II SA/Bd 279/19, Rozumienie pojęcia miejsc dostępnych dla ludności. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2715316

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 279/19 Rozumienie pojęcia miejsc dostępnych dla ludności.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.).

Sędziowie WSA: Elżbieta Piechowiak, Asesor Katarzyna Korycka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) października 2018 r. nr (...),

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. Ś. kwotę (...) ((...)) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia z dnia (...) października 2018 r., nr (...), Wójt Gminy G. po rozpatrzeniu wniosku (...) Sp. z o.o., na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1,4, art. 51 ust. 1 pkt 2 ust. 3, art. 53 ust. 1, 3, 4 pkt 2, 6 art. 54 ustawy z dnia (...) marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej-u.p.z.p.) oraz art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora (...), zlokalizowanej na części działki nr ewid.(...), położonej w obrębie ewidencyjnym G., w gminie G.

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż na podstawie art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) powyższą inwestycję zalicza się do inwestycji celu publicznego. W związku z tym, że dla terenu objętego inwestycją, gmina G. nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Projekt decyzji przygotowała osoba, posiadająca kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uzyskane na podstawie ustawy z dnia (...) grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1725).

Zgodnie z art. 53 ust. 3 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku występowania obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z tym, że teren przedmiotowej inwestycji jest wykorzystywany na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych.

Analizując wniosek oraz ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., Wójt (...) stwierdził, że nie zachodzi okoliczność dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej inwestycji.

W dniu (...) sierpnia 2018 r. Wójt Gminy G. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do:

. Starosty (...),

. K. - P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

. (...) - P. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych.

Po uzyskaniu uzgodnień wymaganych ustawą, stwierdzając zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji.

W dniu (...) września 2018 r., do siedziby organu wpłynęło pismo z dnia (...) września 2018 r. w sprawie uznania za stronę postępowania Stowarzyszenie Miłośników Przyrody "(...)". Organ I instancji w dniu (...).09.2018 r. wydał postanowienie, na podstawie którego dopuścił ww. podmiot jako stronę postępowania.

W odwołaniu od decyzji, Stowarzyszenie Miłośników Przyrody "(...)" wniosło o jej uchylenie w całości podnosząc, że teren inwestycji zlokalizowany jest w bardzo bliskiej odległości od zwartej zabudowy, a tym samym budynków mieszkalnych. Planowana inwestycja, zdaniem strony odwołującej, będzie oddziaływała szkodliwie na środowisko i zdrowie ludzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r., nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji zwróciło uwagę, że organ I instancji wykonał analizę z której wynika, iż przewidziana pod inwestycję działka nr (...) jest zlokalizowana poza strefami ochrony konserwatorskiej i archeologicznej. Wójt wskazał, iż przedmiotowe zamierzenie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż w promieniu 70 m od lokalizacji inwestycji nie występują i nie będą występować miejsca dostępne dla ludności. W związku z powyższym stwierdzono, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie spełnia warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z tym nie można zakwalifikować przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W odniesieniu do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty określające parametry techniczne stacji bazowej oraz rysunki przedstawiające rozkład osi głównych promieniowania oraz obszar, w którym występuje pole elektroenergetyczne o średniej gęstości przekraczającej 0,1 W/m˛, ustalone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że znajdujące się w aktach rysunki i opis techniczny zamierzenia inwestycyjnego uwzględnia zarówno promieniowanie emitowane przez poszczególne anteny, jak i sumaryczny poziom rozkładu pól elektromagnetycznych o wartości gęstości mocy >0,1 W/m˛, wynikający z nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, także z uwzględnieniem maksymalnych poziomów nachylenia anten. Wyżej wskazana dokumentacja potwierdza, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych, określonych dla miejsc dostępnych dla ludności, nie występują w miejscach ich przebywania i zamieszkania.

W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do obowiązków wynikających z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję Wójta Gminy G. z dnia (...) października 2018 r., wydano w uzgodnieniu ze Starostą Żnińskim, (...) - P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Dyrektorem Zarząd Zlewni w I. PGW Wody (...).

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt sprawy, dla terenu objętego planowaną inwestycją nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego, w ocenie Kolegium ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następowało w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazano, że przepis art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zaskarżona decyzja, w ocenie Kolegium zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 ustawy, konieczne w przedmiotowej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich. Z reguły, każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym, powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych Podkreślono ponadto, że w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony słusznych interesów osób trzecich. Rolą organu administracji w tym zakresie jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności, poprzez określenie warunków ochrony przed:

1. pozbawieniem:

. dostępu do drogi publicznej,

. możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

. dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

2. uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

3. zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby Wszystkie te warunki, w przekonaniu Kolegium, zostały określone w zaskarżonej decyzji.

W opinii Kolegium, wskazane w odwołaniu zarzuty nie mogą stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, a planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, co w związku z art. 56 wyżej wskazanej ustawy obliguje organ do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W skardze do Sądu R. Ś. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji i skierowanie sprawy do ponownego postępowania, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Zdaniem skarżącego, z zaskarżoną decyzją organu II instancji nie można się zgodzić, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. wbrew jednoznacznej regulacji przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.) nakazującej wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia przed decyzjami wskazanymi w przepisie art. 72 ust. 1 pkt 3) ww. ustawy, m.in. przed decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z treści przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, pod pojęciem "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" ustawodawca rozumie także decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (podobnie: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1026/16).

W ocenie skarżącego, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które warunkuje m.in. wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 642/10

W tym kontekście skarżący zwrócił uwagę, że wydanie zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej przez organy obu instancji było zdecydowanie przedwczesne, właśnie z uwagi na brak uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. parametryzującej ustalenia dotyczące ochrony środowiska dla tej inwestycji. Biorąc pod uwagę okoliczność, że sąd administracyjny bada zgodność decyzji z obowiązującym prawem, skarżący wskazał, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie listy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), w związku z przepisami art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak dokładnego ustalenia przez organy miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz brak weryfikacji dokumentacji przedłożonej przez inwestora.

Z uwagi na to, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, to zadaniem organów administracji w niniejszej sprawie było sprawdzenie czy dla planowanego przedsięwzięcia moc promieniowania przekroczy dopuszczalne prawem wartości w miejscach dostępnych dla ludności.

W przedmiotowej sprawie, organ II instancji wskazał, że: "w aktach sprawy znajdują się dokumenty określające parametry techniczne stacji bazowej oraz rysunki przedstawiające rozkład osi głównych promieniowania oraz obszar, w którym występuje pole elektromagnetyczne o średniej gęstości przekraczającej 0,1 W/m˛, ustalone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Skarżący zauważył, że w przedmiotowym postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji z dnia (...) grudnia 2018 r., doszło do nieprzewidzianej prawem sytuacji, w której w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy administracji rozstrzygały sprawę zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Takich ustaleń można dokonać jedynie w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zakończonym decyzją administracyjną. Ma to o tyle znaczenie, że w tym drugim postępowaniu konieczna jest weryfikacja złożonych przez inwestora dokumentów opisujących planowane przedsięwzięcie przez wyspecjalizowane organy administracji, takie jak: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny.

W ten sposób, w ocenie skarżącego organy obu instancji orzekły w sprawie leżącej poza ich kompetencjami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 u.p.z.p. i nast.) oraz z ogólnych przepisów o właściwości organów (art. 6 k.p.a.) w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Brak zachowania właściwej procedury przez organy administracji (Wójta Gminy G. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławczego) doprowadził do poczynienia nieprawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, co narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, organy obu instancji bezkrytycznie zaakceptowały dokumentację przedłożoną przez inwestora i nie poddały jej weryfikacji ani samodzielnie, ani przez inne organy administracji. W ten sposób organy obu instancji samodzielnie i przedwcześnie ustaliły, że: "przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko", czego nie mogły uczynić przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skarżący zwrócił uwagę, że systemowa wykładnia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że rolą organów - w odniesieniu do inwestycji potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko jest rzetelne ustalenie, w jaki sposób oraz gdzie następować będzie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny oraz weryfikacja przez organ tych ustaleń. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.

Z tych względów, dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w przekonaniu skarżącego niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2706/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16, czy też z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 708/15, z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Powyższych czynności nie można dokonać w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej, gdyż czynności te regulowane są odrębnym postępowaniem administracyjnym, zakończonym decyzją administracyjną.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego organy obu instancji takich ustaleń nie poczyniły, opierając się wyłącznie na przedstawionej przez inwestora dokumentacji technicznej i nie dokonując własnej oceny przedstawionych w tych dokumentach parametrów. Organ odwoławczy, podejmując próbę weryfikacji inwestycji w kontekście konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia nie zauważył, że opracowanie to, nie zawiera wystarczających danych dotyczących skumulowanego oddziaływania anten i ich otoczenia, w kontekście ustawowej definicji miejsca dostępnego dla ludności wynikającego z art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, że prawidłowe ustalenia w powyższym zakresie winny obejmować

(po prawidłowym ustaleniu zasięgu oddziaływania wiązek promieniowania) również stwierdzenie, czy na terenie, na który będzie oddziaływać planowane zamierzenie znajduje się zabudowa, jeżeli tak, to jaka, a także, czy dla działek znajdujących się w tym obszarze wydano decyzje o warunkach zabudowy. Dopiero bowiem odniesienie prawidłowo określonego zasięgu oddziaływania inwestycji do znajdującej się w nim zabudowy (zarówno istniejącej, jak i tej, która w oparciu o wydane decyzje o warunkach zabudowy może powstać) pozwoli na wiarygodne określenie, czy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej niezbędne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

Nie można bowiem, jak podkreśla skarżący nie zauważyć, że sama analiza tego, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. wymaga wiadomości specjalistycznych związanych ze specyfiką planowanego przedsięwzięcia i z generowanymi przezeń oddziaływaniami, które mogą generować zanieczyszczenia naruszające standardy jakości środowiska oraz ograniczać możliwość zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Brak oceny oddziaływania na środowisko, nie zwalnia bowiem organu od obowiązku ustalenia w sposób urzędowo pewny, czy przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko i w jaki sposób. To wszystko jest właśnie przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Powyższe rozważania prowadzą, zdaniem skarżącego do wniosku, że wydanie decyzji z dnia (...) października 2018 r. przez Wójta Gminy G. było przedwczesne z uwagi na brak uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wszczęte na skutek wniosku inwestora postępowanie powinno zostać umorzone przez organ I instancji z urzędu, z uwagi na brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Planowana inwestycja w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej (...) Sp. z o.o. jest inwestycją celu publicznego. Na terenie przewidywanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, konieczne więc do jej realizacji jest uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać - między innymi - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych - art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.

Rozpoznając niniejszą sprawę, istotna jest też relacja powyższych przepisów względem ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm., dalej też ustawy środowiskowej), która w art. 72 ust. 1 pkt 3 nakazuje wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, (określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia - v. art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej) przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie u.p.z.p. W orzecznictwie w tym względzie, na podstawie przepisów u.p.z.p., został wypracowany pogląd, że ww. wymóg dotyczy także decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2016, II SA/Kr 1026/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako "CBOSA"), który tut. Sąd w pełni podziela. Istotne przy tym jest to, że art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, przewiduje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zakresy znaczeniowe tych pojęć zostały z kolei unormowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie listy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Zasadnicze jednak znaczenie przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniosku ma ustalenie, od kogo pochodzi wniosek i czy został prawidłowo podpisany.

W rozpoznawanej sprawie inwestorem jest P. W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest spółką kapitałową, posiadającą osobowość prawną. Fakt posiadania osobowości prawnej spółki kapitałowej sprawia, że działa ona przez swoje organy. Stosownie do art. 201 § 1 k.s.h. zarząd prowadzi sprawy spółki kapitałowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Reprezentacja spółki polega na składaniu i przyjmowaniu w imieniu spółki oświadczeń woli. Prowadzenie spraw spółki dotyczy zaś sfery wewnętrznej funkcjonowania spółki (podejmowania decyzji organizacyjnych i gospodarczych w spółce), reprezentacja zaś odnosi się do relacji zewnętrznych (składania oświadczeń woli wobec innych niż spółka uczestników obrotu prawnego) (zob. publikację M. Rodzynkiewicza Komentarz do art. 201 Kodeksu spółek handlowych, LEX 2018).

Jak wskazano, kompetencje zarządu zostały uregulowane w art. 201 § 1 k.s.h. Zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Uzupełnia tę regułę art. 204 § 1 k.s.h. stanowiący, że prawo członka zarządu do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki. W myśl natomiast art. 208 § 2 i 3 k.s.h., każdy członek zarządu ma prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i może prowadzić bez uprzedniej uchwały zarządu sprawy nieprzekraczające zakresu zwykłych czynności spółki.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie (zob. A. Kidyba, Komentarz aktualizowany do art. 208 Kodeksu spółek handlowych, LEX 2018), indywidualne kompetencje członka zarządu mają swoją podstawę w upoważnieniu, jakie ex lege otrzymuje on w wyniku nawiązania stosunku organizacyjnego. Z chwilą powołania do pełnienia funkcji, członkowie zarządu uzyskują upoważnienie do działania. Dodatkowo kompetencje te mogą być doprecyzowane w umowie zawartej z członkiem zarządu (umowa o pracę, o zarządzanie, o świadczenie usług, o dzieło itd.). Zarząd jest organem spółki, który zajmuje się bieżącym prowadzeniem jej spraw, które co do zasady stanowią tak zwane czynności zwykłego zarządu, lecz mogą poza ten zakres wykraczać i wówczas dla ich dokonania, niezbędne będzie uzyskanie zgody wyrażonej przez wspólników w drodze uchwały zgromadzenia o ile ustawa bądź umowa spółki tego wymaga.

Wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego został podpisany przez pełnomocnika W. (...), który przedłożył pełnomocnictwo od G. G. G. G. nie jest reprezentantem spółki - ani jej prezesem lub członkiem zarządu uprawnionym do samodzielnego reprezentowania spółki ani prokurentem. Prokurent samoistny mógłby samodzielnie reprezentować przedsiębiorcę wpisanego do rejestru we wszystkich czynnościach sądowych i pozasądowych (oprócz czynności zbywania czy też obciążania nieruchomości lub przedsiębiorstwa). Z pieczątki pod wnioskiem wynika, że G. (...) jest pełnomocnikiem zarządu, choć w aktach brak stosownego pełnomocnictwa. Organ nie weryfikował uprawnień wnioskodawcy do reprezentowania spółki. Dodatkowo należy zaznaczyć, że zakres przedłożonego pełnomocnictwa nie obejmuje uprawnienia do wnioskowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z załączonego pełnomocnictwa wynika, że W. P. jest umocowany do reprezentowania spółki w negocjacjach dotyczących umów cywilnoprawnych i korzystania z nieruchomości, wstępnym ustalaniu warunków umów i ustalania w urzędach wszelkich danych niezbędnych do zawarcia umów i podejmowania wszelkich czynności zawiązanych z tymi negocjacjami i ustaleniami.

Brak ustalenia czy W. (...) jest uprawniony do złożenia w imieniu inwestora wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego uzasadnia wątpliwość kto jest rzeczywistym wnioskodawcą a w konsekwencji czy prawidłowo określono adresata decyzji.

Po ustaleniu, że osoba podpisująca wniosek jest uprawniona do działania w imieniu wskazanego w decyzji inwestora, organ powinien ocenić podstawy do wydania decyzji lokalizacyjnej.

Na gruncie niniejszej sprawy, szczególnie istotne jest rozważenie spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów określonych przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.), w szczególności normami zrekonstruowanymi w oparciu o art. 121 do 124 oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Powołane przepisy określają limity poziomów pól elektromagnetycznych (zróżnicowane dla: terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności) oraz zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz ich dopuszczalne wartości. Możliwość oceny, czy wskazane wymogi zostały zrealizowane zależy od podania przez inwestora wszystkich danych pozwalających prawidłowo określić generowane przez inwestycję poziomy pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości oraz parametry fizyczne. Brak tych danych wymaga uzupełnienia a nie przedstawienie ich obliguje organ do wydania decyzji negatywnej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolejnymi "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. są już wspomniane art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nakładają one na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek przeprowadzenia analizy, której wyniki pozwolą na rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W rozpoznawanej sprawie przełożono dokument "Kwalifikacja przedsięwzięcia" w którym w tabeli nr (...) wskazano dopuszczalne pochylenie głównej wiązki promieniowania dla analizowanych mocy. W sprawie przyjęto maksymalne i minimalne dopuszczalne a nie zindywidualizowane parametry. W rubryce "wysokość zawieszenia (środek elektryczny"), dla wszystkich anten podano jednakową wysokość 53,5 m n.p.t. Trudno uznać, by wszystkie anteny były zamontowane na jednakowej wysokości.

Brak wszelkich indywidualnych danych projektowanego zamierzenia nie pozwala więc ustalić rzeczywistego oddziaływania inwestycji a tym samym czy planowana inwestycja spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 121 do 124 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W dokumencie nie oznaczono parametrów maksymalnych i minimalnych jakie są możliwe do uzyskania przez podane urządzenia w wyniku ich rzeczywistego usytuowania, co w konsekwencji wpływa na nieprawidłowy wynik oceny zakresu oddziaływania. Organ zobowiązany jest uwzględnić tak maksymalne możliwe emitowanie pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania.

W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych, kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko - por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1839/16, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1162/14, LEX nr 2033968, wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14, LEX nr 1987019.

Organ powinien też posiadać wiedzę jakie są możliwości techniczne sterowania urządzeniami w zakresie zmiany w przyszłości nachylenia anten. Nie można uznać, że organ związany jest wnioskiem inwestora. Powinien on samodzielnie ocenić parametry wpływające na zakres oddziaływania inwestycji.

Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3008/15, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1829/12 pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kwestii rozumienia normatywnego pojęcia "miejsca dostępnego dla ludności" - art. 124 ust. 2 p.o.ś. - należy odwołać się do wniosków wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji. Zwraca się w nich uwagę, że "miejsce dostępne dla ludności" nie musi być miejscem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Jednakże koniecznym - wprost wynikającym z art. 124 ust. 2 p.o.ś. - warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca, jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim: po pierwsze możliwość prawna (dostęp ludności nie jest zabroniony), a po drugie możliwość faktyczna (dostęp do miejsca jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego). W konsekwencji, jeżeli za miejsce dostępne dla ludności uznaje się takie, do którego człowiek ma dostęp bez użycia sprzętu technicznego, to nie przeznaczenie terenu, na którym miejsce to się znajduje, ale faktyczna możliwość dostępu do niego (bez użycia sprzętu technicznego) determinuje jego kwalifikację, jako dostępnego dla ludności - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 766/16.

Podsumowując, obowiązkiem inwestora jest dostarczenie wszelkich danych niezbędnych do rozstrzygnięcia, czy w sprawie o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zachodzi konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z dokumentacji dołączonej do wniosku wynika, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Informacje podane we wniosku są niewystarczające do jasnego i precyzyjnego ustalenia maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego z urządzenia oraz maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania.

Rozpoznając sprawę nie można twierdzić, iż organ związany jest wnioskiem inwestora i nie ma prawa weryfikować bądź żądać uzupełnienia danych podanych przez niego w Kwalifikacji.

W niniejszej sprawie, poza tabelarycznym zestawieniem dopuszczalnego pochylenia głównej wiązki promieniowania nie opisano zindywidualizowanych cech instalacji dla możliwych do osiągnięcia parametrów. Dopasowano wyłącznie do potrzeb uzyskania oczekiwanego wyniku teoretyczne dane. Trudno uznać, że wszystkie anteny będą na tej samej wysokości, ograniczono też ustalenia do pojedynczych anten, powołując się w dokumencie na odpowiedź na interpelację poselską w sprawie interpretacji rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Na tej podstawie wyprowadzono wniosek, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się ani do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie ma w niniejszej sprawie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.

Dla dokonania prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów, zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Istotne znaczenie może mieć bowiem w tym względzie wyjaśnienie kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (por.m.in.: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15, wyrok NSA: z dnia 1 grudnia 2015 r. II OSK 801/14; wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. II OSK 139/14 - dostępne w CBOSA).

Dokonując analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, organy obu instancji nie miały nawet możliwości prawidłowej oceny potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej, dokument prywatny jakim była przedłożona przez inwestora Kwalifikacja nie zawierał niezbędnych danych dla poczynienia pełnych ustaleń a organ nie wezwał inwestora do uzupełnienia tego dokumentu po wcześniejszym ustaleniu czy wniosek został prawidłowo wniesiony, przez osobę uprawnioną.

Uwadze organów umknęły istotne okoliczności dotyczące parametrów planowanej inwestycji. W konsekwencji organy wadliwie oceniły jego przydatność dowodową.

Zauważyć przy tym należy, że jakkolwiek opracowanie "Kwalifikacji" może, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., stanowić dowód w sprawie, to nie można pominąć konieczności dokonania przez organy jego swobodnej oceny w kontekście zaistnienia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego. W tym względzie uznać należy, że ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni kompletnym czy dostatecznie i wnikliwie rozpatrzonym, uznać należy za dowolne. W odniesieniu zaś do postępowania odwoławczego należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ ten ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem organu I instancji, przy czym stan faktyczny powinien ustalić nie tylko w oparciu o zebrany już materiał dowodowy, ale także rozszerzając granice tego postępowania na istotne okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji. Zasadnicze znaczenie odgrywa tu możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 1500/12, CBOSA). Podzielenie kwalifikacji dokonanej w ramach sporządzonego opracowania, byłoby zatem dopuszczalne jedynie pod warunkiem, przeprowadzenia jego wnikliwej analizy w kontekście zaprezentowanego w nim procesu dowodzenia, w efekcie którego uznano planowane przedsięwzięcie za takie, dla którego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takiej analizy w niniejszej sprawie jednak zabrakło.

W tych okolicznościach należało stwierdzić, że decyzje wydane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, zapadły z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób prawidłowy kwestii mającej istotne znaczenie dla rozpatrzenia wniosku. W tym względzie materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony w taki sposób, aby na jego podstawie możliwe było dokonanie ustaleń w omówionym powyżej zakresie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy będą miały na względzie wyżej poczynione uwagi oraz uwzględnią konieczność rozważania uzupełnienia materiału dowodowego, a następnie przeprowadzą jego kompleksową ocenę w kontekście powołanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów prawa.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się: uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie (...) zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (...) zł i kwota (...) zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 265 z późn. zm.)

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.