II SA/Bd 5/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2558781

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2018 r. II SA/Bd 5/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński.

Sędziowie WSA: Joanna Brzezińska, Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. J. i M. J. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia (...) października 2017 r. nr (...) w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) stycznia 2017 r. M. i M. J. zwrócili się do Starosty (...) o zmianę danych ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków działki nr (...) polegających na przywróceniu jej poprzedniego statusu, tj. statusu gruntów rolnych zabudowanych.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r., nr (...), Starosta (...) odmówił dokonania żądanej zmiany, tj. zaliczenia gruntu przedmiotowej działki do gruntów rolnych zabudowanych o symbolu Br. W uzasadnieniu organ, wskazał, że na działce znajdują się cztery budynki, z których jeden (nr (...)) stanowi jednorodzinny budynek mieszkalny, a pozostałe trzy (nr (...) i 102) to budynki niemieszkalne. Stwierdził nadto, iż dokonane ustalenia w trakcie prowadzonego postępowania wskazują, że żadna z przesłanek wskazana w przepisach charakteryzujących użytek Br (lp 5 załącznika nr (...) do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia (...) marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków) nie jest spełniona i dlatego wniosek właścicieli nieruchomości nie może być uwzględniony.

Pismem z dnia (...) lipca 2017 r. skarżący odwołali się od powyższej decyzji do K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Geodezji i Kartografii w B., zarzucając wadliwość postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków z uwagi na brak powiadomienia o wszczęciu tego postępowania, naruszenie art. 21 i 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz błędne ustalenie stanu faktycznego w trakcie postępowania zakończonego decyzją pierwszoinstancyjną.

Decyzją z dnia (...) października 2017 r., nr (...), K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przytoczywszy treść art. 15 k.p.a., art. 20 ust. 1, art. 22 pkt 1, art. 24a, art. 24 ust. 2a ustawy z dnia (...) maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.) oraz § 44, § 45 ust. 1, § 68 ust. 6 ww. rozporządzenia wykonawczego jak i treści przepisów załącznika nr (...) lp. 5 i lp. 12 do tego rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uzasadnia zakwalifikowanie nieruchomości skarżących w ewidencji gruntów i budynków jako teren mieszkaniowy, albowiem na działce ewidencyjnej nie jest prowadzona działalność rolnicza i nie służą jej zlokalizowane na niej budynki. Organ potwierdził prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania podkreślając, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków odpowiadała procedurze określonej ustawą, że budynki posadowione na nieruchomości zakwalifikowane zostały zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia (...) grudnia 1999 r. w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.), oraz że zarzuty naruszenia praw konstytucyjnych nie mogą zostać uwzględnione, albowiem weryfikacja danych ewidencji gruntów i budynków nie ma wpływu na prawo własności nieruchomości, będąc wynikiem stwierdzenia rozbieżności na ewidencjonowanym gruncie a dotychczasowymi zapisami w ewidencji.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i M. J. - wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzjom zarzucili to, że wydane zostały pomimo niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a.) lub wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu (ahistoryczna wykładnia przepisów w odniesieniu do statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości, uniemożliwienie skarżącym udziału w każdym stadium postępowania, brak bezstronności i obiektywizmu w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, nieuwzględnienie przez organy dowodu z biegłych do spraw upraw ekologicznych oraz biegłych do spraw starej zabudowy siedliskowej, dokonanie zmiany w ewidencji pomimo braku ustaleń co do sposobu użytkowania gruntu). Skarżący zarzucili nadto naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony własności, naruszenie fundamentalnych przepisów kodeksu cywilnego o ochronie własności, dóbr osobistych, nie działania przepisów wstecz, dokonanie odrolenienia gruntu wbrew przepisom i woli właściciela, pozbawienie skarżących uprawnień właścicielskich względem gruntu rolnego zgodnie z jego rolniczym przeznaczeniem. Skarżący podnieśli również, że przepis art. 24a p.g.k. oraz przepisy rozporządzenia dotyczące modernizacji ewidencji gruntów i budynków naruszają prawo własności, wykraczają poza delegację ustawową oraz naruszają system prawa polskiego. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podkreślili wadliwość dokonanej przez organy wykładni właściwych w sprawie przepisów; podkreślili, że historycznie działka stanowiła grunt użytkowany rolniczo; że obecne na działce uprawy rolne zostały przez skarżących rozwinięte, a ich działalność jest w istocie działalnością prosumencką; że zmiana w ewidencji stanowi swego rodzaju rewindykację przez gminę sprzedanej skarżącym nieruchomości; że organy niezasadnie ograniczyły się do powzięcia ustaleń w oparciu jedynie o aspekty geodezyjne; oraz że przedmiotowa działka nie ma charakteru rekreacyjno-wypoczynkowego, ale uprawiana jest rolniczo specjalistycznym sprzętem. Skarżący powtórzyli, że nie zostali prawidłowo zawiadomieni o wszczęciu postępowania dotyczącego modernizacji gruntów, nie brano w toku postępowania pod uwagę ich wyjaśnień i argumentacji, oraz że nieprawdą jest, iż na terenie działki skarżących dwukrotnie przeprowadzono wywiad terenowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W uzupełnieniu skargi w kolejnych pismach procesowych z (...) marca 2018 r., (...) lipca 2018 r. i (...) sierpnia 2018 r. skarżący dodatkowo wnieśli o rozważenie zarzutu co do barku regulacji ustawowej w zakresie określenia wymagań kwalifikacyjnych dla osób przeprowadzających gleboznawczą klasyfikację gruntów, ponadto zwrócili uwagę na konieczność pogłębienia przez organy badań źródłowych (za okres od 1900 r.) celem poczynienia ustaleń co do charakteru nieruchomości położonych na terenie wsi G. Skarżący podkreślali bowiem, że wieś G. była objęta osadnictwem niemieckim, istniał tam majątek ziemski - w tym 210 ha ziemi uprawnej. W ocenie skarżących dane źródłowe potwierdzają, że historycznie na terenie wsi G. prowadzone było gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziła obecnie wyodrębniona działka stanowiąca ich własność. Skarżący podnieśli również, że ich niepokój budzi ponadto możliwość dokonywania poprzez "modernizację" powiększenia dochodów gminy. W przekonaniu skarżących zaskarżona decyzja ma wyłącznie charakter fiskalny.

Podczas rozprawy przed Sądem, przeprowadzonej w dniu (...) sierpnia 2018 r., skarżący podniósł, że przedmiotową działkę doprowadził ze stanu zaniedbania do stanu umożliwiającego prowadzenie upraw ekologicznych, także przy pomocy sprzętu rolniczego, oraz że żona skarżącego pracowała w Instytucie Ziemniaka, co może mieć znaczenie, jeżeli chodzi o kwalifikacje rolnicze. Skarżący zarzucił ponadto brak kompetencji ("w zakresie ustalania rolniczego użytkowania działki") komisji dokonującej oględziny nieruchomości w dniu (...) maja 2017 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego powyżej kryterium zgodności z prawem doprowadziła Sąd do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101- zwana dalej ustawą "pgik") oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 - zwane dalej rozporządzeniem "egib").

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do art. 2 pkt 8 pgik, ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje ww. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z przepisów rozporządzenia podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno - technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany albo w drodze decyzji. Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Od powyższych możliwości dokonywania zmian danych ewidencyjnych należy odróżnić modernizację ewidencji gruntów i budynków tj. procedurę przewidzianą w art. 24a pgik (przepis ten obowiązuje od 22 września 2004 r.). Zgodnie zaś z § 55 rozporządzenia egip. modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. W związku z tym, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów są m.in. dane dotyczące użytków gruntowych i klas bonitacyjnych (§ 59 pkt 6 rozporządzenia egib), to przedmiotem modernizacji ewidencji jest także modyfikacja użytków gruntowych.

Zasadna jest ocena organu, że zebrany w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że procedura dotycząca przeprowadzenia modernizacji gruntów i budynków na terenie gminy K. została zachowana przez Starostę, a skarżący nie skorzystali z przysługującego prawa wypowiedzenia się co do ustaleń projektu operatu zarówno na etapie wyłożenia operatu, jak również stosownym czasie po ogłoszeniu go w dzienniku urzędowym województwa. Jak wynika bowiem z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy Starosta zawiadomił zainteresowanych, że w dniach od (...) stycznia 2015 r. do (...) lutego 2015 r. wyłożone do wglądu projekty operatu opisowo-kartograficznego dla obrębów ewidencyjnych między innymi K. Natomiast po upływie tego terminu w Dzienniku Urzędowym Województwa K.-P. z (...) listopada 2015 r. (poz. 3523) została zamieszczona informacja Starosty (...) z dnia (...) listopada 2015 r. wyjaśniająca, że projekt operatu opisowo-kartograficznego opracowany w ramach modernizacji gruntów i budynków, przeprowadzonej w gminie K., staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Brak skorzystania przez skarżących ze środków przewidzianych w procedurze modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a przede wszystkim nie zgłoszenie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków oznacza, że wniosek skarżących (...) stycznia 2017 r. traktować należy jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją (art. 24a ust. 12 pgik), co też zasadnie uczyniły orzekające w sprawie organy. W tym miejscu warto również podkreślić, że w ramach procedury modernizacji ewidencji gruntów i budynków o przewidywanych zmianach w ewidencji, które wynikają ze sporządzonego operatu opisowo - kartograficznego, organ nie ma obowiązku informowania odrębnie każdego z właścicieli nieruchomości. Zgodnie z 24a ust. 5 p.g.k., o terminie i miejscu wyłożenia operatu starosta ma obowiązek poinformować poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest zatem to, czy wniosek skarżących o zmianę danych w ewidencji w żądanym zakresie znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Przy czym podkreślenia wymaga również to, że kontrola decyzji wydanej w postępowaniu o zmianę danych (w procesie aktualizacji) nie może obejmować prawidłowości pierwotnie dokonanej zmiany w trybie modernizacji. W tym zakresie Sąd podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z (...) czerwca 2018 r. (w sprawie I OSK 1776/16 - dostępne na stronie CBOIS). W tej sytuacji zarzuty skargi de facto odnoszące się do przekwalifikowania gruntów w procesie modernizacji przeprowadzonej w 2015 r. nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

Niewątpliwie zmiana stanu faktycznego na gruncie stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w ewidencji. Zmiana danych objętych ewidencją gruntów i budynków polegająca na zaliczeniu gruntów do konkretnych rodzajów użytków gruntowych musi jednak wynikać z dokumentów potwierdzających istniejący na gruncie stan faktyczny i prawny. Skarżący musieliby przedstawić kontrdowody dla dokumentów stanowiących podstawę dokonania zmian w trybie modernizacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organy administracyjne prowadzące ewidencję gruntów i budynków rejestrują stany prawne i faktyczne w oparciu o określone dokumenty urzędowe, zaś dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i stanowią odzwierciedlenie informacji wynikających z tych dokumentów (takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia (...) grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1174/17 - dostępny na stronie CBOIS). Zgodnie z § 35 pkt 1-7 rozporządzenia egib źródłami danych ewidencyjnych są materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wyniki pomiarów fotogrametrycznych, wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej oraz wyniki oględzin. Jak wynika z akt sprawy, podstawę modernizacji właściwych danych ewidencji gruntów i budynków stanowił m.in. wywiad terenowy przeprowadzony przez uprawnionego geodetę w 2014 r., którego ustalenia znalazły odzwierciedlenie w mapach i szkicach polowych (k. 98-99 akt adm.).

Należy w sprawie podkreślić, że skarżący nie przedstawili stosownych kontrdowodów, a przedłożone w toku postępowania dokumenty oraz złożone wyjaśnienia nie dają podstawy do podważenia aktualności wpisów w dokumentacji ewidencyjnej. Nieaktualność wpisów ewidencyjnych musiałaby wynikać z dokumentów stanowiących źródła ewidencyjne. Przedstawione przez skarżących w toku postępowania administracyjnego dowody: dokumentacja fotograficzna oraz złożone wyjaśnienia w pismach z (...) grudnia 2016 r., (...) stycznia 2017 r. i (...) lutego 2017 r. (które wbrew twierdzeniom skargi znajdują się w aktach sprawy na k.1, k. 12 i k. 34-38) nie mogły doprowadzić organów do przyjęcia braków aktualności wpisów ewidencyjnych. Oczekiwanego skutku nie mogłoby też odnieść żądanie wystąpienia o uwzględnienie w przedmiotowej sprawie archiwalnych dokumentacji kartograficznej. Co najwyżej mogłoby to potwierdzić, że do czasu nabycia przez skarżącego części nieruchomości ta część - przedmiotowa działka nr (...) - stanowiła siedlisko mieszkaniowe niezwiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla oceny aktualnego sposobu zagospodarowania i wykorzystywania przedmiotowej działki informacje o rysie historycznym i opisy majątku ziemskiego obejmującego teren wsi G. z okresu przełomu XIX i XX wieku. Jak już wspomniano, ewidencja gruntów i budynków ma za zadanie odzwierciedlać aktualny stan rzeczywisty i aktualny sposób wykorzystania gruntów.

W tym miejscu należy przypomnieć, że skarżący w 2002 r. nabył część nieruchomości kwalifikowanej jako grunty rolne i rolne zabudowane należące do gminy. Nie doszło do podziału nieruchomości, jednak z chwilą zmiany właścicielskiej wydzielona w ewidencji gruntów działka stała się odrębną nieruchomością, a przeprowadzona modernizacja dotyczyła tej odrębnej nieruchomości o powierzchni łącznej 0, 2864 ha.

W. też przypomnieć, że zgodnie z § 65 rozporządzenia egib użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na grunty rolne, leśne zabudowane zurbanizowane, użytki ekologiczne, grunty pod wodami oraz tereny różne. Grunty rolne zabudowane, należące do kategorii gruntów rolnych, oznacza się symbolem Br (§ 68 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia egib), zaś tereny mieszkaniowe, należące do kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych - B (§ 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia egib). Wytyczne dotyczące zaliczania poszczególnych rodzajów gruntów do wymienionych w § 68 kategorii określa załącznik nr (...) do rozporządzenia egib (§ 68 ust. 6 rozporządzenia egib), zawierającego opis elementów charakterystycznych dla danego rodzaju użytku, a więc ustalającego kryteria warunkujące możliwość sklasyfikowania gruntu w taki, a nie inny sposób.

W myśl załącznika 6, lp. 5, ust. 1 rozporządzenia egib do gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych symbolem Br zalicza się grunty zajęte pod:

1)

budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych;

2)

budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki;

3)

budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej.

Ust. 2 cytowanego przepisu stanowi, że do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także:

1)

grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki;

2)

grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia (...) lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, 1338 i 1695 oraz z 2016 r. poz. 904).

W przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (lp. 5 ust. 3 załącznika nr (...)).

Z kolei do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5:

1)

zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne;

2)

zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;

3)

położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

Powyższy stan prawny skonfrontowany z realiami rozpatrywanej sprawy doprowadził Sąd do przekonania, że słusznie organy obu instancji stwierdziły brak cech, o których w mowa w rubryce lp. 5 załącznika 6 do rozporządzenia egib. Jak zaś wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sporna część przedmiotowej nieruchomości spełnia warunki opisane w lp.12 załącznika nr (...) kwalifikujące ją jako teren mieszkaniowy opisany symbolem B.

Skarżący konsekwentnie domagali się zakwalifikowania spornej działki jako siedliska (z powołaniem się zresztą nie na aktualny stan faktyczny, a na sposób użytkowania nieruchomości przez jej użytkowników w okresie przed 1945 r.).

W sprawie niniejszej organ trafnie zauważył, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki siedliskowej", ani "siedliska". Doprecyzowanie tego pojęcia nastąpiło w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczonego na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko), zabezpieczające działalność rolniczą (vide: m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia (...) czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr (...), poz. 8).

Z kolei z definicji zamieszczonych w:

- art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia (...) lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm.) wynika, że gruntami rolnymi są między innymi grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, również wskazuje na to, że grunty rolne zabudowane to gruntu wchodzące w skład gospodarstw rolnych i funkcjonalnie z nimi związane;

- art. 553 ustawy z dnia (...) kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny wynika, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

- art. 2 pkt 2 ustawy z dnia (...) kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803 z późn. zm.) wynika, że pod pojęciem "gospodarstwo rolne" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej jest nie mniejsza niż 1 ha.

Uwzględniając treść cytowanych przepisów należy podzielić prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że skarżący nie są właścicielami gospodarstwa rolnego. Przysługujące im prawo własności obejmuje działkę, na której usytuowany jest budynek mieszkalny. Należy przy tym zwrócić uwagę, że na przedmiotowej działce brak jest budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, a ww. zabudowania nie zostały wykazane jako budynki i urządzenia związane z produkcją rolną - nie wynika to z aktu notarialnego z 2002 r.

Tym samym brak podstaw by uznać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z siedliskiem związanym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W świetle obowiązujących przepisów przedstawione okoliczności faktyczne i prawne nie mogą stanowić podstawy żądanej zmiany. Ustalenia dokonane przez organy w toku postępowania nie mogły doprowadzić do przyjęcia braku aktualności wpisów w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Na spornej części nieruchomości prowadzony jest warzywnik (uprawa ekologiczna), nasadzono rośliny kwitnące (ogródek kwiatowy). Budynek oznaczony numerem 110 w wypisie z kartoteki budynków pełni funkcje mieszkalne, natomiast w pozostałych sklasyfikowanych budynkach znajdują się narzędzia, przechowywane są nawozy i jabłka. Na terenie nieruchomości nie stwierdzono obecności żadnych zwierząt gospodarskich ani urządzeń rolniczych. Te okoliczności nie wskazują na prowadzenie produkcji rolniczej. Obszar nieruchomości funkcjonalnie związany jest zatem z budynkiem mieszkalnym. Taki sposób zagospodarowania działki odpowiada kryterium przyjętym w rozporządzeniu egib.

Biorąc pod uwagę powyższe słusznie przyjęły organy, że przedmiotowa część działki przeznaczona jest obecnie na cele mieszkalno-wypoczynkowe i nie posiada żadnej z cech wymienionych w lp.5 załącznika nr (...) do rozporządzenia egib. Posadowione na niej budynki nie są związane funkcjonalnie z produkcją rolną i nie stanowią siedliska rolnego rozumianego jako miejsce, gdzie osoba prowadząca gospodarstwo rolne zaspokaja swoje potrzeby socjalno-bytowe. Skarżący nie wykonują działalności rolniczej, nie prowadzą produkcji rolnej, a na terenie gminy nie posiadają innych nieruchomości - innych gruntów. Okoliczność zaś, że są właścicielami nieruchomości, której część obejmuje grunty zakwalifikowane jako rolne (na powierzchni 0,0764 ha), nie determinuje rolnego charakteru wszystkich gruntów wchodzących w skład ich własności, ponieważ o takim charakterze świadczyć może dopiero realnie wykonywana funkcja zabezpieczająca gospodarstwo rolne, jaką pełnić mają poszczególne składniki siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie, budowle rolnicze i podwórko). W rozpatrywanej sprawie sporna część działki nie stanowi gruntu zajętego pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej. Należy w tej sytuacji podkreślić, że sporna część działki nie stanowi gruntu zajętego pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej (lp 5 ust. 1 pkt 1 załącznika nr (...)), budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego (lp 6 ust. 1 pkt 2), czy budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2 tworzą zorganizowaną całość gospodarczą (lp. 5 ust. 1 pkt 3). Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktualnego dla nieruchomości skarżących, decyzji o warunkach zabudowy, a także projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wyłączył możliwość zaliczenia przedmiotowych gruntów do gruntów rolniczych zabudowanych na podstawie przepisu lp. 5 ust. 3 załącznika nr (...). Podstawy zakwalifikowania spornej części działki jako gruntu rolnego zabudowanego nie stanowi również przepis lp. 5 ust. 2 pkt 2 załącznika nr (...), zgodnie z którym do gruntów tej kategorii zalicza się grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 4 pkt 11 tej ustawy przez wyłączenie z produkcji rolnej należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W orzecznictwie wskazuje się, że legalne faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji może nastąpić dopiero, gdy wydana zostanie w tym przedmiocie decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia (...) listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 224/15 - dostępny na stronie CBOIS). W rozpatrywanej sytuacji doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej użytku rolnego klasy RV bez uzyskania stosownej decyzji administracyjnej. Uzyskaniem takiej decyzji skarżący nie byli zainteresowani i to ze względów natury podatkowej (na co wskazuje treść pisma z (...) marca 2018 r.). Wziąć należy jednak pod uwagę, że sporna części działki, na której posadowiony jest budynek mieszkalny przestała być wykorzystywana w celach rolniczych w jakikolwiek sposób, ustępując funkcji typowo mieszkaniowej i wypoczynkowej. O ile zatem wyłączenie to nie jest usankcjonowane decyzją administracyjną, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (nie wywołuje skutków prawnych pozwalających na ubieganie się o pozwolenia na realizację określonych zamierzeń budowlanych), to z punktu widzenia ewidencji gruntów i budynków - jako istniejący, dający się faktycznie stwierdzić stan na gruncie - wywołuje ono skutek w postaci konieczności stwierdzenia w tej ewidencji takiego stanu rzeczy. Dla stwierdzenia wyłączenia gruntu z produkcji w myśl lp 5 ust. 2 załącznika nr (...) w zw. z definicją z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wystarczy ustalenie, że zaprzestano rolniczego jego użytkowania, przepis ten bowiem, z racji na treść zawartego w nim odesłania, nie uzależnia możliwości stwierdzenia wyłączenia gruntu z produkcji rolnej od istnienia decyzji administracyjnej w tym zakresie. Wyłączenie gruntu z produkcji w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. W niniejszej sprawie organ ewidencyjny poczynił ustalenie, że na spornej części działki użytkowanie gruntu ma charakter mieszkalno-wypoczynkowy niezwiązany z produkcją rolniczą, udokumentował to ustalenie w protokole z oględzin nieruchomości z (...) maja 2017 r.

W kontekście poczynionych wyżej ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze. Nietrafne przede wszystkim okazały się zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7 ust. 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę dokonał poprawnej wykładni pojęcia "gruntów rolnych zabudowanych" i "terenów mieszkaniowych" w odniesieniu do aktualnego stanu faktycznego w sprawie. Materiał dowodowy konieczny do wydania decyzji został prawidłowo zgromadzony, a także wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione. Nie sposób też zarzucić organom ewidencyjnym naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa cywilnego. Zaskarżona decyzja, jak i wcześniejsze dokonania zmian w operacie ewidencyjnym w żaden sposób nie wywarły skutków związanych z prawem własności nieruchomości.

Z uwagi na zgłoszone również zarzuty braku kwalifikacji osób dokonujących oględzin terenowych, pominięcia dowodu z opinii biegłych i braku określenia wymagań kwalifikacyjnych dla osób przeprowadzających gleboznawczą klasyfikację gruntów Sąd chciałby zwrócić uwagę na treść ust. 6 § 68 rozporządzenia egib, który stanowi, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr (...) do rozporządzenia. Natomiast podstawą ustalenia typów i klas gleby są dane zawarte w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia (...) stycznia 1957 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia (...) czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1957 r. Nr 5, poz. 21). Jak wynika z treści przytoczonych regulacji, pojęcia oznaczenia użytków gruntowych i gleboznawczej klasyfikacji gruntów jako elementów informacji o gruntach określają odmienne elementy ewidencji gruntów - co wynika z analizy wskazanych wyżej przepisów prawa, a także z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z (...) czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Rozporządzenie to jest aktem obowiązującym, a to na mocy art. 59 pgik. Postępowanie mające za przedmiot gleboznawczą klasyfikację gruntów jest zatem postępowaniem odrębnym od postępowań uregulowanych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów budynków, kompleksowo uregulowanym rozporządzeniem z 1956 r. Zawiera ono przepisy proceduralne szczegółowo regulujące tok postępowania w sprawach mających za przedmiot klasyfikację gruntów, nadto określa osoby uprawnione do opracowania projektu klasyfikacji gruntów, przedmiot działań tych osób (klasyfikatorów), ich uprawnienia i obowiązki. Rozróżnienie pomiędzy ewidencją gruntów a gleboznawczą klasyfikacją gruntów wynika również z treści załącznika Nr (...) do rozporządzenia egib. Określa on przesłanki zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. W świetle powołanych przepisów, rodzaj użytków gruntowych, oraz ich zasięg nie zależy od typu i klasy gleby, ale od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia egib. Rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa Załącznik Nr (...) do rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy Sąd nie podzielił zarzutów skargi, nie znalazł też innych podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez organ pierwszej instancji. Z tych względów należało skargę oddalić jako niezasadną - na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.