II SA/Bd 473/21, Niedopuszczalność występowania w charakterze strony organu współdziałającego - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3205193

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2021 r. II SA/Bd 473/21 Niedopuszczalność występowania w charakterze strony organu współdziałającego

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Olesińska.

Sędziowie WSA: Urszula Wiśniewska (spr.), Leszek Kleczkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. R. Z. G. W. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Burmistrz S. K., po rozpatrzeniu wniosku (...) Sp. z o.o. decyzją z dnia (...) listopada 2020 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie linii elektroenergetycznej kablowej (...) oraz wymianie stacji transformatorowej wraz z odcinkami nn 0,4 KV w ramach przebudowy odcinka sieci napowietrznej na kablową od słupa (...) do stacji "(...)" wyprowadzenie z (...) S. K. "linia 15 KV (...)" w miejscowości I. gm. S. K. na działkach o numerach ewid.: (...) obręb geodezyjny nr (...) I. gm. S. K.

Odwołanie od tej decyzji wniósł D. B. ("Skarżący", "Strona"). Zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem procedury określonej w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm. dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej jako: "k.p.a.").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) lutego 2021 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnianiu organ podał, że zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (ust. 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (ust. 2). Z kolei na podstawie art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania oraz termin jego wniesienia. Dalej wskazano, że ewentualna kontrola zachowania terminu do wniesienia odwołania może nastąpić po rozstrzygnięciu przez organ kwestii jego dopuszczalności. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie wystąpiła okoliczność braku legitymacji do wniesienia odwołania przez D. B. W niniejszej sprawie wystąpił obowiązek uzgodnienia przed wydaniem decyzji, jej projektu, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej (...) - w tym przypadku z D. B. A zatem odwołujący występuje w postępowaniu jako organ współdziałający w rozumieniu art. 106 k.p.a. Organ podkreślił, iż zarówno w orzecznictwie jak i nauce prawa administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 (Wokanda 1994 nr 6 str. 34), stwierdził, że jeżeli organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd podkreślił, iż rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być on - jako osoba prawna (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) - stroną tego postępowania i wówczas będzie bronił swojego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1276/14 - CBOSA).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo NSA, że kwestia wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu może być podnoszona, jako przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., przez stronę postępowania bądź stanowić podstawę wznowienia postępowania z urzędu (art. 147 k.p.a.)

W skardze do tut. Sądu Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skutkujące naruszeniem art. 28 tej ustawy. Wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lutego 2021 r. w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono tak, jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a u.p.z.p., decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej (...) w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego właściwe jest Państwowe Gospodarstwo Wodne (...). Wskazano przy tym, że w przedmiotowej sprawie, ze względu na planowane przejście Linii kablowej (...) przez wody powierzchniowe płynące (dz. nr (...)), dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące przewodów w rurociągach osłonowych - zgodnie z art. 389 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.). Skarżący wskazał na obowiązek uzgodnienia przed wydaniem przez Burmistrza S. K. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jej projektu, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej (...) - w tym przypadku z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Skarżący zarzucił niedopełnienie tego obowiązku przez Burmistrza S. K., co spowodowało że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w; B. nie uczestniczył nie z własnej winy w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza (...)

Krajeńskiego jako organ współdziałający - uzgadniający w trybie przewidzianym w art. 106 § 1 k.p.a. Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. występował on jedynie jako strona postępowania, o której mowa w art. 28 k.p.a., z uwagi na to, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie częściowo na działce nr (...), obręb I., gm. S. K., która stanowi grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Skarżący powołał się w szczególności na art. 211 ust. 2, art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 216 ust. 1 i 3, 240 ust. 3 pkt 9 i art. 258 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne oraz protokół zdawczo-odbiorczy podpisany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. i Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego, wskazując, że śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a prawa właścicielskie w odniesieniu do tych wód wykonują ody (...). Grunty pokryte tymi wodami stanowią własność właściciela tych wód (Skarbu Państwa), a gospodarują tymi gruntami Wody (...), prawa właścicielskie wykonują regionalne zarządy gospodarki wodnej, w okolicznościach sprawy, w odniesieniu do działki nr (...) - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B. Skarżący zwrócił uwagę, że z powodu niedokonania przez Burmistrza S. K. tego uzgodnienia, sytuacja taka rodzić będzie wątpliwości interpretacyjne dalszych etapach budowlanego procesu inwestycyjnego i w efekcie może doprowadzić do bezpodstawnego zwolnienia inwestora z ciążącego na nim obowiązku przewidzianego w art. 389 pkt 9 ustawy Prawo wodne - tj. obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące przewodów w rurociągach osłonowych, dalej przyjęcie nieadekwatnych rozwiązań technicznych skutkujących uszkodzeniem dna lub brzegów. Skarżący podniósł również w szczególności, że nie uczestniczył w postępowaniu, nie otrzymał zawiadomienia o jego wszczęciu, co uniemożliwiło mu zwrócenie uwagi Burmistrzowi S. K. na istotne okoliczności. Zwrócił przy tym uwagę, iż wznowienie postępowania nie nastąpiło z urzędu mimo dość znacznego upływu czasu oraz iż inwestor nie wystąpił o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia (...) czerwca 2021 r., które wpłynęło do Sądu po wydaniu wyroku w sprawie Skarżący podtrzymuje swoje stanowisko polemizując z treścią odpowiedzi na skargę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd oddala skargę w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Wskazać należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17).

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe a podniesione przez Stronę argumenty nie mogą odnieść spodziewanego skutku. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest ustalenie czy Skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Posiadanie interesu prawnego pozwoliłby Skarżącemu na złożenie odwołania od decyzji wydanej przez Burmistrza S. K. Według organów, brak interesu prawnego wnioskodawcy uzasadniał zastosowanie wobec złożonego przez Skarżącego odwołania przepisu art. 134 k.p.a. który stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (...). Brak przymiotu strony jest podstawą do wydania opartego na tym przepisie postanowienia. Oznacza, że tylko podmiot którego sfery prawnej dotyczy decyzja administracyjna ma prawo do złożenia odwołania od tej decyzji. O takim kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia odwołania świadczy treść art. 127 k.p.a. - od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Podsumowując, tylko strona postępowania czyli zasadniczo adresat decyzji administracyjnej, ma prawo złożyć od niej odwołanie. W przypadku gdy żądanie to nie pochodzi od strony, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Definicję strony postępowania administracyjnego wyraża art. 28 k.p.a., którego konstrukcja wykorzystuje wyrażenie interesu prawnego. Stroną jest ten kto taki interes wykazuje. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ badając czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nie istniejących w chwili wydawania decyzji. Interesprawny to rzeczywiście a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interesprawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes o którym mowa w art. 28 k.p.a. powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego.

W niniejszej sprawie odwołanie dotyczyło decyzji Burmistrza S. K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. powinna zostać wydana po uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawach melioracji wodnych.

Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia w rzeczy samej jednej tylko kwestii, a mianowicie, czy D. B., który w świetle powołanego przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. będąc organem współdziałającym, w rozumieniu przepisu art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu przez Burmistrza Gminy S. K. decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, posiada również w tym postępowaniu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ współdziałający, działający w trybie art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 591). Powyższy pogląd jest także ugruntowany w orzecznictwie sądowym. I tak np. w wyroku NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93 ("Wokanda" 1994, nr 6) przyjęto, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają. (vide: wyr. NSA z dnia 15 lipca 2008 r., II GSK 246/08.). Powierzenie organowi administracji publicznej kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy też przyznanie organowi kompetencji do dokonywania uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 § 1 k.p.a, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05 - CBOSA, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/16). Z uwagi na powyższe D. B. nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji Burmistrza S. K., bowiem nie posiadając statusu strony w tym postępowaniu nie mógł skutecznie doprowadzić do uruchomienia postępowania odwoławczego.

Ponadto podkreślić należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Dyrektor Zarządu (...) w I. (wbrew twierdzeniom skargi) dokonywał uzgodnienia projektu decyzji w zakresie melioracji wodnych, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (postanowienie z dnia (...) listopada 2020 r., (...)), po uprzednim przekazaniu przez Państwowe Gospodarstwo Wodne (...) w (...) pisma Burmistrza S. K. Ponadto korespondencję w sprawie, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak również decyzję organu pierwszej instancji kierowano do Państwowego Gospodarstwa Wodnego (...) w (...). W świetle powyższego oraz zarzutów podniesionych w skardze zasadnym jest odwołanie się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu orzeczenia NSA z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1276/14, który stwierdził, iż pozycja organu uzgadniającego nie uległa zmianie w późniejszym czasie z tego względu, iż dokonywał uzgodnienia w określonym zakresie (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.) a w odwołaniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy podnosi kwestie objęte innymi przepisami (art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p.).

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięć, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.