Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723692

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 11 września 2019 r.
II SA/Bd 434/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński.

Sędziowie WSA: Joanna Brzezińska (spr.), Asesor Katarzyna Korycka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Wojewody z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) października 2017 r. (...) Starosta (...) zatwierdził projekt budowlany, podział nieruchomości i zezwolił Wójtowi Gminy O. na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy (...) od ulicy (...) do ul. (...) oraz rozbudowie ulicy (...) od ul. (...) do ul.B., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Inwestycja będzie realizowana na wskazanych działkach ewidencyjnych w obrębach w obrębie Ż. i O. w jednostce ewidencyjnej O. W pkt 6 decyzji zatwierdzono podziały nieruchomości. Z adnotacji na decyzji wynika, że stała się ostateczna (...) grudnia 2017 r.

Decyzją z (...) listopada 2018 r. (...) Starosta (...), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy O. z dnia (...) lipca 2018 r., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w zw. z art. 11f ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), odmówił zmiany decyzji własnej z dnia (...) października 2017 r. (...). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wniosek o zmianę ww. decyzji dotyczył zmiany linii rozgraniczającej teren inwestycji poprzez zatwierdzenie projektu podziału działek nr (...) oraz (...) położonych w obrębie ewidencyjnym Ż., zgodnie z załączonymi projektami podziału, bowiem projekt wykonawczy nie przewiduje rozbudowy ulicy w całości na wskazanych działkach. Decyzja uzyskała przymiot ostateczności z dniem (...) grudnia 2018 r.

Podaniem z (...) stycznia 2019 r. (wpływ do organu (...) stycznia 2019 r.) do Starosty (...) wpłynął kolejny wniosek Wójta Gminy O. o zmianę ostatecznej decyzji tego organu z (...) października 2017 r. (...). o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 155 k.p.a. i wygaszenie jej w części na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zmiana polegać ma na zmniejszeniu zakresu inwestycji poprzez zatwierdzenie nowego projektu podziału działek (...) obr. (...). Z kolei wygaszenie w części decyzji dotyczącej działki nr (...) (...) poprzez uwzględnienie nowego podziału niezbędnego do realizacji inwestycji. Wnioskodawca jako uzasadnienie zmiany decyzji powołał się na zgodę stron, wzgląd na dobro publiczne i dobro stron oraz brak kolizji z projektem wykonawczym.

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2019 r. znak (...) Starosta (...), na podstawie art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 155 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Wójta Gminy O. z (...).01. 2019 r. w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Starosty (...) z dnia (...) października 2017 r. (...).

W uzasadnieniu organ wskazał, że uprzednio decyzją z (...).11.2018 r. odmówił zmiany decyzji własnej z dnia (...) października 2017 r. na skutek wniosku Wójta Gminy O. dotyczącego zmiany linii rozgraniczającej teren inwestycji poprzez zatwierdzenie projektu podziału działek nr (...) oraz (...) położonych w obrębie ewidencyjnym Ż. Wniosek z (...).01.2019 r. dotyczy ponownie zmiany decyzji (...) w zakresie zatwierdzenia projektu podziału działek nr (...) Z kolei żądanie wygaszenia decyzji w części - w zakresie działki nr (...) rozpoznano w osobnym postępowaniu.

Starosta wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte - organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jako jedną z uzasadnionych przyczyn, za doktryną i orzecznictwem organ przywołał uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, wskazując iż ostateczną decyzją z (...).11.2018 r. (...) rozstrzygnął sprawę zmiany decyzji z (...) października 2017 r. Zdaniem organu wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, naruszyłoby zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. W sprawie nie budzi wątpliwości organu tożsamość zakresu sprawy zmiany decyzji uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną oraz wnioskowanej ponownie, dotyczących tych samych nieruchomości. Krąg stron postępowania administracyjnego pozostał ten sam. Podstawa prawna nie uległa zmianie. Jedyna różnica w stosunku do poprzedniego wniosku polega na dostarczeniu przez wnioskodawcę pisemnych zgód stron na zmianę decyzji ZRID. Organ wskazał, że wyrażenie zgody przez właścicieli nieruchomości na zmianę przedmiotowej decyzji pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec treści art. 11f ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Gdyby w pierwotnym wniosku Wójt Gminy O. zawarł zgody właścicieli na zmianę decyzji ZRID i tak pozostałoby to bez wpływu na końcowe rozstrzygnięcie i uzasadnienie w decyzji z (...).11.2018 r.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Wójt Gminy O. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście, zarzucając naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające zmianę ostatecznej decyzji ZRID Starosty (...) z dnia (...) października 2018 r. (...). Strona przytoczyła argumenty dla wnioskowanej zmiany decyzji ZRID.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2019 r. znak (...) Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji uzasadnił, że w sprawie podstawowe znaczenie ma fakt, ze Wójt Gminy O. wystąpił z identycznym wnioskiem do Starosty (...), który został rozpatrzony pod kątem merytorycznym. Przywołując treść oraz wymogi art. 155 k.p.a. oraz art. 11f ust. 8 specustawy drogowej, organ odwoławczy wskazał, ze postępowanie z art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, w którym organ bada czy zachodzą przesłanki zmiany decyzji ostatecznej wskazane w tym przepisie, nie jest natomiast "kolejną instancją". Warunkiem zmiany jest uzyskanie przez organ zgody stron postępowania zakończonego decyzją, której zmiany wniosek dotyczy. W przypadku decyzji wydanej na podstawie specustawy drogowej, zgoda ta musi dotyczyć wyłącznie strony wnioskującej o wydanie decyzji ZRID.

W związku z wydaniem przez Starostę (...) decyzji z dnia (...) listopada 2018 r. odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej z dnia (...) października 2017 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, ponowne rozpatrzenie tego samego wniosku nie było możliwe. Art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Ponowne rozpatrzenie wniosku jednakowego treściowo powodowałoby nieważność takiej decyzji.

Podobnie jak organ I instancji Wojewoda wskazał, że jedną z uzasadnionych przyczyn zobowiązujących organ do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy decyzją ostateczną. Tożsamość będzie miała miejsce wówczas, gdy występują w sprawie te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Organ II instancji stwierdził, że zmiana ostatecznej decyzji Starosty (...) z dnia (...) października 2017 r. nie byłaby obecnie możliwa z uwagi na rozstrzygnięcie tej sprawy decyzją odmawiającą zmiany tejże decyzji.

Gmina O. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego postanowienia Starosty (...) z dnia (...) lutego 2019 r., znak: (...) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z art. 11f ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niezasadnie przyjęcie, że ww. przepisy nie pozwalają na zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a., pomimo uzyskania zgody poprzednich właścicieli nieruchomości, i pomimo tego, że w treści samego art. 11f ust. 8 specustawy drogowej zawarte jest upoważnienie do stosowania art. 155 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa dotyczy sytuacji gdzie już po wydaniu przez Starostę (...) decyzji z dnia (...) października 2017 r., znak: (...) zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy (...) od ulicy (...) do ul. (...) oraz rozbudowie ulicy (...) od ul. (...) do ul. (...) wnioskodawca - Wójt Gminy O. stwierdził, że niektóre z nieruchomości objętych decyzją ZRID są zbędne dla przeprowadzenia tej inwestycji. Zwrócił się zatem z wnioskiem o zmianę decyzji ZRID. Wniosek dotyczył działek nr (...) i (...) położonych w obrębie ewidencyjnym (...) Ż.

W istocie wniosek ten o zmianę decyzji z przyczyn formalnych nie mógł zostać rozpoznany pozytywnie. Dla skutecznego wnioskowania o zmianę decyzji administracyjnej co do zasady konieczna jest zgoda wszystkich stron postępowania - tak jednoznacznie mówi art. 155 k.p.a. i w tym zakresie tylko przepis szczególny stosowanie tej zasady może ograniczyć. Właśnie takim przepisem modyfikującym zasadę wyrażoną w art. 155 k.p.a. jest przepis art. 11f pkt 8 specustawy drogowej, który ogranicza konieczność uzyskania zgody tylko do wnioskodawcy, co jednak nie powinno wyłączać możliwości przedłożenia zgody poprzednich właścicieli nieruchomości.

Składając wniosek o zmianę ostatecznej decyzji ZRID Wójt Gminy O. do wniosku dołączył zgody poprzednich właścicieli działek nr (...) czego jednak organ I instancji nie brał pod uwagę wydając postanowienie z (...) lutego 2019 r., znak: (...) i uznał, że obydwa wnioski ten poprzedzający wydanie decyzji z dnia (...) listopada 2018 i ten poprzedzający wydanie postanowienia z dnia (...) lutego 2019 r., znak: (...) są "treściowo jednakowe". Zdaniem skarżącego, nie można powoływać się na powyższe, bowiem niezależnie od istnienia podstaw do skutecznego składania wniosku o zmianę decyzji, dołączenie "zgód" byłych właścicieli, stanowi okoliczność nową podlegającą rozważeniu w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Sądowoadministracyjnej kontroli legalności w niniejszej sprawie podlega formalne rozstrzygnięcie organów administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Starosty (...) z dnia (...) października 2017 r. (...). zatwierdzającej projekt budowany, podział nieruchomości na realizację inwestycji drogowej w gminie O.

Podstawę skarżonego postanowienia stanowiły zatem zasadniczo przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. dalej "k.p.a."). Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2).

Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej wykładni normy art. 61a § 1 k.p.a., w tym pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn", do których zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie zalicza się sytuację, w której tożsama sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Zasadnie organy powołały się w tym względzie również na określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, która zostałaby wydana w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest bowiem określona w art. 16 § 1 zdanie 2 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą uchylenia lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zważyć przyjdzie, że zmiana decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 155 k.p.a., stanowi właśnie jeden z takich ustawowych trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, nakierowanych na weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy stwierdzić przyjdzie, że decyzją z (...) października 2017 r. ((...)) Starosta (...) zatwierdził projekt budowlany, podział nieruchomości i zezwolił Wójtowi Gminy O. na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy (...) od ulicy (...) do ul. (...) oraz rozbudowie ulicy (...) od ul. (...) do ul.B., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Inwestycja będzie realizowana na wskazanych działkach ewidencyjnych w obrębach w obrębie Ż. (w tym działki nr (...)) i O. w jednostce ewidencyjnej O. W pkt 6 decyzji zatwierdzono podziały nieruchomości, w tym działki nr (...) o pow. 0,38 ha projekt podziału na działki nr (...) o pow. 0,0223 ha i (...) o pow. 0,3577 ha (tiret dwunaste).

Niesporne w okolicznościach sprawy pozostaje, że po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy O. z (...) lipca 2018 r., Starosta (...) decyzją z (...) listopada 2018 r. ((...)) odmówił zmiany powyższej ostatecznej decyzji ZRID z (...) października 2017 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi również do jednoznacznego wniosku, iż rozstrzygnięta tą decyzją kwestia zmiany dotyczyła konkretnie określonego zakresu inwestycji i decyzji pierwotnej - działek ewidencyjnych nr (...) i (...). Decyzja merytoryczna z (...) listopada 2018 r. nie została przez stronę skarżącą zaskarżona w trybie odwoławczym i stała się ostateczna.

Wójt Gminy O. podaniem z (...) stycznia 2019 r. ponownie zwrócił się do Starosty (...) o zmianę decyzji z (...) października 2017 r. zezwalającej na realizację ww. inwestycji drogowej, określając tożsamy zakres i uzasadnienie oraz argumentację wnioskowanej zmiany dla działek o nr ewide (...) i nr (...) obręb Ż., a w stosunku do działki nr (...) wniósł tym razem o wygaszenie decyzji ostatecznej poprzez uwzględnienie nowego podziału.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że prawidłowa jest ocena organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z (...) stycznia 2019 r. co do tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy dotyczącej zmiany ww. decyzji ZRID dotyczącej działek ewid. (...) i (...) w Ż. ze sprawą rozpoznaną już i zakończoną ostatecznie decyzją Starosty (...) z dnia (...) listopada 2018 r. o odmowie zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zaniechanie przez wnioskodawcę zweryfikowania legalności poprzedniej negatywnej decyzji w trybie odwoławczym, i ewentualnie w drodze skargi do sądu administracyjnego, nie może obecnie zostać konwalidowane poprzez próbę wzruszenia tej decyzji, poza dopuszczalnymi trybami weryfikacji decyzji ostatecznych. W sytuacji gdy w przedmiocie wniosku strony skarżącej o zmianę decyzji Starosty z (...) października 2017 r. co do spornych działek ewidencyjnych organ ten wypowiedział się już wiążąco w formie ostatecznej decyzji z dnia (...) listopada 2018 r. stanowisko to jest wiążące dopóki decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Analiza treści pierwszego wniosku o zmianę decyzji ZRID i wniosku z (...) stycznia 2019 r. - jak zasadnie ustaliły to organy nie daje podstaw do ponownego rozpatrzenia merytorycznie sprawy tożsamej podmiotowo i przedmiotowo. Stan prawny ani faktyczny nie uległy zmianie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skarżącej dołączenie do nowego wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. zgód właścicieli nieruchomości pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na ocenę tożsamości sprawy, skoro z przepisu szczególnego - art. 11f ust. 8 specustawy drogowej wynika jednoznacznie, że nie są one wymagane. Przeciwnie tej przepis, stanowiący lex specialis wobec art. 155 k.p.a. stanowi wprost, że do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniała zatem formalna przeszkoda uniemożliwiająca organowi administracji publicznej ponowne wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Starosty (...) z (...) października 2017 r. co do tożsamej części tej decyzji, która została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z (...) listopada 2081 r. ((...)). Stanowi to inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a.

Z tych powodów skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.)

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.