Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2094901

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 13 lipca 2016 r.
II SA/Bd 414/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.).

Sędziowie WSA: Elżbieta Piechowiak, Anna Klotz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z.Z. na uchwałę Rady Miejskiej (...) z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Jak wynika z treści skargi przedmiotem zaskarżenia Z. Z. (skarżąca) uczyniła uchwałę Rady Miasta I. z dnia (...).01.2011 r., nr (...) w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta I. na czterech terenach: w rejonach ul. (...), placu (...), al. (...) i ul. (...).

Uchwale tej zarzuciła naruszenie:

* ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez pozbawienie niezbędnych parametrów drogi publicznej znajdującej się na działce (...)/3,

* ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

* ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie nad zabytkami,

* ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane,

* rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (§ 12 ust. 1),

* rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 3 pkt 5 i 6),

* art. 1,2,7"9,21 ust. 1, 32,64, 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżąca wniosła o:

* uchylenie skarżonej uchwały Rady Miejskiej,

* nadanie wyrokowi klauzuli wykonalności,

* zasądzenie kosztów procesu i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała między innymi, że jest właścicielką kamienicy przebudowanej/wybudowanej w 1905 r. przy ulicy (...) w I. Do kamienicy był dostęp od ulicy (...), która do 1962 r. była głównym szlakiem komunikacyjnym miasta z tramwajami i autobusami, oraz od ul. (...) i ulicy (...) oraz od ulicy (...) poprzez ulicę równoległą do ulicy (...), z tyłu kamienic znajdujących się przy nich, a łączącej się z Placem (...), istniejącą w szczątkowej formie do dzisiaj, a spełniającej swoje funkcje drogowe do początku lat 90-ych, której nazwy nikt dziś nie zna. Z tyłu jej kamienicy ten stan komunikacyjny istniał do 1972 r., kiedy przeprowadzano badania archeologiczne na Placu (...), zmieniono zagospodarowanie terenu, zlikwidowano ulicę (...), usunięto ruch drogowy z Placu (...), umieszczono na nim chodniki i trawniki, choć do dzisiaj cały plac jest drogą publiczną. Wydzielono też z niego działkę (...)/3 na jego końcu, wzdłuż kamienic przy Placu (...) 1 i 1a, tworząc z niej nową drogę publiczną, łączącą się z opisaną drogą równoległą do ulicy (...), oraz będącą drogą konieczną do zaplecza mojej kamienicy, oraz łączącą się z nowopowstałą drogą na działce o numerze (...)/13, będącą łącznikiem z ciągiem drogowym przy ul. (...) i komunikującym nowopowstałą drogę z nim. Była to konieczność, gdyż poprzez drogę równoległą do ul. (...) oraz bramę wjazdową kamienicy przy ulicy (...), od nowej drogi publicznej na działce (...)/3 odbywał się ruch do przedsiębiorstw produkcyjno-usługowych firmy Społem, zlokalizowanych przy ulicy (...), istniejących tam od co najmniej 1963 r. do likwidacji Społem, na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku.

Ze względu na przeprowadzki lokatorów oraz dwa sklepy mieszczące się w jej kamienicy zamknięcie dla ruchu kołowego ulicy (...) w 1962 r. stało się uciążliwe, gdyż jedyny dojazd do domu był poprzez drogę publiczną na działce (...)/3. Tak było do momentu, gdy władze wykonawcze miasta postanowiły, niezgodnie z prawem, wydzielić z terenu Placu (...) dwie działki o numerach (...)/1 oraz (...)/2 oraz sprzedać je w 2008 r. nowemu właścicielowi kamienicy przy ul. (...), znajdującej się na działce o numerze (...) i (...), wbrew zapisom ówczesnego planu zagospodarowania przestrzennego. W akcie notarialnym sprzedaży działek Prezydent Miasta I. zapewnił kupującego, że zbywane działki mają dostęp do drogi publicznej, tj. drogi na działce (...)/3. W związku z tym Rada Miejska I., skarżoną uchwałą z dnia (...).01.2011 r. pozwoliła na wybudowanie budynku do granic terenu, bez zapewnienia koniecznych parametrów drogi publicznej na działce (...)/3 oraz odległości między budynkami zawartych w przywołanych rozporządzeniach, co pozbawiło skarżącą jedynej drogi dojazdowej do jej posesji. Działka (...)/3, zdaniem skarżącej wciąż jest drogą publiczną, pomimo zmiany nawierzchni Placu (...) w ramach rewitalizacji centrum miasta w latach 2008-2010. Wydzielenie z Placu (...), na terenie którego znajdują się relikty romańskiego kościoła i klasztoru franciszkanów z 1237 r., będących zabytkiem klasy 0, dwóch działek narusza jej zdaniem polski system prawny, gdyż nie można tego dokonać, a skarżona uchwała i owo wydzielenie i sprzedaż działek oraz pobudowanie budynku, przez co zlikwidowano fizyczne parametry drogi, pozbawiło jej dostępu do jedynej możliwości dojazdu i wjazdu na jej posesję. W dodatku działka (...)/2 została tak wydzielona z terenu Placu (...) i drogi publicznej znajdującej się na działce (...)/3, że kończy się ona na ścianie domu przy ul. (...), przez co odcina jej posesję od dostępu do czegokolwiek uniemożliwiając dojazd do posesji. Ponadto nie wiadomo, czy władze wykonawcze miasta zlikwidowały stosownie do przepisów prawa drogę opisaną jako równoległa do ul. (...) między Placem (...) a ul. (...) oraz drogę znajdującą się na działce o numerze (...)/3. Z dostępnej dokumentacji otrzymanej z Wydziału Kartografii Starostwa Powiatowego: wyrysu i wypisu z rejestru gruntów, wynika zdaniem skarżącej, że droga ta, jako droga publiczna i droga konieczna do jej posesji cały czas istnieje.

Skarżąca podniosła, że dnia 7 listopada 2015 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta I. o podjęcie działań zmierzających do zmiany skarżonej uchwały, która pozbawia dostępu do jej kamienicy. Pismem z dnia 4 grudnia 2015 r., Prezydent Miasta I. odmówił podjęcia działań zmierzających do przywrócenia poszanowania prawa i przywrócenia stanu zgodnego z polskim prawem oraz ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla jednostki oznaczonej w planie miejscowym symbolem 1MW,U. W swoim uzasadnieniu Prezydent Miasta podkreślił, że działki (...)/1 i (...)/2 nie sąsiadują z jej kamienicą znajdującą się na działce o numerze (...). Między nimi znajduje się działka o numerze (...), będąca własnością właściciela kamienicy przy ul. (...), który w niezrozumiały sposób wywołał u władz wykonawczych miasta wydzielenie i sprzedaż bezprzetargową działek (...)/2 i (...)/1.

Skarżąca podkreśliła, że fakt dobudowania do kamienicy przy ul. (...) w 1972 r. dobudówki, będącej przez długi czas kawiarnią Europa nie spowodował likwidacji drogi przy niej biegnącej. Do tej dobudówki, także nielegalnie jej zdaniem dobudowano drugi taras. Taras ten, jako samowola budowlana i obiekt szpecący miasto, zamiast zostać rozebrany, zgodnie z zapisami planu zagospodarowania z 1999 r., stał się przyczyną wywołania działań wyodrębnienia działek (...)/2 i (...)/1 z Placu (...) - ówczesna działka (...) Powstanie tej nielegalnej dobudówki i tarasu w 1972 r. sprawiło, że istniejąca droga do jej posesji i posesji przy Placu (...) 1 i 1a zachowywała normy i parametry drogi publicznej, oraz spełnione były parametry odległości między budynkami. Stan ten, zdaniem skarżącej zmieniła dopiero skarżona uchwała Rady Miejskiej z (...).01.2011 r., która pozwalała na zabudowę do granic wydzielonych i sprzedanych działek, co likwiduje parametry drogi publicznej znajdującej się na działce o nr.(...)/3, które muszą być spełnione przez drogę zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Naruszono też, zdaniem skarżącej normy przeciwpożarowe, co bezpośrednio sprowadza zagrożenie w razie pożaru w oficynie jej kamienicy poprzez fakt zablokowania dojazdu do niej - kamienica znajduje się w gęstej zabudowie. Skarżąca podkreśliła, że władze wykonawcze miasta, wydzielając działki, sprzedając je, oraz dokonując zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego nie poinformowały i nie przeprowadziły konsultacji z właścicielami nieruchomości przyległych, dla których pozbawienie drogi dojazdowej do kamienic jest ich fizycznym odcięciem od świata.

Skarżąca wyjaśniła, że wobec lakonicznego stanowiska Prezydenta Miasta, który ma dbać o wszystkich mieszkańców, a nie tylko o tych wybranych, pismem z dnia (...).01.2016 r., złożonym (...).01.2016 r. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia (...).01.2011 r. Nr (...). Niestety na XVII sesji Rady Miejskiej, rządząca miastem opcja, której szefem jest Prezydent Miasta, który wydaje wiążące swoich radnych polecenia, odstąpiła od rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż dla radnych, zlikwidowanie jedynego dojazdu do posesji obywatela miasta nie jest żadnym problemem, o ile nie jest to posesja radnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem Skarżącej przedstawionym w skardze, ponieważ zostało ono oparte na nieprawdziwych faktach. Organ wyjaśnił, że skarżąca nie ma racji twierdząc, iż Plac (...) i działka (...)/13 stanowią drogę publiczną, gdyż tereny te nie znalazły się w wykazie dróg publicznych na terenie Miasta I., określonym uchwała nr (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia (...) września 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich. Stąd, nie uzyskały na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) statusu drogi gminnej. Zgodnie z tym przepisem wyłącznie dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Zgodnie zaś z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania Przestrzennego miasta I. uchwalonym uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w I. z dnia (...) października 1993 r. Plac (...) stanowił obszar zieleni parkowej oznaczonej symbolem A 20 ZP. Ten stan został utrzymany uchwałą nr (...) Rady Miasta z dnia (...) marca 1999 r. Od jej wejścia w życie był to teren istniejącej zieleni parkowej służący realizacji celów publicznych oznaczony na rysunku planu symbolem 184-ZP. Dla tego terenu ustalono m.in. następujące warunki zagospodarowania: "ustala się jako przeznaczenie podstawowe terenu zagospodarowanie zielenią ozdobną oraz elementami "małej architektury"; ustala się następujące warunki zagospodarowania terenu: obowiązuje adaptacja zagospodarowania istniejącego (adaptacja i rozwój zieleni we wszystkich formach z zachowaniem istniejącego ukształtowania terenu), ustala się jako elementy uzupełniające zagospodarowanie zielenią: ciągi piesze o nawierzchniach ze zróżnicowaną fakturą, miejsca wypoczynku, elementy "małej architektury" - murki oporowe, kwiatony, poidełka, lampiony, słupy i gabloty ogłoszeniowe, formy plastyczne itp., główny ciąg pieszy, prostopadły do ul. (...) o parametrach drogi ppoż., obowiązuje nawiązanie układem zieleni i ciągów pieszych do zagospodarowania terenów sąsiednich, dojazd na teren z ulicy dojazdowej na terenie 183-KD,KSp, wymagane połączenie komunikacją kołową z ul. (...) (§ 194 ust. 3 pkt 1 i 2). Uchwała nr (...) Rady Miejskiej I. nie zmieniła przeznaczenia Placu (...) i określa je jako "komunikacja piesza i zieleń urządzona". Działka nr (...) oznaczona jest planistycznie w uchwale nr (...) Rady Miejskiej I. z dnia (...) marca 1999 r. symbolem 175-KX*. Zgodnie z § 185 tej uchwały, wyznaczono na obszarze objętym planem teren ciągu pieszego z dopuszczonym ruchem kołowym dla pojazdów uprawnionych służący realizacji celów publicznych. Ustalono ponadto, że w zakresie zasad włączenia w sąsiedni układ komunikacyjny obowiązuje włączenie piesze i kołowe w ul. (...) oraz włączenie piesze w układ chodników na terenie 184-ZP*. Działka nr (...)/13, oznaczona planistycznie jako 175-KX* stanowi drogę wewnętrzną nr (...), która przebiega od ul. (...) do granicy Placu (...) przy teatrze. Z powyższego, zdaniem organu wynika, że nie są prawdziwe twierdzenia skarżącej jakoby do jej kamienicy był dostęp "od ul. (...) i ul. (...), powstałych ok. 1822 r. po rozbiórce nawy kościoła i klasztoru franciszkanów oraz od ul. (...) poprzez ulicę równoległą do ul. (...) z tyłu kamienic znajdujących się przy nich, a łączącej z Placem (...)", która była drogą publiczną bez nazwy. Sama skarżąca akcentuje, że ww. droga wewnętrzna nr (...) spełniała swoje funkcje drogowe tylko do początku lat 90-tych, co należałoby odczytywać, iż nie pełni już tej funkcji. Niezrozumiałym jest więc według organu dalsze twierdzenie skarżącej, że droga która nie istnieje jest drogą publiczną.

Nieprawdą jest, według organu, że nieruchomość skarżącej miała dostęp do drogi publicznej od ul. (...) tylko do 1966 r. kiedy to rzekomo nastąpiło zamknięcie tej ulicy dla ruchu kołowego. Do 1 stycznia 2009 r. ul. (...) była drogą powiatową. Uchwałą nr (...) Rady Miasta z dnia (...) września 2008 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulic położonych w I. i ustalenia ich przebiegu, drogę nr (...) - ul. (...) (od ul. (...) do ul. (...)) zaliczono do kategorii dróg gminnych. Na tej drodze cały czas możliwy jest ruch kołowy. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że zarówno nieobowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania Miasta I. (uchwała Nr (...) Rady Miejskiej w I. z dnia (...).10.1993 r.), jak i zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta I. obejmujący teren położony w obrębie ulic: (...) (uchwała Nr (...) Rady Miasta z dnia (...).03.1999 r.) nie wyodrębniały z Placu (...) drogi dojazdowej do dz. nr (...) poprzez działki nr: (...)/3 i (...)/2 tym bardziej, że działki te nie graniczą z działką nr (...). Pomiędzy dz. nr (...) a dz. nr (...)/3 istnieje dz. nr (...) stanowiąca własność prywatną, który to fakt potwierdza sama skarżąca. Organ podkreślił, że skarżąca w uzasadnieniu skargi informuje: "Z tyłu mojej kamienicy ten stan komunikacyjny istniał do 1972 r., kiedy przeprowadzano badania archeologiczne na Placu (...), zmieniono zagospodarowanie terenu, zlikwidowano ulicę (...), usunięto ruch drogowy z Placu (...)". Wobec czego twierdzenie, że to zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr (...) Rady Miasta z dnia (...) stycznia 2011 r. pozbawiła nieruchomość stanowiącą jej własność dostępu do drogi publicznej, nie ma umocowania w dokumentach. Organ podkreślił, że nie może być uznane za racjonalne twierdzenie skarżącej, że "jedyny dojazd do domu był poprzez drogę publiczną na działce (...)/3", ponieważ działka ta nie graniczy z działką nr (...)/13 stanowiącą drogę wewnętrzną nr (...), gdyż działki te rozdzielone są terenem Placu (...), stanowiącym ciąg pieszy. Na rzekomy dostęp nieruchomości skarżącej do drogi publicznej przez Plac (...) nie miał również wpływu, zdaniem organu podział działek o numerach (...)/1 i (...). Wyrok z dnia 4 listopada 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 799/15 i decyzja nr (...) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) marca 2016 r. potwierdzają bowiem zgodność z prawem ww. podziału. Sąd stwierdził, że: "Żadna zatem z dzielonych działek (ani (...)/1, ani (...)) graniczących z działką (...)/1 (nieruchomość przy Placu (...) 1) nie stanowiła drogi publicznej, czy też drogi wewnętrznej. Przez działki te nie mógł odbywać się dojazd do działki wnioskodawczyni. (...) Prawnie zorganizowanego dojazdu od strony Placu (...) nie było tak przed podziałem, jak i po podziale (...)."

Ponadto organ podniósł, że skarżąca twierdząc, że doszło do zlikwidowania "fizycznych parametrów drogi na działce (...)/3" i tym samym pozbawienia jej dostępu do "jedynej możliwości dojazdu i wjazdu" na jej posesję, powołuje się jedynie na swój interes faktyczny, a nie prawny. Skarżąca nie wskazała normy prawnej, z której wywodzi swój interes prawny do wniesienia niniejszej skargi.

Organ wyjaśnił także, że skarżąca przekłamuje dowód w postaci aktu notarialnego repertorium (...) z 2008 r., z którego nie wynika, że "zbywane działki" ((...)/1 i (...)/2)"mają dostęp do drogi publicznej, tj. drogi na działce (...)/3". Fakt wskazania ww. akcie notarialnym przedłożonym przez skarżącą, że przedmiot sprzedaży jest położony przy Placu (...) i posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, nie oznacza wcale, że dostęp ten odbywa się przez Plac (...). W akcie notarialnym (§ 1 tiret 4) wyraźnie wskazano, że przedmiot sprzedaży tworzy jednolitą całość użytkową z nieruchomością sąsiadującą. Nieruchomość ta jest zlokalizowana bezpośrednio przy ul. (...) i oznaczona w ewidencji budynków numerem (...). Nielogicznym jest, zdaniem organu stwierdzenie skarżącej, że w związku ze zbyciem działek mających rzekomy dostęp do drogi publicznej na działce nr (...)/3 Rada Miejska I. zaskarżoną uchwałą pozwoliła na "wybudowanie budynku, do granic terenu bez zapewnienia koniecznych parametrów drogi publicznej na działce (...)/3 (...) co pozbawiło mnie jedynej drogi dojazdowej do mojej posesji". Skoro bowiem Prezydent Miasta wg skarżącej (czemu Organ zaprzecza) uznaje działkę nr (...)/3 za drogę publiczną, to brak jest racjonalnego powodu aby Rada Miejska opierając się na tym założeniu, pozwoliła zabudować tę drogę.

Nie ma też, zdaniem organu racji skarżąca twierdząc, iż "skarżona uchwała i owo wydzielenie i sprzedaż działek oraz pobudowanie budynku, przez co zlikwidowano fizyczne parametry drogi, pozbawiła mnie dostępu do jedynej możliwości dojazdu i wjazdu na moją posesję". Organ wykazał bowiem, że wydzielenie działek nie miało wpływu na możliwość dojazdu i wjazdu na posesję przy Placu (...) 1, zatem nie mogło również ograniczyć dojazdu i wjazdu na posesję skarżącej. Skoro działki zostały wydzielone zgodnie z prawem to również ich sprzedaż nie mogła mieć wpływu na ograniczenie dostępu do drogi. Natomiast o tym, iż wydzielone działki nr (...)/2 i (...)/1 nie stanowiły użytku drogowego świadczy fakt, iż w czerwcu 2008 r. w dokumentacji geodezyjnej zaktualizowano faktyczny sposób korzystania z nich, przyjmując że stanowią one użytek "B". Prawidłowość tej aktualizacji potwierdza zawiadomienie Starosty (...) adresowane do Sądu Rejonowego w I. o zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków ujętych w ww. księgach wieczystych, dokonanej w oparciu o operat pomiarowy z 6 czerwca 2008 r. Powyższy fakt dowodzi według organu po pierwsze, że zmiana planu miejscowego w 2011 r. i przeznaczenie nieruchomości - działek nr (...)/2 i (...)/1 pod zabudowę było prostą konsekwencją i przeniesieniem istniejącego w terenie sposobu korzystania z tych działek do postanowień planu miejscowego. Po drugie oczywisty jest wniosek, iż skarżąca, jeśli korzystała z tego terenu, to nie jeździła "po drodze" i wskutek zabudowy tego terenu nie mogło dojść do zabudowy drogi. Nie ma odzwierciedlenia w faktach twierdzenie skarżącej, że działka "(...)/2 została tak wydzielona z terenu Placu (...) i drogi publicznej znajdującej się na działce nr (...)/3 i że kończy się ona na ścianie domu przy ul. (...)", bo gdyby tak było to nie istniałaby działka nr (...)/3. Sama skarżąca zaś przedłożyła jako dowody mapy ewidencje gruntów sporządzone na dzień 27 listopada 2015 r., na których działka nr (...)/ 3 została zaznaczona.

Organ podkreślił także, że jest istotna różnica pomiędzy określeniem "granica terenu" a określeniem "granica działki" i że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego dopuszczają zabudowę do granic terenu oznaczonego 1MW,U a nie jak wskazuje skarżąca, do granic działki. Granice te nie pokrywają się, a odległość między nimi wynosi ok. 1,5 m. Skarżąca twierdzi, że "dobudówka", która miała powstać w 1972 r., nie ograniczyła dojazdu do jej kamienicy, a stan ten zmieniła dopiero zaskarżona uchwała. Z powyższym twierdzeniem według organu trudno się zgodzić, ponieważ północna granica działki (...)/2 i działki (...)/1 tworzy linię prostą z północną ścianą tej "dobudówki", a ustalona w miejscowym planie granica terenu 1 MW,U umożliwiająca zabudowę ww. działek, jest przesunięta o ok. 1,5 m w kierunku południowym.

Nie jest również, zdaniem organu prawdziwe stwierdzenie, że plan narusza przepisy przeciwpożarowe, ponieważ projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został 28 czerwca 2010 r. przesłany do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w I. celem zaopiniowania i po 21 dniach od otrzymania pisma został uznany za pozytywnie zaopiniowany przez ww. organ.

Organ wskazał, iż faktu, że skarżąca nie mogła korzystać z działki nr (...)/3 jako z drogi publicznej dowodzą również inne okoliczności. Pomiędzy nieruchomością skarżącej a działką nr (...)/3 znajduje się działka nr (...) stanowiąca własność prywatną. Na działce tej nie została ustanowiona służebność gruntowa przechodu i przejazdu w kierunku Placu (...) na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości, której obecnie właścicielką jest skarżąca. Ponadto z załączonej przez skarżącą mapy ewidencji gruntów (z 27 listopada 2015 r.) wynika, że ww. działka nr (...) stanowi użytek gruntowy kategorii B, co wyklucza jej drogowe przeznaczenie. Na tej mapie brak jest również oznaczenia jakoby działka (...)/3 stanowiła użytek gruntowy oznaczony wg klasyfikacji symbolem dr.

Końcowo organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przystąpienie do zmiany planu oraz wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu zostało ogłoszone w Gazecie (...), w miesięczniku (...) oraz obwieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta I., Biuletynie Informacji Publicznej i stronie (...). Zgodnie z ww. ustawą podczas opracowywania planu miejscowego nie ma prawnego obowiązku powiadamiania o tym fakcie wszystkich właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w granicach opracowania, jak i do nich przyległych, co skarżąca zarzuca. Podniósł, że postanowienia planu miejscowego mają charakter ogólny, gdyż gmina nie ma obowiązku stosowania przepisów obejmujących warunki techniczne budynków i ich usytuowania, z uwagi na fakt, iż plan nie rozstrzyga o kwestiach technicznych posadowienia przyszłych obiektów oraz że należy przyjąć, iż w odniesieniu do terenów, dla których uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ochrona interesu osób trzecich realizowana jest na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647; z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc, związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Według art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten korespondują z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) dalej powoływanej w skrócie jako "usg" wedle którego, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Tryb i termin wniesienia skargi w ww. sprawach został określony w art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 p.p.s.a. W świetle przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami:

- zaskarżony akt musi być aktem prawa miejscowego i dotyczyć sfery administracji publicznej,

- wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zachowania terminu,

- zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Dopiero w razie spełnienia powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie oceny skargi pod kątem jej zasadności.

Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego - przesądza o tym art. 14 ust. 8 upzp, a sprawa jest z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego. Zachowane zostały też wstępne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżąca pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. wezwała Radę Miasta I. do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta pismem z dnia 8 marca 2016 r., doręczonym skarżącej w dniu 9 marca 2016 r. udzieliła odpowiedzi, że po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącej oraz uzyskaniu stosownych wyjaśnień postanowiła odstąpić od podejmowania jakichkolwiek działań w odpowiedzi na wezwanie. Skarga złożona została w dniu 18.03. 2016 r., a zatem w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a.

W sprawie wystąpiła jednak, określona w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. podstawa do odrzucenia skargi. W myśl tego przepisu Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 usg (przytoczonego powyżej), legitymację do wniesienia skargi ma tylko ten podmiot, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.06. 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12; Lex nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.11. 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 usg nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie uprawnia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę prawa materialnego, z której swój interes prawny wywodzi (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1273/13; dostępny na stronie internetowej: "nsa.gov.pl").

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121) orzekł, że art. 101 ust. 1 usg jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, w myśl której prawo do zaskarżania uchwał do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97; Lex nr 48702). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepubl.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99; Lex nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 usg, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.09. 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01; Lex nr 53376). Interes prawny musi być ponadto aktualny. Nie może to więc być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale musi być rzeczywiście istniejący (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/10, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując stwierdzić należy, że kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 usg, trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak rozumianej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do odrzucenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu.

Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że skarżąca nie wykazała, aby zakwestionowana przez nią uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Działając także z urzędu Sąd nie stwierdził naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia przez zaskarżoną uchwałę. Tym samym skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 usg.

Z treści wniesionej do Sądu skargi wynika, że skarżąca jako właścicielka działki nr (...) upatruje naruszenia jej interesu prawnego, w dopuszczeniu przez zaskarżoną uchwałę zabudowy do granic wydzielonych i sprzedanych działek (nr (...)/1 i (...)/2), co likwiduje parametry drogi publicznej znajdującej się na działce o nr (...)/3 i powoduje pozbawienie dostępu do jej kamienicy (działka nr (...)).

Wyjaśnić na wstępie należy, że zapisy spornego planu miejscowego nie obejmują terenu działki nr (...), będącej własnością skarżącej. Działka ta jedynie bezpośrednio sąsiaduje z obszarem, którego sporny plan dotyczy. Z tego względu skarżąca dla skutecznego wniesienia skargi powinna wykazać, że zapisy skarżonego planu są tego rodzaju, że oddziałują negatywnie także na tereny sąsiadujące z obszarem objętym spornym planem, a zwłaszcza na działkę będącą jej własnością (nr (...)).

Zapisy planu, które skarżąca uznaje za wpływające na jej uprawnienia zawarte są w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. "a" części opisowej planu. Lokalny prawodawca wprowadził tym zapisem dopuszczalność zabudowy działki nr (...)/1. Należy przyjąć, że skarżąca uważa iż przez fakt dopuszczenia zabudowy na tej działce, jej działka (nr (...)) pozbawiona została dostępu do drogi publicznej.

Podkreślić należy w związku z tym, że działka nr (...)/1, na której spornym planem przewidziano zabudowę nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr (...). Działka nr (...) od strony Placu (...) graniczy z działką (...) i (...)/1. Dostęp do Placu (...) z terenu działki skarżącej możliwy jest tylko przez dwie działki łącznie: nr (...), która jest własnością osoby fizycznej i jest w większej części zabudowana (na działce nr (...) nie została ustanowiona służebność drogowa na rzecz właściciela działki nr (...)) oraz nr (...)/3, która jest własnością Gminy i stanowi teren niezabudowany (vide: mapa ewidencyjna k- 63 akt sądowych).Taka sytuacja istnieje już od czasu sprzed uchwalenia spornego planu. W ten też sposób, nieformalnie skomunikowana jest posesja skarżącej znajdująca się na działce nr (...) z Placem (...) (aktualnie przez przesmyk o szerokości ok. 3 m z możliwością wjazdu na teren posesji skarżącej).

Wskazać należy także, że działka nr (...)/3 wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest drogą publiczną w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa, co przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., w sprawie II SA/Bd 799/15, który stał się prawomocny z dniem 29 stycznia 2016 r. Sąd uznaje także wyjaśnienia Rady Miejskiej I. zawarte w odpowiedzi na skargę w tym zakresie za miarodajne. Są one tam bowiem szczegółowo udokumentowane. Dodatkowo warto także wskazać, że ustanawiając możliwość zabudowy na działce nr (...)/1 prawodawca wyraźnie ją ograniczył do granic terenu oznaczonego symbolem 1MW,U, który to obszar nie pokrywa się z całym obszarem działki nr (...)/1 (odległość pomiędzy granicami tych obszarów wynosi ok. 1,5 m, co zostało przedstawione na mapie sytuacyjnej k-210 i załączniku nr 2 do spornego planu w skali 1:1 000 k-209 akt sądowych w sprawie II SA/Bd 23/16 oraz na k-72 akt sądowych niniejszej sprawy), co umożliwiało zachowanie szerszego wjazdu na teren posesji skarżącej od placu (...) niż obecny, ale tylko w przypadku porozumienia w tym zakresie z właścicielami działek nr (...), (...)/3 i (...)/1 i przy uwzględnieniu, że ta część placu (...), oznaczona w spornym planie symbolem 2KX/Z jest w tym planie przeznaczona dla ruchu pieszego, jedynie z dopuszczeniem dojazdów do posesji przyległych do placu (§ 7 ust. 2 pkt 2 lit. "a" części tekstowej planu). Dopuszczenie zabudowy na działce nr (...)/1 spornym planem, zgodnie z tym co on przewiduje, jak wynika z powyższego, nie oddziaływało wprost na prawa skarżącej jako właścicielki działki nr (...). Nie wykluczył on bowiem możliwości skomunikowania działki nr (...) z placem (...) (działka nr (...)/2), z tym że okazało się, że komunikacja ta nie będzie przebiegać po drodze publicznej i że dotychczas też tak było. Wobec tego, że działki nr (...)/3 i (...)/2 nie były i nie są drogą publiczną nie muszą spełniać ustawowych parametrów takiej drogi, między innymi co do szerokości. Skarżąca nie może więc wyprowadzić naruszenia jej interesu prawnego z faktu, że wskutek uchwalenia spornego planu przesmyk prowadzący z bramy jej posesji na plac (...) jest zbyt wąski (ok. 3 m) i nie ma parametrów drogi publicznej.

Przede wszystkim jednak nie można uznać, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej spornym planem dlatego, że działka skarżącej ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej (zarówno w celu zabezpieczenia przeciw pożarowego, jak i komunikacji) od drugiej strony - od frontu, tam gdzie znajdują się drzwi wejściowe do kamienicy. Przylega ona bowiem do ul. (...), która ma status drogi gminnej (vide: uchwała nr (...) Rady Miejskiej I. z dnia (...).09.2008 r. k-46 akt sądowych), na której odbywa się ruch kołowy. Istnieje więc dojazd do kamienicy skarżącej wprost z istniejącej ulicy, co jest charakterystyczne dla starej zabudowy śródmiejskiej.

Mając na uwadze powyższe, uznając że zapisy planu miejscowego podjęte zaskarżoną uchwałą nie naruszają interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.