Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723082

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 4 września 2019 r.
II SA/Bd 483/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr).

Sędziowie WSA: Joanna Brzezińska, Anna Klotz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia podziału nieruchomości

1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...),

2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. G. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) Burmistrz C. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. (...), stanowiącej własność D. A. Z., M. Z. B., M. (...) G. i R. A. G. w ten sposób, że w wyniku podziału powstaną nowo utworzone działki gruntu o nr (...) oraz działka nr (...), którą przeznacza się pod drogę wewnętrzną.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem podziału nieruchomości jest także istniejący budynek mieszkalny, dlatego zastosowano art. 93 ust. 3b ustawy z dnia (...) sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej w skrócie "u.g.n."), zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielania działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.

Do wniosku dołączona została opinia konstrukcyjna, wykonana w październiku 2008 r. przez mgr inż. P. B., z której wynika, iż na całej wysokości budynek posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

P. z dnia (...) lutego 2014 r. D. Z. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z (...) stycznia 2009 r. podnosząc, że została ona wydana w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie fałszywych dowodów. Jak orzekł Sąd Rejonowy w T. w wyroku z dnia (...) czerwca 2013 r. (sygn. akt 2 Ds. 1022/12), P. B. w swojej opinii poświadczył nieprawdę wskazując, iż w budynku (będącym przedmiotem podziału) ściany oddzielające lokale mieszkalne są wykonane o odporności ogniowej co najmniej REI 120 minut i spełniają wymogi techniczne oddzielenia pożarowego, gdy faktycznie w momencie wydania opinii ściany takiej odporności nie posiadały, a częściowo nie istniały w ogóle.

W wyniku wznowionego postępowania Burmistrz C., decyzją z dnia (...) września 2015 r. uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia (...) stycznia 2009 r. i odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. S. oraz skarżącego M. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) listopada 2015 r. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia (...) września 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w świetle art. 93 ust. 3b u.g.n. istotną okolicznością w sprawie nie jest wyłącznie stwierdzenie, czy istnieją ściany oddzielenia przeciwpożarowego, bowiem ustawodawca dopuścił również taką sytuację, w której takich ścian brakuje lecz istnieją pionowe płaszczyzny, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębne części. W tym zaś zakresie organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń. W konsekwencji organ nie rozważył, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej.

Kolejną decyzją z dnia (...) maja 2016 r. Burmistrz C. uchylił swoją decyzję ostateczną z dnia (...) stycznia 2009 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. (...).

W wyniku odwołania skarżącego M. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lipca 2016 r. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia (...) maja 2016 r.r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało, że w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty (projekty budowlane) nie można jednoznacznie ustalić, czy istnieją ściany usytuowane na całej wysokości budynku - od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Organ powinien zaś wszystkimi dostępnymi środkami dowodowymi ustalić aktualny stan budynku, mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, w tym także dokonać jego oględzin z udziałem biegłego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz C. decyzją z dnia (...) maja 2017 r. uchylił swoją decyzję ostateczną z dnia (...) stycznia 2009 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. (...).

W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do wskazań Kolegium podjął działania zmierzające do opracowania opinii konstrukcyjno - budowlanej dotyczącej faktycznego przebiegu ścian, umożliwiającej podział budynku przy ul. (...). Po analizie dokumentacji i wstępnych ustaleniach z potencjalnym biegłym Burmistrz ustalił, że w celu opracowania opinii konstrukcyjnej należy dostarczyć organowi inwentaryzację budowlaną dotyczącą całego obiektu budowlanego. Pomimo wezwań kierowanych do stron postępowania celem dostarczenia odpowiednich dokumentów, nie zdołano ustalić aktualnego stanu istnienia ścian w budynku. Wobec braku przedłożenia przez strony rzutów budynku organ nie mógł jednoznacznie potwierdzić lub zaprzeczyć istnienia faktycznego stanu ścian.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z (...) maja 2017 r.

Kolegium wskazało, iż konieczne jest przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia warunku podziału nieruchomości określonego w art. 93 ust. 3b zdanie drugie u.g.n. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia (...) grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) w budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje (ust. 1), odcinek granicy wewnątrz budynku przedstawia się na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku (ust. 2). Aby udowodnić istnienie pionowych płaszczyzn - ścian usytuowanych na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, dzielących budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części (...) należało więc przedstawić na rzutach poszczególne kondygnacje całego budynku. Kolegium zwróciło uwagę, że prawodawca ustanowił konkretny dokument - rzut poszczególnych kondygnacji, jako dowód istnienia ścian pionowych na całej wysokości budynku. Wynik oględzin, których przeprowadzenia domaga się odwołujący nie byłby wystarczający i nie mógł spełnić tych wymagań.

Organ I instancji wzywał strony do przedłożenia takiego dowodu. D. Z. w odpowiedzi stwierdziła, że nie może przedłożyć takich dokumentów, gdyż nie ma dostępu do swoich piwnic, które znajdują się w części M. S. Strona wniosła o powołanie biegłego rzeczoznawcy przez organ, a następnie przedłożyła dokumentację swojej części budynku - projekt budowlany, inwentaryzacja budowlana (wykonany przez tech. bud. J. P.).

Skarżący przedłożył inwentaryzację jedynie części budynku nad lokalami 2 i 4, których właścicielem jest M. S., podtrzymując wniosek o przeprowadzenie wizji nieruchomości.

Po analizie otrzymanej dokumentacji organ I instancji doszedł do wniosku, że nie spełnia ona wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, bowiem nie zawiera inwentaryzacji całego budynku. W związku z tym, w piśmie z (...) lutego 2017 r. domagał się od zainteresowanych stron przedłożenia inwentaryzacji całego budynku. Żądana dokumentacja nie została jednak przedłożona przez żadną ze stron.

Kolegium stwierdziło, że dotychczasowa decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie może być zachowana, gdyż nie został spełniony warunek z art. 93 ust. 3b (zdanie pierwsze) u.g.n. ze względu na brak ścian oddzielenia przeciwpożarowego w budynku, co wynika z wyroku karnego. Nie zostało jednocześnie udowodnione, że granica wydzielanych działek przebiega wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, dzieląc budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. Zdaniem Kolegium, przedłożone przez strony dokumenty projektów, zawierające rzuty poszczególnych kondygnacji odnosiły się wyłącznie do części budynku, a nie do jego całości, co było warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego przebiegu ścian pionowych w budynku. Zarówno postępowanie zwykłe jak i wznowieniowe, toczyło się na wniosek stron, organ nie dysponował skutecznym instrumentem prawnym, aby wyegzekwować od stron konieczną do rozstrzygnięcia dokumentację, której nie mogą zastąpić inne dowody.

W tej sytuacji, pierwotna decyzja zatwierdzająca podział nie mogła się ostać.

W skardze do sądu M. G. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia (...) sierpnia 2017 r.

Skarżący podtrzymał twierdzenie, że ściany oddzielające budynek na dwie części, przebiegają w sposób wskazany w art. 93 ust. 3b u.g.n. Skarżący zwrócił uwagę, że w toku postępowania konsekwentnie wnioskował o przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości jak i opinii biegłego, które to stanowisko zdawało podzielać Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) listopada 2015 r.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1183/17 z 27 lutego 2018 r. uchylono decyzje organów obu instancji.

Sąd wskazał, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy spoczywa na organie. Okoliczność, że to strona ponosi koszty postępowania może być przesłanką żądania, aby to strona przedstawiła stosowne dokumenty (rzuty poszczególnych kondygnacji budynku jako dokument obrazującym przebieg odcinka granicy wewnątrz budynku), tym samym ponosząc koszty sporządzenia tych dokumentów. Jeżeli jednak, tak jak w niniejszej sprawie, strona nie ma możliwości spowodowania, aby zostały sporządzone takie dokumenty - nie zwalnia to organu z konieczności działania w sprawie. Wbrew temu co twierdzi Kolegium, działanie to nie ma polegać na przymuszaniu stron do przedłożenia stosownych dokumentów, ale na podjęciu własnych działań np. powołania biegłego czy przeprowadzenia oględzin celem sporządzenia wymaganych prawem dokumentów (rzuty poszczególnych kondygnacji budynku) oraz celem zbadania czy istnieje przesłanka do zatwierdzenia podziału, o której mowa w art. 93 ust. 3b u.g.n. W związku z treścią art. 97 ust. 1 u.g.n. wnioskodawca winien być świadomy, że będzie musiał ponieść koszty sporządzenia stosownych dokumentów (rzutów poszczególnych kondygnacji), o czym organ winien mu przypomnieć, tak by wnioskodawca mógł dokonać wyboru, czy wobec tego podtrzymuje wniosek tj. chce, aby postępowanie było kontynuowane, czy też woli wycofać wniosek. Okoliczność tak nie zwalnia jednak organu z obowiązku działania.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia (...) lutego 2019 r. Nr (...) Burmistrz C. stwierdził, że decyzja z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wydana została z naruszeniem prawa-art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. a upływ 10 lat od ogłoszenia i doręczenia decyzji uniemożliwia jej uchylenie.

M. G. złożył odwołanie od tej decyzji i zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80, 84, 85, 107 § 1 i 3, art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na braku umorzenia przez organ I instancji postępowania, pomimo upływu 10 - letniego terminu, braku wyjaśnienia przez organ nie umorzenia postępowania, nie zebraniu materiału dowodowego w postaci oględzin nieruchomości i opinii biegłego, pomimo takich zaleceń zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2018 r. i nie wyjaśnieniu czy stosownie do art. 93 ust. 3b u.g.n. w przedmiotowym budynku mieszkalnym, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu, przebiegają wzdłuż pionowych płaszczyzn (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r. Nr (...) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z (...) lutego 2019 r.

Decyzją objętą żądaniem wznowienia postępowania, wobec której zastosowano regulację przepisu art. 146 § 1 k.p.a., była decyzja Burmistrza M. C. z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. (...), obejmujący również budynek mieszkalny. Decyzja ta stała się ostateczna dnia (...) stycznia 2009 r. Tym samym dziesięcioletni termin, o którym mowa w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. upłynął z dniem (...) stycznia 2019 r. Do tego czasu nie wydano decyzji wznowieniowej. Regulacja zawarta w ww. przepisie stanowi szczególną okoliczność wyłączającą, z uwagi na sam upływ wskazanego w nim czasookresu, możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nawet jeżeli zaistniały ku temu ustawowe przesłanki określone we wskazanych przepisach i orzeczenia co do istoty. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają już podstawy do prowadzenia postępowania merytorycznego. Decyzja co do istoty zapadła w takich warunkach dotknięta byłaby wadą rażącego naruszenia prawa, a więc nieważna. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji (p.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r., sygn. II OSK 1783/15, publ. CBOSA). Wbrew podnoszonym zarzutom należy stwierdzić, że upływ tego terminu - jako negatywna przesłanka uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym - ma charakter bezwarunkowy, skutkujący - niezależnie od okoliczności, które to spowodowały - bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1142/13, z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1780/12 i z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. 1 OSK 561/09, publ. CBOSA). Termin dziesięcioletni, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa (nie przewidział takiej możliwości ustawodawca), nie może być on przywrócony (nie jest terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ), a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 124/09 (publ. CBOSA), po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji, nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty, co stałoby w oczywistej sprzeczności z regulacją zawartą w art. 146 § 1 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.- dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, co zostało bezspornie ustalone w toku postępowania, zatem stosownie do art. 151 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji Zarzut strony, że organ w związku z przedawnieniem powinien umorzyć postępowanie w tej sprawie jest niezasadny.

Art. 151 k.p.a. przewiduje rodzaje rozstrzygnięć, które może wydać organ po wznowieniu postępowania, sugerowana forma rozstrzygnięcia - umorzenie postępowania, mogłaby wchodzić w grę jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 105 k.p.a., a takie przecież nie zachodzą, W rozpatrywanej sprawie, upływ 10 lat od dnia, w którym dotychczasowa decyzja stała się ostateczna powoduje, że organ nie mógł wydać odmiennego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutu strony odwołującej, co do naruszenia art. 141 § 1 ustawy p.p.s.a., gdyż niedopuszczalne było dalsze prowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia w związku z przedawnieniem.

Nawet gdyby było ono przeprowadzone, nie mogłaby zapaść decyzja merytoryczna, rozstrzygająca co do istoty sprawy.

We wniesionej do Sądu skardze, M. G. zarzucił zaskarżonej decyzji, że została wydana z 1. naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 1183/17), zgodnie z którym organ winien zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości i powołanie biegłego

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że ustalenia prawomocnego wyroku karnego czynią zbędnym przeprowadzenie dowodu o którym mowa w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 1183/17) tj. oględzin nieruchomości i opinii biegłego, podczas gdy sąd jest związany sentencją wyroku sądu karnego, nie jest natomiast związany ustaleniami sądu karnego zawartymi w treści uzasadnienia, tym bardziej, że ustalenia wyroku karnego nie prowadzą do wniosku, że przebieg ścian jest sprzeczny z art. 93 ust. 3b zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez SKO w swoim uzasadnieniu do wszystkich zarzutów, a w szczególności do zarzutu dot. niewyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego w postaci oględzin nieruchomości i opinii biegłego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Decyzją objętą żądaniem wznowienia postępowania (z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a), wobec której zastosowano regulację przepisu art. 146 § 1 k.p.a., była decyzja Burmistrza M. C. z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości Organ I instancji wznowił postępowanie uznając, iż podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu z art. 148 k.p.a. Co do istnienia podstawy wznowienia również nie było wątpliwości, wystąpiła bowiem przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organy obu instancji procedowały w sprawie, orzekając kilkakrotnie, a spór wiązał się z ustaleniem czy pomimo braku ściany oddzielenia pożarowego istnieje pionowa płaszczyzna, utworzona przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu.

Wydając zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie, organy odstąpiły od dokonania oceny merytorycznej w sprawie.

Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-152 k.p.a.) wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania.

Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś-mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Gdy organ ustali nieistnienie badanej przesłanki wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną) organ wydaje dopiero po ustaleniu przyczyny wznowienia i po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile w końcowej fazie swych ustaleń nie stwierdzi, iż wystąpiły przeszkody wymienione w art. 146).

Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma więc obowiązek przystąpić po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej wystąpienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznej oceny i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja wydana w trybie wznowienia, stwierdzająca wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, może zapaść wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstawy wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a. Dopiero więc po pełnym przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowienia organ ten przechodzi do analizy przesłanek negatywnych uregulowanych w art. 146, w tym w § 1. Na wcześniejszym etapie omawianego postępowania, uczynić tego nie może.

Konkludując, granice postępowania wznowieniowego wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie (o wznowieniu postępowania) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ w tym postępowaniu ma więc obowiązek ustalić, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją jest dotknięte jedną z wad wyczerpująco wymienionych w przepisach, m.in. w art. 145 § 1, a w razie pozytywnego wyniku, ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej (z uwzględnieniem stwierdzonej wady). Dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, organ administracji publicznej wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 Kodeksu. Decyzję wymienioną w art. 151 § 2, orzekającą o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazaniu okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, organ wydaje również po przeprowadzeniu postępowania co do podstawy wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jak zauważa się bowiem w doktrynie, tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Dlatego też wystąpienie przesłanki negatywnej, w postaci przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia nie daje podstaw do uchylenia się organu od rozstrzygnięcia istoty sprawy (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, 12 wydanie. C. H. Beck, str. 583, 589).

W rozpoznawanej sprawie powstała jednak pewna wątpliwość co do zakresu istoty sprawy, gdyż wniosek o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości opierał się na ustaleniu, że istnieje ściana oddzielenia pożarowego pozwalająca na podział budynku wzdłuż tej płaszczyzny. Środek dowodowy w postaci opinii konstrukcyjnej okazał się fałszywy. W postępowaniu podziałowym nie wchodziło natomiast w grę ani ustalenie czy istnieje ściana oddzielenia pożarowego innymi środkami dowodowymi ani czy istnieją przesłanki do podziału w oparciu o inne okoliczności, które przewidują przepisy dla możliwości zatwierdzenia podziału nieruchomości tj pionowe płaszczyzny, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W tym zakresie, wniosek o podział nieruchomości nie opierał na innych okolicznościach i dowodach. Oceniano wyłącznie czy występuje ściana oddzielenia pożarowego. Powstała zatem wątpliwość co do zakresu treści decyzji w powiązaniu z zakresem postępowania wznowieniowego.

Sąd stanął na stanowisku, że należy ocenić sprawę w całokształcie obiektywnej poprawności decyzji podziałowej, (której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania) a więc czy z w ramach obowiązującego porządku prawnego decyzja mogła pozostać w obrocie, pomimo tego, że wniosek opierał się na twierdzeniu znajdującym oparcie w dokumencie potwierdzającym istnienie ściany oddzielenia pożarowego a więc odnoszącym się do jednego z dwóch warunków do wyrażenia zgody na podział nieruchomości. Zgodnie z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Tożsamą regulację zawiera § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, odcinek granicy wewnątrz budynku przedstawia się na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku.

Stanowisko Sądu nie tylko wynikało z przedstawionego podejścia do zakresu treści decyzji ale również z faktu związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. wyrokiem WSA w Bydgoszczy sygn. akt SA/Bd 1183/17 z 27 lutego 2018 r., który podkreślił, że celem zbadania czy istnieje przesłanka do zatwierdzenia podziału, o której mowa w art. 93 ust. 3b u.g.n. wymagane jest sporządzenie stosownych dokumentów (rzutów poszczególnych kondygnacji) i przeprowadzenie innych dowodów na okoliczność czy istnieją pionowe płaszczyzny, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu.

Zaskarżoną decyzją organ orzekł na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., stwierdzając o wydaniu decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa z powodu upływu 10 lat od daty jej doręczenia. Orzekając w ten sposób organ stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ale uchylenie decyzji ostatecznej jest niemożliwe z uwagi na upływ terminu z art. 146 § 1 Kodeksu, od daty jej doręczenia stronom. Należy raz jeszcze zaznaczyć, że upływ terminu nie świadczy o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. Nie można też stwierdzić wydania decyzji z naruszeniem prawa bez zbadania czy rzeczywiście przy jej wydaniu naruszono prawo. W uzasadnieniu tej decyzji organ poczynił ustalenia jedynie w kwestii terminu. Zaniechał tym samym rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Nie ustalił bowiem jak wskazane powyżej uchybienie proceduralne, do jakiego doszło w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją podziałową, wpłynęło na wynik tej sprawy. Pominął zatem jedną z faz postępowania wznowieniowego. Wydał tym samym wadliwe rozstrzygnięcie, bo oparte na niepełnym postępowaniu wyjaśniającym, czym dopuścił się naruszenia m.in. art. 149 § 2 k.p.a., jak i art. 151 tej ustawy. W konsekwencji nie dokonał merytorycznej oceny w sprawie.

Upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy do odstąpienia przez organ od przeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie, wyznaczonym treścią art. 149 § 2 k.p.a. Upływ terminu o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. stanowi tylko przeszkodę do uchylenia decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146. Art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zachowanie organu, polegające na ograniczeniu postępowania w sprawie wznowienia tylko do ustalenia podstawy wznowienia z wyłączeniem rozstrzygnięcia istoty sprawy, pomimo ustalenia, iż podstawa wznowienia wystąpiła, oceniane jest w doktrynie jako rażące naruszenie prawa. Z tego też powodu Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i wystąpienie przesłanki wznowienia oznacza, iż w sprawie należało przystąpić do kolejnego etapu, tj. oceny merytorycznej. Takiej oceny organy nie dokonały i zaniechały ustaleń w tym zakresie. Uznając więc, iż sprawa nie została w pełni rozpatrzona, z przyczyn powyżej przedstawionych a związanych z granicami postępowania wznowieniowego, Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Dodatkowo organ I instancji tylko w uzasadnieniu decyzji wskazał na wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 146 k.p.a. i orzekł o stwierdzeniu wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa (bez podania w sentencji okoliczności, z powodu której odstąpił od uchylenia tej decyzji co niezależnie od wskazanych powyżej okoliczności stanowi naruszenie art. 151 § 2 k.p.a.).

Ponownie orzekając w sprawie organ obowiązany będzie wziąć pod uwagę powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu. Winien więc uzupełnić postępowanie dokonując merytorycznej oceny w sprawie, wobec stwierdzonej podstawy wznowienia i wyjaśnić zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi już w poprzednim wyroku czy istniały podstawy do podziału nieruchomości według pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu o ile takie występują. Od oceny sprawy co do istoty, organ winien w konsekwencji uzależnić rodzaj rozstrzygnięcia. Potwierdzenie wadliwości decyzji skutkujące zasadnością jej uchylenia, z powodu upływu terminu z art. 146 wymaga stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i podaniem tego powodu nie uchylenia decyzji. Gdy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej, to wówczas organ wskazuje na ten powód nie uchylenia decyzji (art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2).

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Składają się na nie koszty wpisu sądowego - 100 zł, wynagrodzenia radcy prawnego -480 zł i opłaty od pełnomocnictwa - 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.