Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2104666

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 8 czerwca 2016 r.
II SA/Bd 5/16
Ograniczenia w planie miejscowym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.).

Sędziowie WSA: Jarosław Wichrowski, Izabela Najda-Ossowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P.sp. (...) w W. na uchwałę Rady Miasta z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) listopada 2012 r. Rada Miasta T. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla terenów położonych w rejonie ul.: (...), (...), (...) i (...).

Pismem z dnia (...) września 2015 r. spółka P. (skarżąca spółka) skierowała do Rady Miasta T. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i f), § 11 ust. 6 lit. d), e) i f), § 12 ust. 6 lit. d), e) i f) oraz § 14 ust. 6 lit. b) powyższej uchwały, zarzucając wymienionym postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 20 i 22 Konstytucji RP. W ocenie spółki określone przepisy wprowadzają niedopuszczalne ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stacji bazowych telefonii komórkowej, poprzez ograniczenie wysokości lokalizowanych urządzeń, w tym na istniejących obiektach.

Pismem z dnia 1 października 2016 r. Przewodniczący Rady Miasta T. poinformował skarżącego, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przesłane zostanie do wiadomości Prezydenta Miasta T. oraz przedstawione zostanie Radzie Miasta T. na sesji w dniu (...) października 2016 r. Przewodniczący pouczył jednocześnie skarżącą spółkę o procedurze związanej z ewentualnym wniesieniem skargi.

Pismem z dnia 26 listopada 2015 r., spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę nr (...) Rady Miasta T. z dnia (...) listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla terenów położonych w rejonie ul.: (...), (...), (...) i (...) (Dz. Urz. Woj. (...) z dnia (...) listopada 2012 r., poz. 3017) w zakresie § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i f), § 11 ust. 6 lit. d), e) i f), § 12 ust. 6 lit. d), e) i f) oraz § 14 ust. 6 lit. b) tej uchwały. Wymienionym przepisom spółka zarzuciła naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie przepisów prawa miejscowego ustanawiających bezwzględne limity zabudowy uniemożliwiające lokalizowanie niezbędnej infrastruktury telekomunikacyjnej oraz art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie skarżonych postanowień planu z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz z pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności wymienionych przepisów przedmiotowego planu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, iż w skarżonych postanowieniach wprowadzono limity wysokości zabudowy nieuwzględniające konieczności budowy stacji bazowych telefonii komórkowej, co wiąże się z koniecznością lokalizowania urządzeń na wysokości znacznie przekraczającej wprowadzone limity oraz że na obszarze objętym planem skarżąca zamierzała zainstalować stacje bazowe telefonii komórkowej, by użytkownikom sieci PLUS zapewnić lepszą łączność w tym rejonie i wypełnić tym samym obowiązki nałożone przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W skardze spółka poczyniła rozważania na temat pozycji aktów prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa, wskazując konieczność zgodności ich przepisów z ustawami i Konstytucją; w jej ocenie skarżone postanowienia planu, istotnie utrudniając lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej, stanowią przykład regulacji wykraczającej poza upoważnienie konstytucyjne i ustawowe. Spółka podniosła, że wprowadzenie limitów wysokości dla przedmiotowych urządzeń na poziomie wysokości istniejącej zabudowy lub nieznacznie ją przewyższającej w istocie uniemożliwia budowę stacji sieci bazowej telefonii komórkowej ze względu zarówno na wymogi technologiczne tego typu konstrukcji determinujące ich przydatność, jak i przewidywany poziom emisji pól elektromagnetycznych na terenach, na których przebywają ludzie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i nie narusza w jakikolwiek sposób - w tym istotny - trybu sporządzania planu czy też właściwości organów, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Podniósł, że postanowienia przedmiotowego planu dotyczące wysokości zabudowy biorą pod uwagę uwarunkowania konserwatorskie i środowiskowe - plan uwzględnia zarówno potrzeby ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeby interesu publicznego, jak i potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, a potwierdzają to uzyskane w toku procedury planistycznej uzgodnienia i opinie właściwych organów, w tym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, który wyraził pozytywną opinię co do projektu miejscowego planu w zakresie telekomunikacji, w tym jego zgodność z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Organ odpowiadający na skargę stwierdził, że w żadnym z ustaleń planu nie wprowadza się zakazów dla lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, a jego postanowienia nie są sprzeczne z uregulowaniami ustawowymi i konstytucyjnymi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nadto zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., przy czym Sąd rozstrzyga w granicach skargi nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchwała rady gminy o charakterze generalnym podlega zaskarżeniu w oparciu o legitymację skargową, określoną w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Współpodstawę wniesionej w niniejszym postępowaniu skargi stanowił jednak art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 880 - dalej: "u.s.t."), zgodnie z którym przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. W tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243 z późn. zm., dalej: "u.p.t.") legitymowany jest zatem do wniesienia skargi bez wymogu wykazywania naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie zakresu telekomunikacji.

Przeprowadziwszy weryfikację okoliczności posiadania przez skarżącą spółkę legitymacji skargowej, Sąd stwierdził, iż spółka spełniła warunki formalne do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę. Skarżąca spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, a kwestionowane przez nią zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą telekomunikacji. Nadto skarga poprzedzona była wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona została w terminie 60 dni od dnia wezwania, na które organ gminy nie udzielił odpowiedzi. Zachowany został więc termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. przy jednoczesnym spełnieniu warunku wynikającego z art. 52 § 4 p.p.s.a.

Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej jest zgodność z prawem uchwały Rady Miasta T. z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...), powziętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla terenów położonych w rejonie ul.: (...), (...), (...) i (...) w zakresie dotyczącym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - wysokości budynków i obiektów oraz maksymalnej wysokości urządzeń planowanych oraz istniejących, podlegających przebudowie lub rozbudowie. W zaskarżonych ustaleniach planu dopuszczalne wysokości, dla obszarów oznaczonych poszczególnymi symbolami, określono na maksymalnym poziomie od 6 m do 18 m. Skarżąca spółka stoi na stanowisku, iż zawarcie tego typu ustaleń w istocie uniemożliwia lokalizowanie niezbędnej infrastruktury telekomunikacyjnej, co stanowi naruszenie art. 46 ust. 1 u.s.t. i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części.

W ocenie Sądu zarzuty skarżącej spółki nie zasługują na uwzględnienie.

Przepis art. 46 ust. 1 u.s.t., którego naruszenie wskazuje skarżąca, stanowi, że plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że plan nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że nie może on wprowadzać ograniczeń czy to w zakresie lokalizacji (czyli do określonego terenu) czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane.

Mieć należy na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 - brzmienie na dzień uchwalenia zaskarżonego aktu, dalej: "u.p.z.p.") kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. To zasadniczo gmina, działając w ramach przyznanego jej ustawa władztwa planistycznego, określa przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów znajdujących się w jej granicach. Władztwo to nie ma charakteru bezwzględnego, ograniczają je prawa osób trzecich do nieruchomości przepisy odrębne, a także nakaz realizacji całego katalogu obowiązków w ramach uchwalania miejscowego planu. Jednym z tych obowiązków jest wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obowiązek określenia przez organ zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu zaskarżone przepisy przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie tylko nie wprowadzają zakazu lokalizowania ani nie uniemożliwiają lokalizowania tego typu urządzeń, ale stanowią właśnie urzeczywistnienie wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obowiązku określenia zasad i wymogów dotyczących lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętych planem.

Zaznaczyć należy, że celem przepisów u.p.t. i u.s.t. jest z jednej strony zapewnienie równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie budowy i dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej, a z drugiej stworzenie warunków dla rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej. W założeniach do projektu ustawy wskazano, że cele te mają być realizowane m.in. poprzez zniesienie barier w procesie inwestycyjnym. Z treści art. 46 ust. 1 u.s.t. nie można jednakże wyprowadzać normy pozbawiającej organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami. Przepis art. 46 ust. 1 u.s.t. nie może być rozumiany w sposób w jaki prezentuje skarżąca spółka, gdyż oznaczałoby to, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Skarżąca spółka na podstawie art. 46 ust. 1 u.s.t. nie może żądać, aby obszar objęty miejscowym planem był bezwarunkowo otwarty na jej inwestycje, gdyż przepis ten nie przyznaje przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a, co zostało już wyjaśnione, uchwalanie tych planów należy do zadań organów gmin. Organy tej jednostki mogą w sposób władczy, oczywiście przy zachowaniu przepisów ustaw, określać warunki zagospodarowania terenu. Ich władztwo zostało przytoczoną regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, jeżeli chodzi o decydowanie o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1621/15 i z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1484/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1429/14; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zostałby naruszony w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała Rady Miasta T. pozbawiałby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Tymczasem kwestionowane przez spółkę zapisy uchwały pozwalają na lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej, z tym, że na określonych warunkach i w określonych wysokościach ustalonych w planie. Nie bez znaczenia w ocenie Sądu jest to, że skarżąca spółka nie jest pozbawiona możliwości lokalizacji tych urządzeń bezpośrednio poza granicami obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym, w ten sposób aby obejmowały one swoim zasięgiem ten obszar.

Zwrócić należy także uwagę, że projekt planu został pozytywnie zaopiniowany przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (pismo z dnia 5 marca 2012 r., k. 113 akt. adm.), w którym organ potwierdził, iż przyjęte rozwiązania są zgodne z art. 46 ust. 1 u.s.t. oraz że jako niesprzeczne z podstawowym przeznaczeniem terenu umożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Obowiązek uzgodnienia projektu miejscowego planu z wymienionym organem wynikał z obowiązującego w czasie przeprowadzania procedury planistycznej art. 17 pkt 6 lit. a tiret piąte ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z zarzutem naruszenia art. 46 ust. 1 u.s.t. skarżąca spółka powiązała bardziej ogólny zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Skoro zaskarżona uchwała nie narusza art. 46 ust. 1, to za nieuzasadniony należy uznać także zarzut drugi. Pomijając ocenę trafności rozważań skarżącej Spółki na temat hierarchii źródeł prawa w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, stwierdzić należy, że - jak wyżej wskazano - Rada podejmująca uchwałę działała na podstawie i w granicach udzielonych ustawą upoważnień.

Wyjaśnić końcowo przyjdzie, iż stwierdzenie nieważności uchwały wymaga, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Oznacza to, że tylko "istotne naruszenie zasad sporządzania", jak i "istotne naruszenie trybu sporządzania" oraz naruszenie właściwości organów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Powyższe brzmienie cytowany przepis uzyskał z dniem 18 listopada 2015 r. na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777). Wobec braku przepisów intertemporalnych w zakresie tej zmiany, kontroli zaskarżonej uchwały dokonywać winno się na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Tak więc dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wymagane jest poza istotnym naruszeniem trybu również istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W niniejszej sprawie sąd nie stwierdził naruszenia art. 46 ust. 1 u.s.t., a co za tym idzie uznał, iż zaskarżony plan miejscowy uchwalony został bez naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ani jego trybu. Z uwagi na treść art. 48 u.s.t., zgodnie z którym uchwałę zaskarżyć można jedynie w zakresie telekomunikacji, Sąd zbadał prawidłowość ustaleń planu dotyczących wskazanej sfery. Stwierdziwszy brak naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. a tym bardziej brak naruszeń istotnych warunkujących stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części - Sąd nie dopatrzył się powodów, dla których skargę należałoby uwzględnić.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd wniesioną skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.