzi wątpliwości interpretacyjne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji uwzględni powyższe uwagi i wnioski, a w razie ustalenia, że w przypadku skarżącej nie występuje już żadna z przesłanek uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, wymienionych w art. 5 ust. 3 ustawy, organ ten uchyli decyzję pierwszoinstancyjną i umorzy postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1320 z późn. zm.), orzekł ja w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.