Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2678952

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 20 marca 2019 r.
II SA/Bd 1290/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz.

Sędziowie WSA: Renata Owczarzak, Elżbieta Piechowiak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Policji, który w wyniku rozpatrzenia odwołania M. K., wydał w dniu (...) 2018 r. decyzję nr (...) o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w (...) z dnia (...) 2018 r. nr (...) o odmowie podwyższenia dodatku służbowego od 1 stycznia 2017 r. do (...) 2018 r. o kwotę 48 zł miesięcznie w ramach środków finansowych przyznanych z mocy ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji (...) w latach 2017-2020".

Rozstrzygnięcie podjęte zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Raportem z dnia (...) 2018 r. M. K. zwrócił się o zwolnienie ze służby w Policji z dniem (...) 2018 r., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, w związku z nabyciem prawa do emerytury.

Następnie również w dniu (...) 2018 r. M. K. zwrócił się raportem do Komendanta Miejskiego Policji w (...) o naliczenie i wypłacenie należnej mu kwoty ustawowej podwyżki dodatku służbowego za 2017 rok, ze spłatą od stycznia 2017 r. do dnia (...) 2018 r. oraz zwiększenie o tę kwotę pobieranego przez niego świadczenia. Komendant Miejski Policji w (...), w drodze decyzji nr (...) z dnia (...) 2018 r., odmówił wnioskującemu podwyższenia żądanego dodatku służbowego. W uzasadnieniu decyzji Komendant Miejski wskazał, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r., wprowadzającej "Program modernizacji Policji (...) w latach 2017-2020", policjantom pełniącym służbę na stanowiskach zaszeregowanych w grupach 2-5 przyznano podwyżki dodatków służbowych od dnia 1 stycznia 2017 r. Organ I instancji wyjaśnił, że od 2016 r. przeciwko M. K. toczyły się postępowania dyscyplinarne:

1) (...) wszczęte w dniu (...)2016 r. i umorzone w dniu (...).2018 r. z uwagi na przedawnienie karalności czynu,

2) (...) wszczęte w dniu (...).2017 r.

i umorzone w dniu (...).2018 r. z uwagi na bezprzedmiotowość.

Powołując się na przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.) organ I instancji podniósł, że przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych (§ 9 ust. 2 rozporządzenia) oraz, że dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony (...) w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Komendant Miejski powołał się też na treść zatwierdzonej przez Komendanta Głównego Policji notatki służbowej z dnia (...) lutego 2017 r., gdzie stwierdza się, że w przypadku policjanta, wobec którego prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne, bądź czynności wyjaśniające-przyznanie podwyżki dodatku służbowego winno nastąpić po zakończeniu danego postępowania, bądź czynności, o ile stwierdzono brak podstaw do ukarania policjanta, bądź brak podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Ponadto Komendant podkreślił, iż M. K. utracił status policjanta z dniem (...) 2018 r., a w tej dacie prowadzone przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Stwierdził również, że analiza art. 100 i art. 104 ust. 3 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, iż dodatek służbowy można podwyższyć tylko policjantowi pozostającemu w służbie w Policji, a stosunek służbowy wymienionego ustał z dniem (...) 2018 r.

W dniu (...) 2018 r. M. K. złożył raport, w którym odwołał się od powyższej decyzji zarzucając jej błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów regulujących kwestię podwyższania dodatku służbowego oraz błędne uznanie, że w dniu (...) 2018 r. nie był już funkcjonariuszem Policji. Podniósł, że oba postępowania dyscyplinarne zostały formalnie zakończone, a zatem przysługuje mu domniemanie niewinności i status osoby niekaranej. Zwrócił uwagę na to, iż zatwierdzona przez Komendanta Głównego Policji notatka służbowa z dnia (...) 2017 r. nie uzależniała przyznania podwyższenia dodatku służbowego od tego, czy zakończenie postępowania nastąpiło z przyczyn formalnych czy merytorycznych. W opinii wymienionego argumenty te dowodzą, że spełniał w momencie składania raportu w dniu (...) 2018 r. wszelkie kryteria wymagane do przyznania mu podwyższenia dodatku służbowego.

Komendant Wojewódzki Policji w (...) decyzją z dnia (...) 2018 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2017-2020" (Dz. U. z 2016 r. poz. 2140- dalej jako "ustawa modernizacyjna"), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., przyznano Policji środki finansowe z budżetu państwa, przeznaczone m.in. na "wzmocnienie motywacyjnego systemu uposażeń funkcjonariuszy przez podwyższenie wielokrotności kwoty bazowej stanowiącej przeciętne uposażenie funkcjonariuszy i zróżnicowanie struktury oraz wielkości uposażeń funkcjonariuszy".

Jednocześnie Komendant Główny Policji zdecydował, że część środków programu modernizacyjnego zostanie przeznaczona na podwyższenie od dnia 1 stycznia 2017 r. funkcjonariuszom pełniącym służbę na stanowiskach służbowych zaszeregowanych w grupach 2-5, dodatku służbowego o kwotę 48 złotych miesięcznie. W notatce służbowej z dnia 16 lutego 2017 r., zatwierdzonej przez Komendanta Głównego Policji, zalecono, by podwyżki te nie obejmowały policjantów, przeciwko którym prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne, bądź czynności wyjaśniające. Wskazano, że w ich przypadku przyznanie podwyżki winno nastąpić po zakończeniu danego postępowania bądź czynności, o ile stwierdzono brak podstaw do ukarania policjanta, bądź brak podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Przywołując treść art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm.) oraz § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z późn. zm.) organ wskazał, że przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość nie jest obligatoryjnym składnikiem uposażenia funkcjonariusza, a jest związany ściśle ze sposobem wykonywania obowiązków służbowych. W czasie, kiedy zapadały decyzje personalne odnośnie podwyższenia dodatków służbowych policjantom w ramach przyznanych środków finansowych z programu modernizacyjnego, tj. w marcu 2017 r., służba M. K. nie mogła zostać oceniona jako "wzorowa", a sposób wykonywania obowiązków jako "należyty". Przeciw skarżącemu toczyły się bowiem dwa postępowanie dyscyplinarne w sprawie przewinień w wykonywaniu obowiązków służbowych. W styczniu 2018 r., umorzono z powodu przedawnienia jedno ze wskazanych postępowań natomiast w dniu zwolnienia ze służby, tj. (...) 2018 r., nie było jeszcze prawomocnie zakończone drugie z postępowań dyscyplinarnych. Skarżący utracił status policjanta z dniem (...) 2018 r., co na płaszczyźnie formalnej uniemożliwiało podwyższenie mu dodatku służbowego.

Organ zakwestionował również stanowisko skarżącego, który powoływał się na dobrą ocenę okresową jego pracy. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji twierdzeniu temu przeczy fakt wszczęcia przeciwko skarżącemu w dniach (...) 2016 r. i (...) 2017 r. dwóch postępowań dyscyplinarnych.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo ustalona została data utraty statusu policjanta przez skarżącego, która nastąpiła z upływem dnia (...) 2018 r.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że prawo do dodatków do uposażenia istnieje jedynie w okresie, w jakim przysługuje prawo do samego uposażenia, które z kolei w myśl art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Tak więc, nie było możliwości podwyższenia wymienionemu dodatku służbowego po dniu (...) 2018 r., gdyż po tej dacie M. K. nie przysługiwało uprawnienie zarówno do uposażenia, jak i do dodatków. Dodatek służbowy można natomiast podwyższyć tylko funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie w Policji, a stosunek służbowy skarżącego ustał z dniem (...) 2018 r. i z tym też dniem wygasło jego prawo do poszczególnych składników uposażenia zasadniczego.

Ponadto organ odwoławczy wskazał na uznaniowy charakter zarówno przyznania dodatku służbowego, jak i jego wysokości przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków, może przyznać dodatek w określonej wysokości. Przepisy rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. określają jedynie górną granicę dodatku służbowego, pozostawiając przełożonemu, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji ustalenie konkretnej stawki tego dodatku według uznania, w granicach odpowiadających randze stanowiska i zakresowi obowiązków.

W niniejszej sprawie odmowna decyzja przełożonego w zakresie podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego podyktowana była również koniecznością przestrzegania zasady sprawiedliwego i obiektywnego traktowania podwładnych, wynikającej z § 19 "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Zarządzenie nr 805 z dnia 31 grudnia 2003 r. Komendanta Głównego Policji, Dz. Urz. KGP 2004 Nr 1, poz. 3). Stwierdzone przez przełożonego nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków służbowych oraz naruszenia zasad etyki zawodowej przez M. K., a następnie sposób zakończenia obu postępowań dyscyplinarnych (t.j. umorzeniem z powodu przedawnienia oraz z uwagi na zwolnienie ze służby policjanta), pozostawiły uzasadnione wątpliwości w kwestii należytego wykonywania przez niego zadań służbowych w okresie od sierpnia 2016 r. a poczynione w trakcie postępowań dyscyplinarnych ustalenia również mogły mieć wpływ na podjęcie decyzji uznaniowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wymogi ustalone przez Komendanta Głównego Policji miały charakter zaleceń i choć nie były obligatoryjne, to stanowiły logiczna konsekwencje stosowania przepisów obowiązujących w zakresie dodatku służbowego.

W skardze na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) M. K. zarzucił, że organy rozstrzygając sprawę pominęły przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2017-2020" (Dz. U. z 2016 r. poz. 2140- dalej jako "ustawa modernizacyjna"), zgodnie z którą dodatek służbowy przyznawany był obligatoryjnie każdemu funkcjonariuszowi Policji. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 100 i 104 ust. 3 ustawy o Policji, które stanowią materialnoprawną podstawę przyznawania funkcjonariuszom Policji dodatków służbowych o charakterze uznaniowym, tylko ustawa modernizacyjna przewidująca gwarantowaną, obligatoryjną ich podwyżkę.

W uzasadnieniu skargi skarżący zawarł również krytyczne uwagi co do sposobu prowadzenia przeciwko niemu postępowań dyscyplinarnych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej powoływana jako p.p.s.a.)

W rozpoznawanej sprawie oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podstawę materialnoprawną poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiły przepisy art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.- dalej jako "ustawa o Policji") oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z późn. zm.); zwanego dalej rozporządzeniem.

Przepis art. 104 ust. 3 powołanej ustawy przewiduje, że na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Użycie przez ustawodawcę w przytoczonym przepisie sformułowania "może otrzymywać dodatek służbowy" przesądza o uznaniowym charakterze tego dodatku.

Potwierdzeniem powyższego są wydane na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji przepisy powołanego wyżej rozporządzenia, którego § 9 określa szczegółowo zasady i przesłanki przyznania dodatku służbowego oraz jego wysokości. W przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony, zaś wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4.

Stosownie do § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniona została od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.

Również treść przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia, dotycząca podwyższania dodatku służbowego, wskazuje na uznaniowy charakter tego rozstrzygnięcia. Wynika z niej bowiem, że dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków na innym stanowisku, a także za wzorową służbę, jako forma szczególnego wyróżnienia. Powyższe oznacza, że przyznanie dodatku służbowego związane jest z mianowaniem funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe w strukturze jednostki organizacyjnej Policji. Ewentualna modyfikacja jego wysokości jest uzależniona od zaistnienia przesłanek określonych w wyżej wskazanych normach prawnych.

Wobec takiej konstrukcji przepisów regulujących kwestię dodatku służbowego policjanta stwierdzić należy, że kontrola legalności decyzji wydanych w tym zakresie jako decyzji uznaniowych, dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje bowiem rozstrzygnięcie co do przyznania lub podwyższenia dodatku służbowego oraz decyzja co do jego wysokości. Sąd sprawdza jedynie, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Zatem uznaniowy charakter dodatku służbowego oznacza, że funkcjonariusz Policji nie może skutecznie kwestionować odmowy podwyższenia dodatku o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami.

Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał, że w przypadku skarżącego nie zaistniały określone w § 9 ust. 4 rozporządzenia przesłanki uzasadniające podwyższenie dodatku służbowego. Przepis ten wymaga bowiem, aby podwyższenie dodatku służbowego wiązało się oceną, że pełni on służbę w sposób wzorowy. Tymczasem wobec skarżącego prowadzone były dwa postępowania dyscyplinarne, co w ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie nie pozwalało na pozytywną ocenę wykonywania przez niego obowiązków służbowych. Organ wziął również pod uwagę stwierdzone przez przełożonego w toku postępowań dyscyplinarnych nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków służbowych oraz naruszenia zasad etyki zawodowej przez M. K., co w ocenie organu uzasadniało wątpliwości w kwestii należytego wykonywania przez skarżącego zadań służbowych w okresie od sierpnia 2016 r.

Sąd nie podziela przy tym zarzutu skargi, że podwyższenie żądanego przez skarżącego dodatku służbowego miało charakter obligatoryjny względem wszystkich funkcjonariuszy. Z brzmienia przepisów ustawy o Policji oraz z rozporządzenia nie wynika, aby ów dodatek miał być przyznawany automatycznie i w jednolitej kwocie. Obowiązujący § 9 ust. 4 rozporządzenia nie dywersyfikuje przypadków podwyższania tego dodatku i wprowadza jednolite przesłanki, od których spełnienia możliwe jest jego podwyższenie. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że aby mogło nastąpić podwyższenie dodatku służbowego musi wystąpić jedna z przesłanek określonych w § 9 ust. 4 rozporządzenia. Skarżący powyższy zarzut wiąże z błędnym przekonaniem, że wobec wejścia w życie ustawy modernizacyjnej, w sposób odmienny od regulacji zawartej w ustawie o Policji oraz w rozporządzeniu uregulowane zostały zasady podwyższania wysokości dodatku służbowego. W istocie skarżący kwestionuje brak podwyższenia mu wysokości dodatku służbowego, które w jego ocenie powinno nastąpić obligatoryjnie od 1 stycznia 2017 r., t.j. w okresie, gdy pełnił służbę w Policji. Tymczasem w ustawie modernizacyjnej uregulowane zostało jedynie podwyższenie wielokrotności kwoty bazowej stanowiącej przeciętne uposażenie funkcjonariuszy. Wzrost wielokrotności tej kwoty pociąga za sobą automatycznie wzrost uposażenia funkcjonariusza (co w przypadku skarżącego bezspornie nastąpiło), ale nie implikuje natomiast obligatoryjnego podwyższenia wysokości dodatku służbowego.

Analizując w dalszym ciągu rozpoznawaną sprawę nie sposób również zgodzić się z zarzutem, ze zaskarżona decyzja była oparta na notatce służbowej Komendanta Głównego Policji, który zadecydował, że część środków programu modernizacyjnego zostanie przeznaczona na podwyższenie od 1 stycznia 2017 r. dodatków służbowych funkcjonariuszy o kwotę 48 zł. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły wyżej wskazane, powołane również w decyzjach organów obu instancji przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. Ponadto należy mieć na względzie, że tego rodzaju akt wewnętrzny kierownictwa, jakim jest notatka służbowa z dnia 16 lutego 2017 r. zatwierdzona przez Komendanta Głównego Policji stanowi konkretyzację kompetencji organów, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki finansowo - kadrowej. Nie oznacza to jednak, że powołując się na treść tej notatki organy odstąpiły od rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o obowiązujące w tej materii przepisy prawa materialnego.

Z tych względów, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów postępowania, a także dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. mających zastosowanie w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.