Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3056034

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 22 lipca 2020 r.
II SA/Bd 396/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Leszek Tyliński, Asesor Katarzyna Korycka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Wójta (...) z dnia (...) 2019 r., (...) w przedmiocie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej

1. uchyla zaskarżoną decyzję,

2. zasądza od (...) na (...) kwotę 207 (dwieście siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) lipca 2019 r., nr (...), Wójt Gminy, po rozpoznaniu reklamacji od informacji z dnia (...) lipca 2019 r., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 270 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 - dalej "p.w."), ustalił A. (skarżącej spółce) opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej - w kwocie 379,13 zł. Wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty za usługi wodne została ustalona dla powierzchni nieruchomości wynoszącej 4178 m2, z czego powierzchnia nieruchomości wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 3033 m2 (tj. 72,6% powierzchni nieruchomości). Organ ustalił, że na nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, co skutkowało ustaleniem stawki opłaty na poziomie 0,50 zł za 1 m2. Decyzja ta dotyczyła przy tym opłaty za II kwartał 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obszar, na którym znajduje się nieruchomość Spółki, tj. działka nr (...), nie znajduje się na obszarze podłączonym do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Zdaniem organu, wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania odpadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności. Organ dodał, że zgodnie ze wskazanym przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym z (...) września 2013 r., (...), odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej.

Po rozpoznaniu skargi od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 857/19, uchylił ją i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest ujęta w system kanalizacji, mimo że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, iż skarżąca posiada pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do rurociągu melioracyjnego wód opadowych. Stwierdził, że organ nie odniósł się w sposób należyty do zasadniczego zarzutu strony skarżącej zawartego w reklamacji dotyczącego wyposażenia nieruchomości w systemy kanalizacyjne służące do zbierania i odprowadzania wód opadowych, rozwijając tę kwestię dopiero w odpowiedzi na skargę, przy czym jej treść wskazuje, iż organ nieprawidłowo utożsamia pojęcie "systemu kanalizacji zbiorczej", zdefiniowane w art. 16 pkt 59 p.w. z zawartym w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 tej ustawy pojęciem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej".

Decyzją z dnia (...) lutego 2020 (w decyzji omyłkowo "2019 r."), nr (...), Wójt Gminy ponownie określił skarżącej spółce opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej w kwocie, powtarzając treść uchylonego rozstrzygnięcia z dnia (...) lipca 2019 r., nr (...). Organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż w przepisach Prawa wodnego, jak również innych obowiązujących przepisach prawa, brak jest definicji "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", opierał się na orzecznictwie, w tym wyrokach WSA w Szczecinie z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 736/18, z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 735/18 oraz z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 483/19, których fragmenty uzasadnień zacytował. W ocenie organu obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej spółki, nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wybudowany przez skarżącą wewnątrzzakładowy system odprowadzania opadów atmosferycznych nie jest systemem kanalizacji otwartej ani zamkniętej, gdyż nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami. Odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny (ziemia), a nie system kanalizacji deszczowej, której Gmina I. nie posiada na swoim terenie. Stwierdził, że o ile wody opadowe i roztopowe z przytoczonych przez skarżącą działek odprowadzane są do rowu melioracyjnego to jednak rów melioracyjny, zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a p.w. jest urządzeniem wodnym, przez który rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, a zatem nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej.

Organ zauważył, że skarżąca posiada pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do rowu wód opadowych i roztopowych z terenu nieruchomości i odprowadza wody opadowe i roztopowe z terenu nieruchomości za pośrednictwem wewnątrzzakładowej kanalizacji deszczowej do rowu melioracyjnego. Przywoławszy treść art. 16 pkt 47, art. 197 ust. 1 pkt 1, art. 389 pkt 1 p.w. stwierdził, że na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, a zatem rów nie może być tożsamy z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, którego wykonanie ani przebudowa nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Przywołał nadto wyjaśnienia zamieszczone na stronie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, że "Funkcjonowanie na nieruchomości zagospodarowanej w sposób, który doprowadził do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej, wewnętrznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, który służy do odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości, nie jest wystarczające do przyjęcia, że w takim przypadku brak jest obowiązku ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej."

W skardze na powyższą decyzję spółka A. zarzuciła jej:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej "k.p.a.") poprzez przyjęcie, że działka nr (...) jest obszarem nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane rurociągiem melioracyjnym, który jest następnie podłączony do rowu retencyjno-melioracyjnej, co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji tak otwartej jak i zamkniętej,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że za "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", o którym mowa w ww. przepisie, nie można uznać systemu kanalizacji, w przypadku którego wody opadowe i roztopowe odprowadzane są rurociągiem melioracyjnym, i następnie wprowadza się je do rowu melioracyjnego, podczas gdy jako "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne, należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej jak i ogólnospławnej, co oznacza, że rów melioracyjny, podobnie jak rurociąg melioracyjny, którym wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do rowu R-M z działek zlokalizowanych na danym obszarze, stanowi część systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym stanowi art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w.,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ww. ustawy, podczas gdy nie są to pojęcia tożsame i pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy definiować tak jak jest ono definiowane w języku potocznym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła argumentację popierającą postawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powtórzył, że obszar, na którym znajduje się nieruchomość spółki, nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wybudowany przez Spółkę wewnątrzzakładowy system odprowadzania odpadów atmosferycznych nie jest systemem kanalizacji otwartej ani zamkniętej, gdyż nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami i system ten nie jest w posiadaniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Zgodnie ze wskazanym przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym, odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej. Organ wywiódł ponadto, że rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym, a kanalizacja to system urządzeń i instalacji technicznych niebędących urządzeniami wodnymi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa ustalenia opłaty za usługi wodne odnoszącej się do nieruchomości skarżącej spółki była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 857/19 uchylił zaskarżoną decyzję określającą ww. opłatę. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1377/05, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1501/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 857/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt I SA/Go 599/11 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też kontrolując niniejsze rozstrzygnięcie organu, Sąd miał na uwadze wskazania zawarte w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy. W ocenie Sądu, wskazania te nie zostały wzięte pod uwagę przez organ w stopniu, który umożliwiałby podjęcie prawidłowej decyzji.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z art. 34 p.w. szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące: 1) odwadnianie gruntów i upraw; (...) 4) wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (...). Art. 35 ust. 1 i 2 p.w. stanowi, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Dostęp tym podmiotom do usług wodnych zapewnia się na zasadach określonych w przepisach ustawy. I tak usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (ust. 3 pkt 7).

W myśl art. 267 pkt 1 ustawy jednym z instrumentów ekonomicznych, służącym gospodarowaniu wodami, są opłaty za usługi wodne (katalog usług wodnych, podlegających ww. opłatom zawarto w art. 268-269 ustawy). Opłaty za usługi wodne uiszcza się między innymi za odprowadzenie do wód:

a) wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (art.

268 pkt 3 p.w.).

Stosownie do art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach (art. 272 ust. 2 ustawy).

Ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 272 ust. 10). Z kolei jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w odniesieniu do ww. rodzaju opłaty określa § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502).

Stosownie do art. 298 pkt 2 ustawy opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić:

1) podmioty korzystające z usług wodnych;

2) osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:

a) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych,

b) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych,

c) użytkownikami wieczystymi gruntów,

d) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie bez znaczenia pozostaje wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy Prawo wodne, w szczególności art. 35, art. 268 ust. 1 pkt 3 i art. 269 ust. 1 pkt

1. Prowadzi ona do stwierdzenia, że jedną z podstawowych usług wodnych jest odprowadzanie do wód:

a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast

b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.

Opłatę za usługi wodne uiszcza się jednak także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej - ale wyłącznie na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Do ustalenia opłat za pierwszy rodzaj usług (stałej i zmiennej) właściwe są Wody Polskie (art. 271 ust. 1 pkt 3 i art. 272 ust. 5 w zw. z ust. 17 p.w.). Z kolei wysokość opłaty za usługi wodne w drugim przypadku ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 272 ust. 8 w zw. z ust. 22 p.w.)

Odnosząc ww. uwarunkowania do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, co następuje:

W ocenie Wójta w sprawie zachodzą przesłanki do obciążenia spółki przedmiotową opłatą, wynikające z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy, albowiem:

- powierzchnia nieruchomości spółki - działki nr (...) w miejscowości S. przekracza 3500 m˛ (okoliczność w sprawie niesporna);

- nieruchomość znajduje się na obszarze nieujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, a wody opadowe wprowadzane są jedynie przez wewnątrzzakładową kanalizację do rowu melioracyjnego, który znajduje się poza terenem nieruchomości,

- na skutek wykonywania na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej.

Spółka nie zgadza się z oceną organu podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na większym obszarze ujętym w system kanalizacji zarówno otwartej, jak i zamkniętej, z którego to terenu wody opadowe i roztopowe są odprowadzane za pomocą rurociągu melioracyjnego R-M13 do rowu retencyjno-melioracyjnego R-M.

Podzielić należy stanowisko skargi, zgodnie z którym w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło do wyczerpującego wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia jedną z przesłanek z art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., warunkujących dopuszczalność objęcia jej opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, w postaci nieujęcia obszaru, na którym znajduje się nieruchomość, w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że przez niezdefiniowane w systemie prawa pojęcie "obszar ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej", należy rozumieć obszar ujęty (alternatywnie) w:

1) otwarty lub zamknięty systemy kanalizacji deszczowej, służący do odprowadzania opadów atmosferycznych albo

2) system kanalizacji zbiorczej.

Nie budzi wątpliwości, że pojęcie "system kanalizacji zbiorczej" zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 16 pkt 59 p.w., jako sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Ustawodawca nie wprowadził natomiast legalnej definicji pojęcia "system kanalizacji deszczowej", nie mówiąc już o jej rozróżnieniu na otwartą i zamkniętą. Przyjąć w tej sytuacji należy, że przez systemy kanalizacji deszczowej rozumieć należy zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. W przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 42) - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1007/18. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 41).

Orzecznictwo sądowe nie wyklucza przyjęcia, że nieruchomością ujętą w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej może być nieruchomość ujęta w system obsługujący tylko jedną nieruchomość należącą do zakładu przemysłowego (wyrok WSA w Rzeszowie z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1243/18, odnoszący się do sytuacji, w której na terenie działki pozostającej w dyspozycji spółki istnieje sieć kanalizacji wód opadowo-roztopowych w postaci studzienek kanalizacji deszczowej, do których kierowane są wody opadowe z dachów budynków, odprowadzane następnie do znajdującego się poza terenem zakładu zbiornika otwartego z wylotem do rzeki).

Sąd co do zasady podziela stanowisko organu, zgodnie z którym pojęcia "nieruchomość znajdująca się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z jedynie faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości (niezależnie od oceny legalności takiego odprowadzania) nie stanowi zatem podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Jak bowiem trafnie wskazano wyroku WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2018 r., sygn. II SA/Sz 738/18 "w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie jest wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji".

Konsekwentnie przyjąć zatem należy, że z opłaty, o której mowa w art. 269 ust. 1 Prawa wodnego, nie zwalnia odprowadzanie wód do ziemi czy to na własnej nieruchomości, czy to na nieruchomościach innych.

W okolicznościach sprawy istotne znaczenie ma sporna między stronami kwestia, czy dopuszczalnym jest uznanie za element kanalizacji deszczowej rowu melioracyjnego. Zdaniem sądu problem ten został trafnie zanalizowany w wyroku WSA w Szczecinie z 6 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1049/18. Wskazano tam, że "wprawdzie rowy melioracyjne wykonywane są w celach melioracyjnych, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy, to w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Rów melioracyjny spełnia zresztą swą funkcję w ścisłym związku z opadami atmosferycznymi. Przemawia to za uznaniem go za element otwartego systemu kanalizacji deszczowej". Oznacza to, że w sytuacji, gdy rów melioracyjny wykorzystywany jest do odprowadzania zrzutów wód opadowych do odbiornika, którym są wody powierzchniowe, rów taki należy uznać za otwarty system kanalizacji deszczowej. Umożliwia on bowiem odprowadzanie wód opadowych tego odbiornika, co oznacza że jest elementem systemu kanalizacji deszczowej. Jego celem jest bowiem odprowadzanie wód opadowych do wód powierzchniowych, a to wystarczy do zakwalifikowania go jako elementu tego systemu.

Niesporne w sprawie pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość nie leży na obszarze miasta oraz nie jest podłączona do systemu kanalizacji zbiorczej, który nie funkcjonuje na obszarze tej gminy. Skarżąca wywodzi natomiast, że jej nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji deszczowej albowiem wody opadowe i roztopowe są odprowadzane z tej działki, za pomocą stosownej infrastruktury poza obręb działki do rowu R-M, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Starostę (...) w dniu (...) września 2013 r. na wprowadzanie do rowu R-M wód opadowych pochodzących z terenów zakładu skarżącej. Jak wynika z zawartego w aktach sprawy wyciągu z operatu wodnoprawnego, rów ten odprowadza dalej wody opadowe i roztopowe z terenu nieruchomości skarżącej oraz wielu innych nieruchomości objętych obszarem zlewni rowu R-M do Rowu (...), kierującego ww. wody do Jeziora (...).

Spółka podnosiła w toku postępowania, że jej nieruchomość jest podłączona do systemu urządzeń spółki drenarskiej (Gminnej Spółki Wodnej) i ponosi opłaty na jej rzecz związane z utrzymaniem drożności rowu melioracyjnego. W zastanym stanie faktycznym postępowanie przeprowadzone zgodnie z wymogami procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) powinno zatem objąć przeprowadzenie dowodu z ewentualnej umowy zawartej ze skarżącą oraz spółką drenarską na okoliczność podłączenia skarżącej do systemu urządzeń tej spółki. Konieczne było także ustalenie, a następnie ocena, jakim systemem urządzeń wodnych dysponuje przywołana przez skarżącą spółka drenarska, czy jest to w istocie system pełniący na danym obszarze funkcje systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, z czego się składa, czy i w jaki konkretnie sposób teren przedmiotowej nieruchomości jest podłączony do tak rozumianego systemu zorganizowanej kanalizacji deszczowej, tj. zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych.

Organ winien w tej sytuacji jednoznacznie wyjaśnić, czy urządzenia do odprowadzania wody z działki, na które powołuje się spółka, są elementem zorganizowanej kanalizacji deszczowej, obsługującej okoliczny obszar w sposób opisany wcześniej, tj. zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych. Sytuacja taka może przesądzać o wyłączeniu tej nieruchomości z reżimu art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. Istotne jest bowiem ustalenie, czy wody opadowe i roztopowe z terenu nieruchomości są odprowadzane wyłącznie do gruntu, czy do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, które jak już wskazano należy rozumieć jako zespół urządzeń współfunkcjonujących służących do odprowadzania z danego obszaru (a nie tylko nieruchomości) wód opadowych i roztopowych.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ stwierdził, że: "zgodnie ze wskazanym przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym (...) odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny (ziemia), a nie system kanalizacji deszczowej, której Gmina (...) nie posiada na swoim terenie". Tymczasem analiza przywołanej już dokumentacji - wyciągów z operatu wodnoprawnego oraz pozwolenia Starosty (...) z dnia (...) września 2013 r. z pewnością nie pozwala na wyciągnięcie takiego jednoznacznego wniosku. Graficzne przedstawienie obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, uwidacznia połączenie jej rurociągiem melioracyjnym do rowu R-M. Rów R-M obsługuje z kolei teren zlewni obejmującej nie tylko nieruchomość skarżącej, ale szereg nieruchomości sąsiednich wymienionych zresztą w skardze, a nadto sąsiednie miejscowości J., T., M., K. i M. Na połączenie nieruchomości skarżącej umożliwiające wprowadzenie wód opadowych i roztopowych poprzez rurociąg melioracyjny R-M13 do rowu R-M wskazuje nadto punkt 1 sentencji decyzji Starosty (...) z dnia (...) września 2013 r. (pozwolenia wodnoprawnego). Sąd ocenia zatem jako całkowicie dowolne i nieuprawnione ustalenie organu, że odbiornikiem wód opadowych i roztopowych z nieruchomości skarżącej jest ziemia. Nie znajduje ono również oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy.

Spółka dość ogólnikowo wskazuje na powiązany system urządzeń wodnych obsługiwanych przez spółkę drenarską i zdaje się wywodzić, że w konsekwencji zapewnione jest odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy brak jest jednak dowodów pozwalających jednoznacznie ustalić rzeczywisty stan faktyczny w tym zakresie. Nie przedstawiła takich również skarżąca także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ, opierając się na przyjętym z góry założeniu wspartym na częściowo błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy Prawo wodne, ograniczył się od zaprzeczania twierdzeniom skarżącej, zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów umożliwiających ocenę, w jaki sposób teren nieruchomości jest połączony z jakimi urządzeniami spółki drenarskiej, jaki jest cel i sposób funkcjonowania tychże urządzeń, czy jest to system służący odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z terenu nieruchomości - do wód. Nie przesądzając tej kwestii należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 16 pkt 20 lit. c ustawy, kanały lub ich części to oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych w ramach pojęcia jednolitych części wód powierzchniowych. Pojęcie "kanał" ustawodawca zdefiniował prawnie jako sztuczne koryto prowadzące wody w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ujściu lub ujęciu (art. 16 pkt 21 p.w.). Z kolei "rów" to sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 przy ujściu (art. 16 pkt 47 p.w.). Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a p.w. zarówno kanały, jak i rowy należą do urządzeń wodnych, czyli urządzeń lub budowli służących do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów.

Niezależnie od powyższego sąd stwierdził z urzędu, że organ nie poczynił wystarczających ustaleń pozwalających na zweryfikowanie twierdzenia także co do spełnienia warunku wyłączenia więcej niż 70% powierzchni przedmiotowej nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. W uwagach do protokołu z wizji lokalnej na terenie nieruchomości z dnia (...) listopada 2018 r., nr (...), do którego odwołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kontrolerzy wskazali, że pomiarów dokonano w oparciu o stronę www.geoportal.pl. Stwierdzić należy, że z powodu niemożności wykluczenia nieścisłości, czy też niedokładności takich ustaleń, koniecznym jest wskazanie przez organ dokładnej metodologii dokonywania ustaleń. Wskazane źródło informacji nie zostało wszakże określone przez ustawodawcę jako środek dla ustalenia na poszczególnych nieruchomościach powierzchni wyłączonej z naturalnej retencji. Sąd nie neguje samej dopuszczalności oparcia się posiłkowo na takim dowodzie, ale po pierwsze, nie może on zostać uznany za dowód główny na komentowaną okoliczność, a po drugie - dowód taki powinien znaleźć stosowne odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy (w uwagach do ww. protokołu odniesiono się w tym zakresie do "załącznika nr 2", którego brak jest w aktach sprawy). Niezbędne jest zatem uzupełnienie materiału dowodowego w sposób umożliwiający na podstawie stosownych dokumentów, w tym urzędowych, w celu konkretnego ustalenia sposobu i charakteru prawnego zabudowy nieruchomości z odniesieniem się do robót budowlanych lub obiektów trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji.

W sytuacji niezłożenia przez podmiot zobowiązany (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) oświadczenia zawierającego stosowne dane, organ jest zobowiązany i uprawniony do dokonania ustaleń co do

a) wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej,

b) powierzchni tej nieruchomości,

c) ewentualnego istnienia urządzeń do retencjonowania wody oraz o ich pojemności w oparciu o inne źródła dowodowe. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Konieczne jest jednak dokonanie ustaleń stanu faktycznego konkretne i wyjaśnienie sposobu wyliczenia niezbędnych danych w okolicznościach indywidualnej sprawy. Z pewnością nie jest wystarczające ogólnikowe powołanie się w decyzji organu administracji z (...) lutego 2020 r. na ustalenia: "na podstawie wizji terenie oraz danych z ewidencji gruntów i budynków (protokół (...) z dnia (...).11.2018 r.)", zwłaszcza, że protokół ten zawiera wskazane w poprzednim akapicie niejasności co do metodologii dokonanych obliczeń, a ponadto, że w aktach sprawy brak jest powoływanych danych z ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości oznaczonej nr działki ewid. (...). Tym samym ustalenie organu, zgodnie z którym powierzchnia przedmiotowej nieruchomości jest zabudowana w taki sposób, że więcej niż 70% jest wyłączone z powierzchni biologicznie czynnej (tj. w 72,6%) - należy ocenić jako dokonane dowolnie, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Powyższy element stanu faktycznego nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

Ponownie przypomnieć przyjdzie, że w myśl art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Obowiązek uiszczenia opłaty jest zatem ściśle związany z wykonaniem na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. Definicja obiektu budowlanego została sformułowana przez ustawodawcę w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej "p.b."), który stanowi, że przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Definicje legalne pojęć budynek, budowla i obiekt małej architektury zawarte są odpowiednio w art. 3 pkt 2, i 4 p.b. Efektem wykonywania robót budowlanych, których skutkiem jest zmniejszenie naturalnej retencji terenowej mogą być również urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, takie jak np. przejazdy, place postojowe, w zależności od sposobu ich wykonania. Pojęcie "terenu biologicznie czynnego", zdefiniowane zostało prawnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) i oznacza teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m˛, oraz wodę powierzchniową na tym terenie (§ 3 pkt 22 rozporządzenia). Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, wbrew wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w jaki sposób zabudowana jest przedmiotowa nieruchomość, i w jaki konkretnie sposób ustalił, że z jej powierzchni całkowitej (4756 m˛), wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej na skutek wykonanych robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji - została powierzchnia 4214,3 m˛, czyli więcej niż 70% powierzchni tej nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy uzupełni postępowanie dowodowe, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia tej sprawy. Na zasadzie art. 153 p.p.s.a., organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Zważy również, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3391/17, dostępny jw.).

Uwzględniając szczególny charakter niniejszego postępowania oraz tryb uprzedniego składania stosowanych oświadczeń przez podmiot dysponujący nieruchomością podkreślenia jednak wymaga, że nie tylko na organie spoczywa ciężar ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na stronie postępowania ciąży również obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanów bowiem źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania.

Mimo żądania skargi, sąd nie stwierdził podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się, czy nie na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W sytuacji gdy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wójt dokona takich ustaleń, winien umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty za usługi wodne, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.)

Z powyższych względów sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, będącym częściowo konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego uwzględniając skargę, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki, reprezentowanej przez radcę prawnego, zwrot niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 207 zł, na które złożyła się kwota 100 zł stosunkowego wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 90 zł wynagrodzenia pełnomocnika - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.