II SA/Bd 297/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2291544

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2017 r. II SA/Bd 297/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak.

Sędziowie WSA: Anna Klotz (spr), Jerzy Bortkiewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. N. na uchwałę Rady Gminy z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

J. N. działając na podstawie art. 384 § 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na Uchwałę nr (...) Rady Miejskiej w B. z dnia (...).02.2017 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Rada Miejskiej w B. zaskarżoną uchwałą na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy Kodeks wyborczy w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016.446 z późn. zm.; zwanej dalej jako "u.s.g.") stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w B. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Jako uzasadnienie uchwały wskazano załącznik w formie pisma z dnia (...) lutego 2017 r. skierowanego do Rady Miejskiej przez Burmistrza B., z którego wynika, że w dniu (...) stycznia 2017 r. radny Rady Miejskiej objął stanowisko Prezesa Zarządu Spółki z o.o. "(...)" we W., która jest podmiotem gospodarczym działającym na mieniu komunalnym Gminy B., realizującym usługi odbioru i gospodarowania stałych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie gminy, za co pobiera wynagrodzenie z budżetu Gminy.

Do powyższego pisma załączone zostały cztery załączniki:

- wydruk ze strony BIP Urzędu Miasta W., z którego wynika, że J. N. jest Prezesem Zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "(...)",

- fragment umowy na usługi z (...) czerwca 2015 r. nr (...) zawartej pomiędzy Gminą B. a Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej "(...)" Sp. z o.o. na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych powstałych i zebranych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy B.,

- potwierdzenie dokonanej operacji środków pieniężnych przez Urząd Miejski B. na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "(...)" Sp. z o.o. we W., zrealizowanej w dniu (...) stycznia 2017 r.,

- projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

W dniu (...) lutego 2017 r. o godz. 15 odbyła się Komisja Rady Miejskiej w B., w ramach której zgodnie z punktem drugim porządku obrad zaplanowano rozpatrzenie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W zawiadomieniu o obradach Komisji pouczono o możliwości złożenia przez radnego wyjaśnień zgodnie z art. 383 § 3 - Kodeksu wyborczego przed podjęciem uchwały. J. N. zgłosił wniosek wypowiedzenia się na sesji. Przewodniczący obrad przychylił się do wniosku (wyciąg z protokołu z dnia (...) lutego 2017 r.).

Na XX Sesji obrad Rady Miejskiej w B., która odbyła się w dniu (...) lutego 2017 r. radny wyjaśnił, że funkcję prezesa objął w piątek (...) stycznia br o godz. 7.00. Potwierdził on, że firma (...) ma podpisaną umowę z Gminą B. na odbiór odpadów komunalnych oraz, że gmina płaci za te odpady. W jego ocenie istotne jest, że w momencie podpisywania umowy nie był on jeszcze prezesem ww. firmy i nie miał żadnego wpływu na to, w jaki sposób zgodnie z ustawą prawo zamówień publicznych było prowadzone postępowanie na wybór oferty. Wskazał, że umowa jest zawarta do (...) czerwca 2018 r. i w zasadzie nie ma możliwości zmian tej umowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie:

- art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię pojęcia "prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy", sprzeczną z wykładnią systemową i celowościową i uznanie, że zapłata wynagrodzenia za usługę wykonaną przez podmiot zarządzany przez skarżącego prowadzi do konfliktu interesów uzasadniających zastosowanie przywołanego przepisu,

- art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy Kodeks wyborczy przez błędne jego zastosowanie do sytuacji skarżącego mimo niezaistnienia przesłanki konfliktu interesów wynikających z ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności,

- prawa procesowego mające istotny wpływ na treść uchwały poprzez pominięcie art. 8 i 9 k.p.a. polegające na tym, że nie wyjaśniono dlaczego skarżący nie może zarządzać spółką komunalną o charakterze przedsiębiorstwa użyteczności publicznej i wykonywać usług odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych zleconych na podstawie umowy podpisanej w wyniku powszechnie dostępnego dla wykonawców przetargu nieograniczonego,

- § 58 ust. 3 i 4 statutu Gminy B. przez przedłożenie radnym projektu uchwały i przyjęcie uchwały bez właściwego uzasadnienia i opinii radcy prawnego co do zgodności uchwały z prawem,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w materiału dowodowego i dokonanie pobieżnych i niepełnych ustaleń faktycznych, brak dokonania rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie ustaleń wynikających z udzielonych wyjaśnień, które wskazywały na fakt braku sytuacji naruszającej zakazy, o których mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy, który był zgodny z góry przyjętą przez organ tezą o konflikcie interesów uzasadniającym zastosowanie sankcji wygaśnięcia mandatu;

- art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącego o możliwości końcowego zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i zgłoszenia odpowiednich wniosków dowodowych.

Wskazując na wymienione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów:

- z aktu notarialnego - umowy spółki (...) Sp. z o.o. z dokumentacji przetargowej na usługi świadczone przez spółkę (...) Sp. z o.o. na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że stanowiące załącznik do zaskarżonej uchwały pisma Burmistrza z dnia (...) lutego 2017 r. skierowanego do Rady Miejskiej nie można traktować jako uzasadnienie będące koniecznym elementem projektu uchwały i uchwały po przyjęciu. Podobną wadą uchwały jest brak na projekcie uchwały akceptacji radcy prawnego, który powinien zgodnie ze Statutem Gminy B. wydać opinię co do zgodności projektu uchwały z obowiązującym prawem, tymczasem projekt uchwały rozesłany radnym zawierał jedynie podpis i pieczątkę radcy prawnego. Skarżący nie ma pewności, czy radca prawny wypowiedział się co do projektu w formie opinii, co jest warunkiem procedowania projektu w procesie legislacyjnym Gminy. Pominięcie lub nieuzyskanie opinii radcy prawnego prowadzi do naruszenia reguł prowadzenia procesu legislacyjnego w Gminie i powoduje wadliwość tak przyjętej uchwały Rady Miejskiej w B.

Odnosząc się do zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g., który został przywołany jako podstawa zaskarżonej uchwały, skarżący stwierdził, że zarzuty prowadzenia przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy czy kierowania taką działalnością, w kontekście możliwości zaistnienia konfliktu interesów uzasadniającego stosowanie sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, są bezpodstawne, wynikają z błędnego zastosowania przepisów przywołanych w podstawie prawnej uchwały i są traktowane instrumentalnie jako wyraz złej woli politycznej prowadzącej do wykluczenia radnego opozycyjnego wobec mającej większość w radzie opcji popierającej Burmistrza Miasta B. (świadczy o tym już sam fakt odstąpienia od uzasadnienia uchwały przez przygotowującego projekt Przewodniczącego Rady Miasta, który załączył do projektu uchwały zamiast stanowiska Rady list wyrażający wolę Burmistrza).

Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z jednym poglądem występującym w judykaturze, zakaz określony w ww. przepisach, w każdym przypadku skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego. Zgodnie natomiast z innym poglądem, który ma zwolenników w judykaturze i piśmiennictwie, wygaśnięcie mandatu radnego nie nastąpi w przypadku, gdy radny, co prawda korzystał z mienia komunalnego, lecz korzystanie to ma miejsce na zasadach powszechnej dostępności do tego mienia, gdy korzystanie nie prowadzi do sytuacji konfliktu interesów. W orzecznictwie występuje również trzeci pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest pozbawienie mandatu radnego, który korzystał z mienia komunalnego incydentalnie, czy nawet jednorazowo. W ocenie skarżącego Rada Miejska w sposób minimalistyczny i niewystarczający w toku rozpatrywania sprawy odwoływała się do podlegających wyjaśnieniu faktów świadczących na korzyść skarżącego.

Skarżący zwraca uwagę na te poglądy judykatury i piśmiennictwa, które prowadzą do wniosku odmiennego od leżącego u podstaw zaskarżonej uchwały, a które w sposób pełniejszy i adekwatny odnoszą się do sytuacji faktycznej skarżącego. Prezentowane orzecznictwo wskazuje, że możliwe są sytuacje, w których w przypadku korzystania z mienia komunalnego np. na zasadach jego powszechnej dostępności radny zachowuje sprawowany mandat.

Na poparcie stanowiska skarżący zacytował fragmenty uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., II OSK 2759/15, z dnia 2 grudnia 2015 r., II OSK 2727/15, z dnia 31 stycznia 2013 r., II OSK 2926/12. Wskazał, że celem tego zakazu jest bowiem niedopuszczenie wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowych kosztem mienia komunalnego. Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r., II OSK 2369/14, LEX nr 1514724).

Skarżący podkreślił, że w styczniu 2017 r. został prezesem spółki komunalnej (...) Sp. z o.o., której jedynym udziałowcem jest Miasto W. Przedmiotowa spółka jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej z założenia świadczącym usługi o charakterze non profit. Skarżący został prezesem przedmiotowej spółki prawie w dwa lata po tym, jak spółka (...) Sp. z o.o. w drodze przetargu nieograniczonego prowadzonego na podstawie ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, uzyskała zamówienie publiczne Gminy B. na "Odbiór i zagospodarowanie stałych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie Gminy B.". Ani spółka (...) Sp. z o.o., a tym bardziej skarżący, który jest pracownikiem spółki dopiero od stycznia 2017 r., nie mieli wpływu na określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia wyrażonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, tym samym na treść umowy (poza złożoną ofertą ocenianą zgodnie z SIWZ), wybór oferty. W przetargu nieograniczonym dostęp do zamówienia, tym samym do usługi wykonywanej na zlecenie Gminy B. miał nieograniczony krąg wykonawców. W zakresie ewentualnej zmiany umowy jej strony podlegają reżimowi ustawy prawo zamówień publicznych, która eliminuje możliwość wprowadzania zmian do umowy poza przypadkami nadzwyczajnymi ściśle określonymi w ustawie.

W kontekście obowiązującego stanu prawnego należy stwierdzić, że przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych jako przepisy gwarantujące konkurencyjność, otwartość, transparentność, jawność stanowią zabezpieczenie uczciwego postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, eliminując na wielu poziomach zabezpieczeń proceduralnych zagrożenia związane z występowaniem korupcji, czy konfliktu interesów. Przepisy prawa zamówień publicznych w kontekście przepisów antykorupcyjnych ustawy o samorządzie gminnym stanowią lex specialis i stanowią gwarancję wyeliminowania zjawisk korupcyjnych. Natomiast w kontekście przywołanych faktów należy stwierdzić, że występowanie w odniesieniu do sytuacji faktycznej skarżącego ewentualnego zagrożenia konfliktem interesów jest niemożliwe, niczym nieuzasadnione, a zarzut stawiany w tym zakresie i stosowane sankcje stanowią nadużycie prawa.

Ratio legis zakazów sformułowanych w art. 24a, art. 24b, art. 24d i art. 24f ustawy o samorządzie gminnym jest przeciwdziałanie sytuacjom, które mogą stwarzać pokusę nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego i występowania tzw. konfliktu interesów. Jak wskazał skarżący, stanowisko Rady Miejskiej byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby wymienione zagrożenia miały miejsce. Ponadto dysponowanie majątkiem na zasadach wolności gospodarczej w sytuacji umowy ekwiwalentnej nie jest i nie może być uznawane za wykorzystywanie mienia gminy, zwłaszcza że skarżący mieniem gminnym nie władał ani jako posiadacz samoistny, ani jako posiadacz zależny. Wykonywał jedynie usługę i otrzymał ekwiwalent. Wskazał na wyrok NSA w sprawie II OSK 1654/14, z którego jego zdaniem wynika, że przepis art. 24f ustawy o samorządzie gminnym zakazuje wykorzystania mienia gminy w prowadzeniu działalności gospodarczej tj. nie dopuszcza sytuacji, gdy mienie gminy jest środkiem, dzięki któremu możliwe jest prowadzenie działalności gospodarczej a nie przedmiotem prowadzenia takiej działalności.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach przedłożonych wraz ze skargą na okoliczność ustalenia przebiegu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. N.

Organ wyjaśnił, że Statut Gminy B., wprowadzony Uchwałą nr (...) z (...).12.2016 r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) z (...).01.2017 r., poz. 413 nie zawiera w swej treści wskazanego w zarzutach skargi § 58.

Organ podkreślił, iż wbrew zapatrywaniom skarżącego materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący i przedstawiony już w załączniku do projektu skarżonej uchwały. Wraz z projektem rzeczonej uchwały J. N. został pouczony o treści art. 383 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 15 z późn. zm.), dalej: Kodeks wyborczy.

Organ wyjaśnił również, że kodeks wyborczy stanowi swoistą, odrębną regulację i brak jest podstaw do stosowania w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu innego postępowania, niż przewidziano to w art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego. Organ powołując się na stanowisko z wyroków: WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2016 r., III SA/Wr 1049/16, WSA w Łodzi z 11 października 2016 r., III SA/Łd 542/16 wskazał, że żaden przepis Kodeksu wyborczego nie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wobec tego przy procedowaniu w przedmiotowej sprawie nie można skutecznie sformułować zarzutu naruszenia norm k.p.a.

Organ dodał, że jako uzasadnienie zaskarżonej uchwały przyjęto argumenty wskazane w piśmie Burmistrza B., które stanowiło załącznik do rzeczonego aktu. Argumenty te Rada Miejska w pełni podzieliła.

Zdaniem organu, fakty zawarte w tym piśmie i jednocześnie stanowiące podstawę wygaśnięcia mandatu są między stronami w istocie bezsporne.

Odnosząc się zaś do podnoszonej kwestii braku uzasadnienia uchwały organ wskazał, że zawierała ona uzasadnienie, którym był Załącznik nr 1. Organ powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 26 września 2014 r., sygn. II OSK 2282/14 zgodnie, z którym żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Uchwała ta może mieć uzasadnienie i jeśli je ma to jest to okoliczność bardzo pomocna przy dokonywaniu oceny jej prawidłowości. Sam fakt braku uzasadnienia nie powoduje jednak, że uchwała rażąco narusza prawo.

Organ podkreślił, że J. N. - radny Rady Miejskiej w B. w dniu (...).01.2017 r. objął funkcję prezesa zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej (...) Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą we W., co wynika z informacji umieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej (strona internetowa (...).). Spółka ta wykorzystuje mienie komunalne Gminy B. realizując usługi odbioru i zagospodarowania stałych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, położonych na terenie Gminy B., pobierając za powyższe usługi wynagrodzenie z budżetu wspomnianej Gminy (Umowa na usługi nr (...) z (...).06.2015 r., potwierdzenie przelewu).

Zgodnie z dyspozycją art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, oraz art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W myśl art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1728/16, z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 63/08, z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 718/10, z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2054/10: z dnia 9 czerwca 20012 r., sygn. akt II OSK 1164/12 z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. II OSK 2892/14.

Organ dodał również, że zgodnie z art. 6r. ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250), dalej ustawa o utrzymaniu czystości, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, którą zobowiązani są ponosić właściciele nieruchomości na rzecz gminy, stanowi dochód gminy. Zgodnie z art. 6r. ust. 2 ustawy o utrzymaniu z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (pkt 1); tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (pkt 2); obsługi administracyjnej tego systemu (pkt 3). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 6 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Organ wskazał, że na podstawie analogicznego stanu faktycznego zapadło rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II OSK 2892/14. W orzeczeniu tym z 24 listopada 2014 r. NSA stwierdził, że celem art. 24f ust. 1 u.s.g. jest niedopuszczenie do wykorzystywania przez radnego mienia gminnego do działalności, którą radny zarządza.

Ponadto Sąd w cytowanym orzeczeniu uznał, iż związek funkcjonalny pomiędzy osiąganymi z tej działalności przez radnego przychodami, a faktem wykorzystywania mienia komunalnego jest w tym przypadku oczywisty, skoro środki finansowe na sfinansowanie tych usług pochodzą z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które jak już wyżej wskazano stanowią dochód gminy.

Sytuacja taka niewątpliwie świadczy o konflikcie interesów. Rodzi bowiem niebezpieczeństwo, że radny może w sposób nieuprawniony wpływać na radę gminy w celu takiego ustalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, aby pozyskane z tego tytułu środki były jak najwyższe.

Wobec powyższego organ przyjął, iż wynagrodzenie za usługi wykonywane przez (...) Sp. z o.o., za które to usługi wypłacane jest wynagrodzenie z budżetu gminy mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o czym mowa w art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym.

Wypłacone za usługę wynagrodzenie jest bowiem ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonej w pieniądzu. Innymi słowy, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy - korzysta z mienia gminnego.

W świetle powyższego organ stwierdził, że (...) Sp. z o.o., którą zarządza radny J. N. wykorzystuje mienie komunalne Gminy B. w postaci opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Organ wskazał, że na podstawie przepisów ustawy prawo o samorządzie gminnym radny J. N. został wyłączony od udziału w głosowaniu w przedmiocie zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska stosownie do art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego była zobligowana do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym, zgodnie z art. 148 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na akt nadzoru powoduje uchylenie zaskarżonego aktu.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w B. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g.

Przepis ten stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Ustalony przez Radę Miejską stan faktyczny sprawy co do zasady nie jest sporny między stronami. Skarżący oświadczył na sesji rady w dniu (...) lutego 2017 r. oraz w skardze, że od (...) stycznia 2017 r. pełni funkcję prezesa w Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej "(...)" Sp. z o.o. we W., która ma podpisaną umowę na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych powstałych i zebranych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy B.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są przepisy art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm., dalej: "k.w."), art. 24f ust. 1, art. 24e ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: "u.s.g.").

Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. O wygaśnięciu mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadnienia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Uchwała taka może mieć uzasadnienie i jeśli ma, to jest to okoliczność bardzo pomocna przy dokonywaniu oceny jej prawidłowości. Sam fakt braku uzasadnienia nie powoduje jednak, że uchwała rażąco narusza prawo. Ocena zgodności z prawem takiej uchwały powinna wówczas zostać dokonana w oparciu o dowody, które stanowiły podstawę jej wydania (v. wyrok NSA z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt II OSK 2282/14).

Cytowany przepis art. 383 § 1 pkt 5 k.w. odsyła między innymi do przypadków wymienionych w art. 24f ust. 1 u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Ustawodawca wprowadzając zakaz działalności gospodarczej, zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006/3, poz. 86).

Utrwalone zostało w orzecznictwie, że przepis art. 24f ust. 1 powołanej ustawy ma na celu zapobiegać sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej, bądź zarządzaniu taką działalnością. Dlatego przepisy te powszechnie nazywane są antykorupcyjnymi i pełnią również charakter prewencyjny, celem uniknięcia sytuacji mogących posłużyć do stworzenia warunków korupcyjnych. Prawdą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07 wypowiedział się, że nie jest uprawniony wniosek, że jeśli chodzi o radnych gmin, każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze cel tego zakazu, nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r. sygn. akt K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r. sygn. akt W 2/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 21). "Antykorupcyjne" przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyści.

Wyjaśnić również należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż występujące w art. 24f ust. 1 u.s.g. pojęcie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1714/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2012 r., III SA/Wr 66/12). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uniezależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10).

Z kolei pod pojęciem "zarządzania działalnością" należy rozumieć sytuację, w której proces decyzyjny co do istotnych zagadnień, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej należy do jednej lub kilku osób. Zarządzaniem działalnością będzie również zasiadanie w takim organie prowadzącego działalność gospodarczą podmiotu, który decyduje o jej zasadniczych kierunkach, podejmuje decyzje co do majątku i zobowiązań tego podmiotu.

Bezsporne w sprawie jest, że skarżący w trakcie pełnienia funkcji radnego Rady Miejskiej B. w dniu (...) stycznia 2017 r. objął stanowisko prezesa Zarządu Spółki z o.o. "(...)" we W.

W ocenie Sądu z racji objęcia stanowiska prezesa skarżący naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy.

Objęcie funkcji prezesa w spółce, która zawarła umowę z Gminą B. na odbiór i gospodarowanie odpadów komunalnych powstałych i zebranych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy B. nie może być utożsamiane z korzystaniem z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług, na warunkach ogólnych, czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych.

Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 k.c., zgodnie z którym "mieniem jest własność i inne prawa majątkowe". Mieniem są zatem prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Wypłacone za usługi wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonej w pieniądzu. Inaczej mówiąc, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy - korzysta z mienia gminnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2892/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należało, że prawidłowo ustalony przez Radę Miejską stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przepisów art. 383 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f u.s.g. Skarżący będąc radnym. i jednocześnie pełniąc funkcję prezesa w spółce kierował jej działalnością. Spółka ta odpłatnie wykonała usługi na rzecz Gminy, w której skarżący sprawował mandat. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy. Kierowanie spółką wykonującą odpłatne usługi na rzecz gminy stanowi wykorzystanie mienia komunalnego gminy w prowadzonej działalności, co z kolei obligowało organ gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

Podniesione zarzuty w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Organ prawidłowo zastosował art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uznając, że doszło do złamania zakazu łączenia funkcji w zakresie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Celem ustawodawcy było bowiem zapobieganie sytuacjom korupcjogennym. Organ nie musi dociekać, czy teoretycznie można wraz z objęciem stanowiska prezesa spółki świadczącej usługi na rzecz gminy, w której radny uzyskał mandat, wywołać łączeniem funkcji stany korupcyjne. Przepis ma zadanie prewencyjne. Sam fakt łączenia funkcji pociąga za sobą skutki w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Ma rację organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, że zapłata wynagrodzenia za usługę wykonaną przez podmiot zarządzany przez skarżącego prowadzi do konfliktu interesów uzasadniających zastosowanie przywołanego przepisu. Organ prawidłowo zastosował przepisy art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy Kodeks wyborczy do sytuacji skarżącego, ponieważ zaistniał w przedmiotowej sprawie konflikt interesów wynikających z ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności.

Nie trafione są również zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego w zakresie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 10 k.p.a. Zaskarżona uchwała nie jest decyzją administracyjną. Organy miały obowiązek prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz Kodeksu wyborczego. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się przed podjęciem uchwały, składając wyjaśnienia na sesji Rady. Z uwagi na obowiązujące przepisy prawa dodatkowa opinia radcy prawnego Gminy z uzasadnieniem stanowiska nie miałaby wpływu na wynik sprawy, nawet jeżeli uchybiono procedurze określonej w statucie Gminy B. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie budził żadnych wątpliwości w dniu podejmowania przez radnych zaskarżonej uchwały. Sam skarżący w złożonych w trakcie obrad sesji wyjaśnieniach potwierdził objęcie stanowiska prezesa w spółce (...) we W.

Wbrew stanowisku skarżącego nie został naruszony obowiązek wynikający z art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego. Przepis ten nakazuje, aby w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Skarżącemu umożliwiono zajęcie stanowiska w sprawie, co potwierdza wyciąg z protokołu Nr (...) z obrad (...) Sesji Rady Miejskiej w B.

Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.