Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2686958

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 22 maja 2019 r.
II SA/Bd 321/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński.

Sędziowie WSA: Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.), Jarosław Wichrowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi (...) sp.j. w (...) na uchwałę Rady Powiatu w Aleksandrowie Kujawskim z dnia 19 października 2018 r. nr XXXVII/472/2018 w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną uchwałą nr (...) z dnia (...) października 2018 r. Rada Powiatu określiła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych działających na terenie Powiatu A. w roku 2019 r. w tym dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.) oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 z późn. zm.) Rada określiła rozkład godzin pracy aptek w załączniku nr 1 do ww. uchwały, a w załączniku nr 2 przyjęła harmonogram dyżurów w porze nocnej, w niedzielę i święta i inne dni wolne od pracy.

W skardze wniesionej na powyższą uchwałę I. A. M. - W., B. B. W. - M. spółka jawna we (...) wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w części stanowiącej załącznik nr 2 do skarżonej uchwały - w pozycjach dotyczących dyżurów Apteki "(...)" w porze nocnej, w niedziele i inne dni wolne w terminach: 14-21 styczeń 2019 r., 18-25 luty 2019 r., 2 marca 2019 r. - 1 kwiecień 2019 r., 8-15 kwiecień 2019 r., 3-10 czerwiec 2019 r., 8-15 lipiec 2019 r., 12-19 sierpień 2019 r., 16-23 wrzesień 2019 r., 21-28 październik 2019 r., 25 listopad 2019 r. - 2 grudzień 2019 r., 30 grudzień 2019 r. - 6 styczeń 2020 r.

Zaskarżonej uchwale skarżąca spółka zarzuciła:

- naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy prawo farmaceutyczne, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sposób dowolny i arbitralny. Zdaniem skarżącej, zaniechano dokonania koniecznych badań i ustaleń w zakresie potrzeb ludności, a ponadto dokonano nadinterpretacji tego przepisu w ten sposób, że wprowadzono gradację interesów aptek i ludności poprzez uprzywilejowanie interesów ludności kosztem interesów aptek - a to przez ustalenie dla aptek dyżurów całodobowych tygodniowych w warunkach, gdy możliwe było zrealizowanie obowiązku z art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego poprzez ustalenie dyżurów jednodobowych kolejno dla każdej z aptek bez kosztownego naruszenia porządku organizacyjno-prawnego w jakim funkcjonują apteki na terenie powiatu;

- naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy prawo farmaceutyczne poprzez nie uzasadnienie uchwały w warunkach, gdy taką konieczność należy wyprowadzić z brzmienia ww. przepisu;

- naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy prawo farmaceutyczne w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez brak uzasadnienia uchwały, co nosi znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu; a także poprzez brak uzasadnienia w warunkach rozbieżności w opiniach Burmistrza i Okręgowej Izby Aptekarskiej oraz faktu, iż organ w okresie przygotowywania projektu uchwały i w dacie jej podjęcia posiadał wiedzę, że ustalenie dyżurów jednodobowych kolejno dla każdej z aptek, wyeliminowałoby kolizję pomiędzy interesem aptek, organu i pacjentów;

- naruszenie interesu prawnego spółki poprzez tworzenie prawa miejscowego, którego realizacja spowodowałaby naruszenia przez spółkę przepisów prawa pracy o czasie pracy pracowników, tj. art. 129 § 1, art. 131 § 1, art. 133 § 1 kodeksu pracy oraz przepisu art. 92 ustawy prawo farmaceutyczne, w oparciu o który apteka może funkcjonować wyłącznie w obecności magistra farmacji;

- naruszenie art. 31 ust. 2, 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - poprzez dokonanie zaskarżoną uchwałą ograniczenia wolności i praw spółki w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej w warunkach, kiedy ograniczenia w systemie przyjętym w uchwale nie były konieczne; w ocenie skarżącej system dyżurów jednodobowych kolejno dla każdej z aptek w zupełności stanowiłby realizację przesłanki z art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego (zapewnienie dostępności świadczeń bez kosztogennych oraz organizacyjnych obciążeń po stronie aptek);

- naruszenie przez organ zasady działania w zakresie jedynie koniecznym i zasady działania racjonalnego - a to poprzez uchwalenie zaskarżoną uchwałą systemu dyżurów generującego konieczność organizacyjnych i kosztogennych zmian w aptece skarżącej w warunkach istnienia systemu dyżurów jednodobowych kolejno dla każdej z aptek (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Skarżąca zwróciła uwagę, że nie kwestionuje ustawowego umocowania Rady Powiatu (...) do ustalania rozkładu czasu pracy aptek, w tym w porze nocnej, w niedzielę święta czy inne dni wolne od pracy, zarzuca natomiast organowi, że ten - mając wiedzę o bezkolizyjnym i korzystnym dla każdej strony wariancie ustalenia dyżurów w postaci dyżurów jednodobowych kolejno dla każdej z aptek (zapewniającym dostępność świadczeń pacjentom) i nie mając realnego rozpoznania potrzeb ludności - dowolnie i niepotrzebnie uchwalił harmonogram dyżurów w zaskarżonej postaci, generując negatywne sutki organizacyjno - prawne dla aptek.

Skarżąca podniosła również w uzasadnieniu skargi, że w Aptece "(...)" zatrudnia czterech pracowników - dwóch magistrów farmacji i dwóch techników farmacji. Działalność apteki regulowana jest przepisami m.in. ustawy Prawo farmaceutyczne. Ponadto, jak wynika z Kodeksu pracy, tygodniowy czas pracy jednego pracownika ograniczony jest do 40 godzin (art. 129 § 1 k.p.), ilość godzin nadliczbowych w tygodniu dla jednego pracownika ograniczona jest do 8 godzin (art. 131 § 1 k.p.), pracownikowi gwarantuje się w każdym tygodniu prawo do co najmniej 35 godzin nieprzerwanego odpoczynku (art. 133 § 1 k.p.), z czego wynika, że pracownik może pracować, jedynie 6 dni kolejno po sobie następujących, natomiast harmonogram dyżurów obejmuje 7 dni kolejno po sobie następujących). Jak wskazała skarżąca, przy uwzględnieniu 7-dniowego całodobowego dyżuru apteki magister farmacji (każdy z dwóch zatrudnionych w Spółce) musiałby przepracować łącznie 84 godziny. Przy określonym przepisami prawa pracy 48-godzinnym tygodniu pracy (40 godzin + 8 nadgodzin) nastąpiłoby przekroczenie dopuszczalnej normy czasu pracy o 36 godzin u każdego z magistrów farmacji zatrudnionych w Spółce. System dyżurów tygodniowych naruszyłby również prawa pracownicze w zakresie co najmniej 35 godzin nieprzerwanego odpoczynku tygodniowego przewidzianego w art. 133 § 1 k.p.

W ocenie skarżącej apteka zatrudniająca mniej niż 3 magistrów farmacji nie jest w stanie wykonać uchwały ustanawiającej tygodniowe całodobowe dyżury. Skarżąca podniosła również, że naruszenie w postaci niepełnej obsady apteki w zakresie obecności magistrów farmacji w godzinach jej funkcjonowania stanowi podstawę do cofnięcia przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zezwolenia na prowadzenie apteki - art. 103 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutyczne.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu (...) wniosła o jej oddalenie podnosząc, że uchwała została podjęta zgodnie z trybem określonym w art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, tj. po zasięgnięciu opinii wójtów gmin, burmistrzów miast z terenu Powiatu A. oraz samorządu aptekarskiego, który nie wniosła uwag do projektu. Organ odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi szeroko przytaczał treść uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 30 sierpnia 2017 r., 24 maja 2017 r. i 3 lipca 2018 r. (wydane w sprawach II SA/Bd 158/17, II SA/Bd 300/17 i II SA/Bd 238/18), które zapadły w rozpoznaniu skarg spółki na uchwały Rady Powiatu A. Ponadto organ podkreślał, że obecny i przyjęty w zaskarżonej uchwale model dyżurowania aptek funkcjonuje od dawna i jest on dostosowany do potrzeb ludności, a wprowadzenie zmiany sposobu dyżurowania aptek (wprowadzenie jednodobowych - kolejno dla każdej apteki - dyżurów) stanowiłoby utrudnienie dla pacjentów w dostępie do usług farmaceutycznych. Organ podniósł też, że od 2017 r. Powiatowy Szpital w A. K. prowadził nocną i świąteczną opiekę i w związku z tym obserwuje się zwiększone zapotrzebowanie pacjentów w zakresie korzystania z usług farmaceutycznych w aptekach lokalizowanych właśnie w A. K. Wobec jednak faktu, że skarżąca spółka nie pełni (wbrew wymogom) wyznaczonych uchwałą dyżurów pacjenci są odsyłani do aptek dyżurujących w C.

Organ wskazał również, że przy podjęciu uchwały nie został naruszony art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 p.p.s.a. i art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm. - dalej zwaną "u.s.p.") nie wprowadzają - poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady powiatu. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych", tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Wniesienie skargi na akt prawa miejscowego zobowiązuje zatem sąd do zbadania w pierwszej kolejności jej wymogów formalnych dotyczących trybu i sposobu jej wniesienia, a także zbadania, czy strona skarżąca ma legitymację do jej wniesienia. W tym miejscu zauważyć należy, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. nie wymaga się od strony uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku wnoszenia skargi sądu administracyjnego na uchwałę rady powiatu. Stosownie do art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z kolei w myśl art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a. Powołany przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu powiatu i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przesłanką konieczną do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu jest zatem wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest nie tylko niezgodność uchwały z prawem, ale i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danego powiatu lub jest z tym powiatem związany prawnie w inny sposób.

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że warunki formalne wniesienia skargi zostały w niniejszej sprawie skutecznie spełnione, bowiem jako oczywisty przedstawia się interes prawny skarżącej, która prowadzi aptekę ogólnodostępną na terenie Powiatu A. i uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale z uwagi na jej przedmiot dotyczą jej w sposób bezpośredni. Skuteczne zatem - pod względem formalnym - wniesienie skargi spowodowało w konsekwencji przeprowadzenie merytorycznej kontroli sądowej zaskarżonej uchwały, która z uwagi na to, że jest aktem zewnętrznym, zawierającym normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym stanowi akt prawa miejscowego.

Wymaga jednak podkreślenia, że przesłanki, od których uzależniona jest legitymacja skargowa nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygniecie Sądu. Na uwzględnienie bowiem skargi w żaden sposób nie wpływa sam fakt naruszenia interesu prawnego skarżącego, a jedynie obiektywna niezgodność zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem.

Dokonując wyłącznie pod takim kątem kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przy jej podjęciu nie naruszono przepisów regulujących procedurę jej podejmowania, zaś jej postanowienia i stanowiące jej integralną część załączniki nie naruszają prawa.

Na wstępie warto zauważyć, że strona skarżąca w istocie nie kwestionuje rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, lecz podważa zasadność ustalenia dyżurów aptek pracujących w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy z punktu widzenia przyjętego modelu dyżurów. W ocenie skarżącej korzystniejszym dla spółki byłoby przyjęcie modelu dyżurów jednodobowych wyznaczanych kolejno dla każdej z aptek. W tym zakresie w pierwszej kolejności wskazać należy, że praca w godzinach nocnych i dniach wolnych od pracy wpisana jest w ustawowe zadania każdej apteki, niezależnie od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana placówka funkcjonuje. Regulacja przewidziana art. 94 ust. 1 u.p.f. ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego przez zapewnienie dostępności leków. Intencją ustawodawcy było więc położenie nacisku na interes ludności, o czym świadczą użyte w powołanym wyżej przepisie terminy "dostosowany do potrzeb ludności" i "zapewniać dostępność świadczeń". Ten interes publiczny ma - w ocenie Sądu - bezwzględny prymat nad indywidualnym (ekonomicznym) interesem podmiotu prowadzącego aptekę i nie może być mu przeciwstawiony właśnie ze względu na szczególny, bo określony ustawowo charakter tego podmiotu. Ponadto skarżąca formułując zarzuty skargi poza ogólnikowym twierdzeniem, że przyjęty w uchwale system dyżurów jest" kosztogenny i obciążający organizacyjnie" nie wskazała na szczególne i konkretne okoliczności, które uzasadniałyby takie twierdzenia. Podnoszenie zresztą argumentacji natury ekonomicznej nie może przynieść oczekiwanego rezultatu. Po pierwsze - co wyraźnie należy podkreślić - prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest prawem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się prowadzenia danej działalności, powinny kierować się rachunkiem ekonomicznym, przy uwzględnieniu jednak specyfiki i dodatkowych obciążeń, jakie z danego rodzaju działalnością się wiążą. Po drugie zaś - odwoływanie się do kryterium ekonomicznego lub organizacyjnego wykracza poza zakres oceny legalności aktu prawnego, stanowiącej kryterium sądowej kontroli.

Odnosząc się w dalszej kolejności do poszczególnych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie - w tym uzasadnienie obejmujące analizę potrzeb ludności. Z treści tego uzasadnienia wynika, że obejmując A. K. systemem pracy aptek w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy (także niedziele i święta) organ wziął pod uwagę liczbę aptek tam działających (uznając ich liczbę za niewystarczającą), liczbę mieszkańców Powiatu i osób przebywających na jego terenie także w związku z funkcjonowaniem placówek sanatoryjnych. Ponadto Organ wziął pod uwagę, że przyjęty w zaskarżonej uchwale model dyżurów funkcjonuje od lat i sprawdził się jako dobrze funkcjonujący.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Powiatu wskazała również na konieczność zapewnienia dostępności do świadczeń realizowanych przez apteki w nocy i dni wolne od pracy jako realizację przez apteki będące placówkami ochrony zdrowia publicznego tego zadania (art. 86 ust. 1 u.p.f.). Sąd w pełni zgadza się z takim argumentem. Dyżury aptek rozumiane jako świadczenie usług także w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy rozumieć jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w tych porach dnia oraz w dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. jest obowiązkiem każdego powiatu. Nie jest zatem zasadny zarzut strony skarżącej, w którym zarzuca się Radzie Powiatu naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez władcze i arbitralne działanie skierowane do skonkretyzowanego podmiotu i wydanie uchwały bez żadnego uzasadnienia. Jak już zostało to stwierdzone, zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie, z którego wynika, jakimi organ kierował się przesłankami przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Argumentacja strony skarżącej zasadniczo wskazuje też na brak przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej - co miałoby naruszać art. 94 ust. 1 i 2 p.f. Przepis ten w jego ust. 1 stanowi, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Stosownie zaś do ust. 2 tegoż przepisu rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego). Z brzmienia powyższego przepisu można wywieźć wniosek, że upoważniając radę powiatu do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustawodawca przypisał temu rozkładowi nie jeden, a dwa podstawowe cele. Pierwszy z nich dotyczy zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki w normalnych codziennych warunkach, drugi natomiast odnosi się do konieczności zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Warto w tym miejscu zauważyć, że przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób jest uwzględnić rzeczywistych aktualnych potrzeb ludności, gdyż nie można przecież przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu i życiu człowieka. I w tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba skorzystania z usług farmaceutycznych. Do ustalania harmonogramu czasu pracy aptek poza normalnym rozkładem godzin pracy (w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy) nie znajduje zatem możliwość zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "potrzeb ludności". Jest to bowiem kryterium obiektywnie niemierzalne w takich sytuacjach.

Należy też podkreślić, że skoro ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępu do aptek, to brak przeprowadzenia takiej analizy nie stanowi warunku legalności podjęcia zaskarżonej uchwały. Ustawodawca nałożył jedynie na organ obowiązek uzyskania, zgodnie z art. 94 ust. 2 u.p.f., opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. To właśnie obowiązek zasięgania powyższych opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek. Zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem trybu określonego ww. przepisie, a więc po zasięgnięciu wymaganej tym przepisem opinii organów samorządu terytorialnego i zawodowego. W tym miejscu zauważyć również należy, że powyższe opinie nie mają mocy wiążącej, lecz mają jedynie walor doradczy. Natomiast Sąd nie może i nie jest w stanie ocenić merytorycznej jakości postępowania opiniodawczego prowadzonego z organami samorządu gminnego i zawodowego. Przedmiotem oceny jest jedynie sprawdzenie, czy nastąpiło formalne wypełnienie przez radę powiatu procedury opiniodawczej. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała realizuje ten obowiązek nie naruszając obowiązujących przepisów prawa i nie przekraczając granic upoważnienia do jej wydania.

Skarżąca akcentuje istnienie rozbieżności pomiędzy stanowiskiem Okręgowej Izby Aptekarskiej i rozwiązaniami przyjętymi w zaskarżonej uchwale. Argumentacja skarżącej prezentowana w tym zakresie nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Sama okoliczność pominięcia przez organ stanowiska samorządu zawodowego nie stanowi naruszenia prawa, które stanowiłoby o nieważności zaskarżonej uchwały. Możliwość bowiem podjęcia uchwały nie jest z woli ustawodawcy (o czym była mowa powyżej) uzależniona od uzgodnienia stanowisk podmiotów opiniujących.

Rada Powiatu rzeczywiście nie uwzględniła sugestii samorządu zawodowego odnoszącej się do materii regulowanej kwestionowaną uchwałą w zakresie proponowanego harmonogramu dyżurów nocnych i w dni wonne od pracy. Jak wynika z uchwały nr (...) podjętej (...) października 2018 r. Okręgowa Izba Aptekarska (...) OIA w B. zwróciła się "o uwzględnienie konieczność przestrzegania reguł prawa pracy". Samorząd zawodowy zwrócił uwagę na brak wystarczającej liczby farmaceutów zatrudnionych w aptekach. Skarżąca powtórzyła tę argumentację przy formułowaniu zarzutów wobec przedmiotowej uchwały. Indywidualne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób nie może jednak zwolnić organu z obowiązku zapewnienia dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych. Warto również pamiętać, że odpowiednia organizacja pracy w aptece, w tym zatrudnienie takiej liczby osób, która umożliwia świadczenie usług farmaceutycznych poprzez zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze zgodnie z istniejącym zapotrzebowaniem, jest - w myśl art. 88 ust. 5 pkt 1 u.p.f. - obowiązkiem kierownika apteki. Przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest nadto nieodzownym warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem. Nie można też zapominać, że przepisy ustawowe nakazują kierownikowi apteki takie zorganizowanie pracy, aby zapewnić dostępność do świadczeń także podczas jego nieobecności spowodowanej urlopem lub chorobą (art. 88 ust. 4 u.p.f.). Pełnienie dyżurów nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych i do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana w tym czasie nie może mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Nie może też odnieść oczekiwanego rezultatu podniesiony przez stronę skarżącą argument naruszenia interesów skarżącej poprzez naruszenie zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Apteki ogólnodostępne pełnią misję publiczną, a z niej wynikają określone obowiązki - wśród nich także obowiązek dostępności ich usług także poza standardowym rozkładem godzin pracy. Obowiązki te istotnie stanowią ograniczenie konstytucyjnych praw zarówno do wolności działalności gospodarczej jak i prawa własności, lecz ograniczenie to odpowiada wymogom wynikającym z art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z kolei art. 22 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ustawodawca w regulacji, o której mowa w art. 94 ust. 1 u.p.f. przewiduje ograniczenie w pracy aptek ogólnodostępnych, lecz nie jest to ograniczenie przesadzone, naruszające istotę wolności, odpowiada bowiem wymogom zasady proporcjonalności i jest w pełni uzasadnione, gdyż służy wprost ochronie dobra konstytucyjnie chronionego, jakim jest powszechna ochrona zdrowia. Niewątpliwie zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy stanowi realizację ważnego - akcentowanego już wyżej - interesu publicznego, jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Ograniczenie to wynika wprost z ustawy Prawo farmaceutyczne, jedynie jego techniczne sprecyzowanie powierzono zaś właściwej radzie powiatu. Uchwała rady powiatu w tym przedmiocie ma więc charakter wyłącznie wykonawczy. Z tego samego powodu jako nieuprawniony przedstawia się więc zarzut dotyczący naruszenia ustawy z dnia (...) lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Reasumując - stwierdzić należy, że kontrolowany akt prawa miejscowego został podjęty w zgodzie z normami konstytucyjnymi i regulacją art. 94 u.pf. - tj. na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie.

Stwierdzenie powyższego oznacza, że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne - co obligowało Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.