Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2744617

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 16 października 2019 r.
II SA/Bd 486/19
Niekonstytucyjność wąskiego rozumienia art. 3 pkt 20 p.b.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.).

Sędziowie WSA: Jerzy Bortkiewicz, Joanna Brzezińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...),

2. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,

3. nakazuje zwrócić skarżącej ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę (...) ((...)) złotych tytułem nadpłaconego wpisu.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta decyzją z dnia (...) lutego 2019 r., nr (...), na podstawie art. 104, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej powoływana jako k.p.a.), po wznowieniu postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia (...).01.2018 r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty nr (...) z dnia (...) lipca 2018 r., znak (...), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Nr (...) z dnia (...) lipca 2018 r., znak (...).

W uzasadnieniu organ wskazał, że (...).12.2018 r. wpłynął wniosek S. C. (dalej powoływana jako skarżąca) o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr (...) z (...) lipca 2018 r., znak (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie zabudowy wolnostojącej na terenie działek nr (...) i (...) w miejscowości O., gmina O. Postanowieniem z dnia (...).01.2019 r. organ wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W toku postępowania organ ustalił, że skarżąca jest właścicielem działki nr (...) i współwłaścicielem działki nr (...), obie działki graniczą bezpośrednio z działką nr (...), na której realizowane jest przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej powoływana jako P.b.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym obszar oddziaływania obiektu został w art. 3 pkt 20 P.b. zdefiniowany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływana obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest sytuowana w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, jak i powszechnym poglądem nauki prawa, sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa inwestycja - dziesięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych o wysokości 8.89 m każdy w zabudowie wolnostojącej, na działkach nr (...) i (...), zlokalizowana jest w odległości 4,15 m od granicy z działką nr (...) oraz w odległości od 9,65 m do ok. 8,31 z działką nr (...). Budynki na działce nr (...) zlokalizowane są w odległości od ok 15 do 20 m od granicy z działką nr (...). Mając na uwadze usytuowanie projektowanej inwestycji stwierdzić należy, że działki nr (...) i (...) nie leżą w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Nie powoduje ona ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działek. W szczególności podkreślenia wymaga, że inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na działkach nr (...) i (...) (na działce nr (...) brak jest budynków i jest ustanowiona służebność przejścia, przejazdu i przeprowadzenia infrastruktury technicznej). Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Mając na uwadze treść przywołanego przepisu należy stwierdzić, że wysokość projektowanej zabudowy - 8,89 m oraz wskazane wyżej odległości dzielące projektowane budynki od działki nr (...) i znajdujących się na niej budynków sprawiają, nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania na podstaw na przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Oprócz powyższego, działki należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 18 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi) ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Planowane przedsięwzięcie nie niesie ze sobą również ograniczeń związanych z nasłonecznieniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - § 57 ww. rozporządzenia oraz nasłonecznieniem pokoi mieszkalnych w godzinach od 7.00 do 17.00. Zamierzenie inwestycyjne z uwagi na swój charakter - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 listopada 2012 r., II SA/GI 496/12, fakt obciążenia nieruchomości służebnością przejazdu, nie jest wystarczającym warunkiem do uznania, że właścicielowi nieruchomości obciążonej przysługuje przymiot strony postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na nieruchomości władnącej wyłącznie z powodu istnienia służebności. Jest ona prawem rzeczowym, którego treść, wykonywanie i ochrona poddane są reżimowi prawa cywilnego, a ograniczenia wynikające z tego prawa dla właścicieli nieruchomości obciążonej wynikają z prawa cywilnego i wiążą się z kwestią dostępności do drogi, a nie z określonym rodzajem zagospodarowania nieruchomości władnącej. We wniosku o wznowienie postępowania przywołano fragment tezy z wyroku NSA z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2811/12 - "przymiot strony przysługuje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora z tytułu ochrony związanej z wykonywaniem służebności gruntowej", dotyczy sytuacji, gdy nieruchomość objęta inwestycją ma status nieruchomości obciążonej, tj. na której ustanowiono służebność. Nie można zatem uznać, że działka nr (...) leży w obszarze oddziaływania inwestycji, z uwagi na ustanowioną na niej służebność przejścia, przejazdu i przeprowadzenia infrastruktury technicznej.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ wydający decyzję każdorazowo wyznacza obszar oddziaływania obiektu budowlanego pomimo, że informacja winna być zawarta w projekcie budowlanym. Podkreślić należy, że przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b., należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób (tak m.in. wyroki WSA w Warszawie z 31 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 2185/11, z 1 grudnia 2011 r., VII SA/Wa 267/11).

Celem wprowadzenia art. 28 ust. 2 P.b. było zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.

Organ przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr (...) z dnia (...) czerwca 2015 r., zamierzenie inwestycyjne nie wpłynie, jak podnosi wnioskodawczyni, na wykonywanie prawa własności na jej działkach.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie można uznać skarżącej za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie zachodzą zatem przesłanki do uchylenia przedmiotowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. C. zarzucając jej:

I. naruszenie prawa procesowego:

a) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1 i art. 11 k.p.a. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań;

b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

- brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego;

- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ I instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;

c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;

II. naruszenie prawa materialnego:

a) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. i art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie miała interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, podczas gdy wykazała ona, że nieruchomość, której jest właścicielem, znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji;

b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 3 pkt 20 P.b. poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nieprzyznającego statusu strony skarżącej, podczas gdy jest ona właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu;

c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącej na pogorszenie stanu technicznego należącego do niego nieruchomości.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r., znak (...), Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 P.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

3 m, gdy jest zwrócony w stronę granicy ścianą bez otworów;

4 m, gdy od strony granicy będzie ściana z otworami drzwiowymi lub okiennymi.

Zgodnie z ust. 5 § 12, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W niniejszym stanie faktycznym zostały zachowane odległości, o których mowa w ust. 1, zatem działki sąsiednie nie mogą zostać automatycznie objęte obszarem oddziaływania obiektu, o którym mowa w ust. 5.

Organ I instancji musiał więc zanalizować inne potencjalne możliwe ograniczenia dla działek sąsiednich wynikające z lokalizacji powyższej inwestycji. Organ I instancji zanalizował kwestie potencjalnego przesłaniania działek. Należy zauważyć, że działka nr (...) jest niezabudowana. Zgodnie zaś z opinią NSA wyrażoną w wyroku z 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12 "przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku", który nie istnieje." Zaś budynki na działce nr (...) znajdują się w odległości ok. 20 m od granicy z działką inwestycyjną nr (...) i ok. 24 m od ściany najbliższego planowanego budynku. Zważywszy na fakt, że planowane budynki będą miały wysokość 8,89 m każdy, w sposób oczywisty można stwierdzić, że oddziaływanie w postaci przesłaniania w stosunku do istniejących budynków skarżącej nie będzie w tym przypadku zachodzić.

Oprócz powyższego organ I instancji zbadał także, czy działki należące do skarżącej nie będą znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym m.in. na podstawie przepisu § 19, czy przepisu § 23 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Planowane przedsięwzięcie nie niesie ze sobą również ograniczeń związanych z nasłonecznieniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zgodnie z § 57 ww. rozporządzenia oraz nasłonecznieniem pokoi mieszkalnych w godzinach 7:00 do 17:00. W opinii organu I instancji przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne z uwagi na swój charakter - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu.

Organ odwoławczy w pełni podzielił wyżej omówione ustalenia organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że była stroną postępowań w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji planowanych na tych samych działkach i zakończonych decyzjami odmownymi z (...).03.2017 r., organ zauważył, że postępowania te były prowadzone w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Przede wszystkim dotyczyły one lokalizacji domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, zatem przedmiot inwestycji oraz projekty budowlane dotyczyły odmiennej inwestycji. Ponadto, z treści księgi wieczystej wynika, że w trakcie trwania powyższych postępowań służebność na działce nr (...) nie została jeszcze ustanowiona, co także mogło mieć wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie kręgu stron postępowania.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego lokalizacji 10 zjazdów na niespełna 90-metrowym odcinku na każdej z ulic, w tym kilku bezpośrednio w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co podwaja liczbę zjazdów zlokalizowanych na ul. P. i L., wskutek czego znacząco obniżony zostaje poziom bezpieczeństwa, skarżąca w żaden nie wykazała, w jaki sposób lokalizacja tych zjazdów rzeczywiście obniży poziom bezpieczeństwa. Ponadto, z informacji uzyskanych z Gminnego Zakładu Komunalnego wynika, że ul. L. jest wyłożona kostką, ale jest to ulica ślepa zakończona ciągiem pieszym o niewielkim natężeniu ruchu. Zaś ul. P. jest drogą gruntową także o niewielkim natężeniu ruchu. Obie drogi mają charakter dróg osiedlowych o niewielkim natężeniu ruchu, nie łączą też większych arterii komunikacyjnych. Powyższa lokalizacja zjazdów nie obniża bezpieczeństwa na drodze, w szczególności nie ogranicza widoczności, zaś za bezpieczeństwo na drodze odpowiadają w przeważającej mierze jej użytkownicy.

Ponadto, skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób planowana inwestycja mogłaby nawet w sposób potencjalny pogorszyć stan techniczny należącej do niej nieruchomości. W opinii organu odwoławczego, planowana inwestycja polegająca na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej ze względu na swój stosunkowo niewielki zakres (obszar oddziaływania inwestycji mieści się w granicach działek inwestycyjnych) nawet potencjalnie nie pogorszy stanu technicznego nieruchomości należącej do skarżącej.

Stosownie do art. 3 pkt 20 P.b., pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Wyznaczenie takiego terenu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samej potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14). Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie.

Ponadto w opinii NSA wyrażonej w wyroku z 25 września 2018 r., II OSK 2352/16, "potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Pogląd przeciwny dopuszczający w powyższym przypadku badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego oddziaływania prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych z późn. zm. ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.". W opinii NSA wyrażonej w wyroku powołanym powyżej, dopuszczalne są takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Trudno jest uznać, że inwestycja polegająca na lokalizacji domów jednorodzinnych na terenie do tego przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie jakimś szczególnym źródłem hałasu wymagającym dodatkowych pomiarów, ponieważ taki sam typ hałasu emituje nieruchomość skarżącej oraz zabudowane nieruchomości sąsiednie.

Zatem ewentualne zakłócenia wynikające z korzystania przez przyszłych mieszkańców z ich domów będą wynikały ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia planowanej inwestycji i nie będą naruszały normalnej eksploatacji nieruchomości skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia reguł prawa procesowego, tj. art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1 i art. 11 k.p.a. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań organ zauważył, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, ponadto zgodnie z § 3 datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest zasadniczo związane z wydaniem odrębnego aktu administracyjnego (dotyczy to zarówno wszczęcia postępowania na wniosek strony, jak i z urzędu). Ze względu na fakt, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w art. 149 § 1 k.p.a. został zawarty wymóg wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, który został spełniony przez organ I instancji postanowieniem z (...).01.2019 r. Skarżąca zatem nie może twierdzić, że nie miała wiedzy o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Organ I instancji rzeczywiście powinien przed wydaniem decyzji zawiadomić strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże zgodnie z obowiązująca linią orzeczniczą sądów administracyjnych zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w żaden sposób nie wskazała, dokonania jakich konkretnych czynności procesowych takie działanie organu I instancji jej uniemożliwiło. Ponadto, w toku postępowania przed organem odwoławczym żadne dodatkowe, a istotne dla skarżącej czynności procesowe nie były dokonywane.

W opinii organu odwoławczego organ I instancji zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go rozpatrzył, zaś zaskarżona decyzja nie narusza wytycznych zawartych w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyła S. C. zarzucając jej:

I. naruszenie prawa procesowego:

a) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1 i art. 11 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań;

b) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

- brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego,

- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Starostę do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;

c) utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;

d) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

II. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. i art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe ustaleń Starosty, że skarżąca nie miała interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, podczas gdy wykazała ona, że nieruchomości, których jest właścicielem, znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji;

b) art. 3 pkt 20 P.b. poprzez aprobatę wadliwie określonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nieprzyznającego statusu strony skarżącej, podczas gdy jest ona właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu;

c) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 140 i 144 k.c. poprzez aprobatę organu II instancji braku poszanowania przez Starostę występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącej na pogorszenie stanu technicznego należących do niej nieruchomości, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działek wnioskodawcy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W świetle ww. przepisu i treści skargi należało rozważyć, czy skarżąca winna być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie zabudowy wolnostojącej na terenie działek nr (...) i (...) w miejscowości O., gmina O. Zgodnie z art. 28 ust. 3 P.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W sprawie bezsporne jest to, że nieruchomości stanowiące własność skarżącej graniczą z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa inwestycja - dziesięć budynków mieszkalnych o wysokości 8,89 m każdy w zabudowie wolnostojącej, na działkach nr (...) i (...), zlokalizowana jest w odległości 4,15 m od granicy z działką nr (...) oraz w odległości od 9,65 m do ok. 8,31 z działką nr (...). Budynki na działce nr (...) zlokalizowane są w odległości od ok. 15 do 20 m od granicy z działką nr (...) (działka nr (...) jest zabudowana, natomiast na działce nr (...) brak jest budynków i jest ustanowiona służebność przejścia, przejazdu i przeprowadzenia infrastruktury technicznej).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (wyrok NSA z 22 marca 2019 r., II OSK 1042/17, LEX nr 2654096). Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., II OSK 848/17, LEX nr 2641295) oraz z potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, a w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek sprawdzić, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych (wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., II OSK 848/18, LEX nr 2631981). Przymiot ten posiadają zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 236/17, LEX nr 2612896).

Przy wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. nie można też pominąć regulacji w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, który stanowi o obowiązku uwzględnienia poszanowania i występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Tym samym, w świetle przywołanej wyżej argumentacji, podnieść należy, że pojęcia obszaru oddziaływania obiektu nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 P.b. Przepis ten określa jak należy rozumieć obszar oddziaływania obiektu, wskazuje na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego, wynikające z przepisów odrębnych. Są to więc stany ekstremalne, mogące mieć miejsce w przyszłości, kiedy nie ma wątpliwości, że oddziaływanie projektowanego obiektu nie ograniczy się do terenu, na którym ma zostać zbudowany, skoro na terenach w otoczeniu obiektu budowlanego zachodzi konieczność wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu (w zabudowie) na podstawie przepisów odrębnych. W takich stanach faktycznych, przy takim oddziaływaniu obiektu budowlanego w większości przypadków można mówić o podstawach do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Nie można jednak przepisu art. 3 pkt 20 rozumieć tak wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. I dla właścicieli tych nieruchomości nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu (w analizowanym przypadku równoczesna budowa 10 budynków, przy czym, na co organy w ogóle nie zwróciły uwagi, z akt sprawy wynika, że jest to tzw. zabudowa "bliźniacza", a więc też możliwy sposób i zakres jej oddziaływania jest większy, niż przy zwykłej zabudowie jednorodzinnej), mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie, niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia analiz. Zatem obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a skarżącej odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na jej nieruchomości. Czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (przepis ten został skutecznie wskazany w skardze kasacyjnej), powinny mieć możliwość sprawdzenia tej kwestii poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. Wąskie rozumienie art. 3 pkt 20 P.b. odwołujące się do naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Dlatego też stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b., podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony.

Reasumując, przytoczyć należy wyrok WSA w Krakowie z 15.052019 r., II SA/Kr 245/19, LEX nr 2673916, w którym słusznie wskazano, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu czy sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, że zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie ustalony przez organy stan faktyczny nie pozwala na dokonanie takiej konstatacji. W ocenie Sądu analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości skarżącej z projektowaną inwestycją polegającą na budowie 10 budynków w zabudowie "bliźniaczej" w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność uznania jej za stronę postępowania. Tym samym organy przyjmując odmienny pogląd, naruszyły przepisy prawa materialnego (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Nie były natomiast zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ organy w prawidłowy sposób ustaliły stan faktyczny, a jedynie w błędny sposób zinterpretowały treść przepisów prawa materialnego. W szczególności rację ma organ II instancji wskazując, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, iż uniemożliwiono jej w ten sposób dokonania konkretnych czynności procesowych. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwił jej dokonanie czynności procesowych ani nie wskazała tych czynności.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), orzeczono jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu i uznając skarżącą za stronę postępowanie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Z uwagi na nadpłacenie przez skarżącą wpisu (uiszczono 500 zł zamiast 200 zł) w pkt 3 wyroku orzeczono o jego zwrocie na podstawie art. 225 p.p.s.a.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.