II SA/Bd 1257/18, Zasady przyznawania zasiłku celowego w sytuacji zdarzeń losowych. Uznaniowy charakter zasiłków celowych. Charakter prawny zasiłku celowego w sytuacji zdarzeń losowych. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2657777

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2019 r. II SA/Bd 1257/18 Zasady przyznawania zasiłku celowego w sytuacji zdarzeń losowych. Uznaniowy charakter zasiłków celowych. Charakter prawny zasiłku celowego w sytuacji zdarzeń losowych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Renata Owczarzak, Elżbieta Piechowiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) czerwca 2018 r., nr (...),

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wójt Gminy S., decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r., na podstawie art. 2, art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 4, ust. 2, art. 39 ust. 1, 2, art. 40 ust. 2,3, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769), dalej zwanej: "u.p.s." po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej B. K., dotyczącego udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących klęski żywiołowej, tj. wystąpieniem lokalnie niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 r., odmówił stronie przyznania jednorazowego zasiłku celowego na straty powstałe w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej oraz określił, że odmowa udzielenia pomocy dotyczy remontu budynku gospodarczego.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przeprowadzony wywiad środowiskowym potwierdził uszkodzenie budynku gospodarczego w M. nr (...) (ogólny udział uszkodzeń wniósł 15%).

Organ I instancji biorąc pod uwagę ustanowienie na rzecz skarżącej dożywotnej, nieodpłatnej służebności osobistej mieszkania w budynku mieszkalnym oraz potwierdzenie faktu, iż w tym budynku w dniu wystąpienia zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej było prowadzone gospodarstwo domowe oraz że uszkodzeniu uległ budynek gospodarczy - stodoła, na remont którego strona złożyła wniosek o przyznanie pomocy, stwierdził brak spełnienia przesłanki o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na remont wskazanego budynku, przewidzianej w pkt II.3 lit. e Zasad udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa, na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, zatwierdzonych pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r., znak DOLiZ-IV-775-10/2017 z uwzględnieniem zmian do tych zasad, zatwierdzonych pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r., znak DOLiZ-IV-775-20/2017 przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej: "Zasady", gdyż budynek mieszkalny usytuowany w siedlisku uszkodzonego budynku gospodarczego, nie był przedmiotem najmu albo dożywocia, lecz wyłącznie prawa służebności osobistej mieszkania.

Organ zwrócił uwagę, iż służebność mieszkania przysługująca skarżącej ogranicza się wyłącznie w zakresie bezpłatnego dostarczenia mieszkania, bez pokrywania innych kosztów. Nieodpłatność wiąże się jedynie z brakiem konieczności opłacania czynszu na rzecz właściciela nieruchomości. Z kolei powołane Zasady, w pkt II.3 lit. a-e) oraz w pkt II.4, które określają katalog zamknięty osób uprawnionych do wnioskowania o remont budynku mieszkalnego; nie przyznają tego prawa osobie, na której rzecz ustanowiono prawo służebności osobistej mieszkania i wobec wykluczenia istnienia po stronie skarżącej uprawniania wynikającego z prawa dożywocia albo ze stosunku zobowiązaniowego, jakim jest umowa najmu organ I instancji uznał, iż skarżąca nie jest osobą uprawnioną w myśl powoływanych Zasad, do otrzymania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na remont uszkodzonego budynku - stodoły.

Organ wskazał, że właścicielem całej nieruchomości wraz z budynkiem gospodarczym jest H. W. (córka skarżącej) zam. w (...) gm. K.

Do zaskarżonej decyzji organ I instancji dołączył decyzję własną z dnia (...) grudnia 2017 r., Nr (...) (której brak było dotychczas w aktach sprawy), mocą której przyznał skarżącej zasiłek celowy w kwocie 1.400,00 zł, przeznaczony na usuniecie szkód w budynku gospodarczym, uszkodzonym w wyniku zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej, który nie podlegał zwrotowi.

Od decyzji organu I instancji z dnia (...) czerwca 2018 r. odwołanie wniosła skarżąca, zarzucając organowi I instancji:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. oraz art. 2 ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, w zw. z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017 r., w zw. z pismem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji DOLiZK-IV-775-10/2017 oraz DOLiZK-IN/-775-20/2017 poprzez ich błędną wykładnię oraz uznanie, iż wnioskodawczyni nie jest osobą uprawnioną w rozumieniu ww. norm prawnych;

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący, obejmujący ich całokształt - w szczególności zaś - nieustalenia tytułu prawnego wnioskodawczyni, co do przedmiotowej nieruchomości.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przyznanie wnioskodawczyni zasiłku celowego na straty powstałe w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej na remont budynku gospodarczego w żądanej przez nią - zgodnej z przepisami prawa - wysokości (11%-20% - 9500 złotych), - ewentualnie zaś, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ I instancji po raz trzeci odmówił przyznania zasiłku celowego skarżącej, wskazując jako przyczynę odmowy brak spełnienia kryteriów z przywoływanego w uzasadnieniu pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Podnoszono, że brak spełnienia kryterium podmiotowego tj. statusu osoby uprawnionej, pozostaje jedyną przesłanką, w oparciu o którą organ I instancji wydał decyzję negatywną, a stanowisko to pozostaje w dalszym ciągu odmienne od wyrażonego przez ten sam organ w poprzedniej decyzji z dnia (...) grudnia 2017 r., gdzie uznano skarżącą za uprawnioną do uzyskania zasiłku pod względem podmiotowym.

Ponadto wskazano, że zgodnie z pkt II.3 Zasad, osobą uprawnioną nie jest tylko i wyłącznie właściciel nieruchomości, ale też osoba, na rzecz której ustanowione zostało prawo dożywocia. W przypadku niektórych z ww. podmiotów, niezbędne jest również posiadanie zgody od właściciela budynku (H. W. - właścicielka nieruchomości i córka wnioskodawczyni, niewątpliwe takiej zgody udziela).

Wywodzono, że niewątpliwe jest, że w dniu zdarzenia klęskowego skarżąca korzystała samodzielnie z całości nieruchomości z wyłączeniem innych osób, niewątpliwe jest również, iż jej córka - właścicielka nieruchomości zezwalała na korzystanie przez nią z całości nieruchomości, w tym budynku gospodarczego, co oznacza, że strony łączył stosunek obligacyjny, a obowiązkiem zaś organu I instancji było zaś ustalenie jego charakteru. Dodano, że dla istnienie określonej więzi obligacyjnej wystarczyło przesłuchać właścicielkę nieruchomości tj. H. W. na tę właśnie okoliczność, o co wniesiono.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r., Nr (...), na podst. na podstawie art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s., § 1 i 2 zał. Nr 1 pkt 22 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017 r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017 r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych (Dz. U. z 2017 r., pat. 1547), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257)- dalej k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 2 z dnia 12 marca 2004 u.p.s., w brzmieniu: "Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej."

Wnioskiem z dnia (...) grudnia 2017 r. B. K., zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na odbudowę budynku gospodarczego, zniszczonego wskutek nawałnicy, jaka przeszła nad Gminą S. w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 r.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r., Nr (...), organ I instancji odmówił ww. wnioskowanego świadczenia, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie faktem że uszkodzony budynek nie służył zaspakajaniu podstawowych potrzeb rodziny.

Rzeczoną decyzję organ odwoławczy uchylił decyzją z dnia (...) lutego 2017 r., Nr (...), wskazując wadliwość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania i wadliwą kwalifikację wskazanego budynku.

Kolejną decyzją z dnia (...) marca 2018 r., Nr (...), organ I instancji ponownie odmówił B. K. wnioskowanej pomocy, uzasadniając tym razem swoją decyzję, brakiem tytułu prawnego do uszkodzonego budynku, z uwagi na fakt posiadania przez nią jedynie służebności osobistej mieszkania, co nie znajduje umocowania w Zasadach. Jednocześnie w treści uzasadnienia rzeczonej decyzji, organ wskazał na fakt uzyskania przez skarżącą pomocy finansowej ze środków pozarządowych ze Stowarzyszenia (...) w kwocie (...) zł.

Tę kolejną odmowną decyzję strona także zaskarżyła a organ odwoławczy mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 49/18, uchylił zaskarżoną decyzję, celem rozpatrzenia wniosku strony w oparciu nie o Zasady ale w sytuacji braku uprawnień wynikających z powyższych zasad, o rozpatrzenie wniosku strony w oparciu art. 40 ust. 2 u.p.s.

W pierwszoinstancyjnej decyzji w niniejszej sprawie, tj. decyzji z dnia (...) czerwca 2018 r., Nr (...), organ I instancji odmawiając ponownie zasiłku celowego na straty powstałe w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, wskazał na brak uprawnień strony do wnioskowanej pomocy z dotacji celowej, uruchomionej w związku z nawałnicą jaka przeszła z 11 na 12 sierpnia 2017 r.

Jednocześnie organ dołączył do zaskarżonej decyzji treść decyzji własnej, z dnia (...) grudnia 2017 r., Nr (...), której nie było dotychczas w aktach sprawy, mocą której skarżąca otrzymała jednorazowy zasiłek celowy ze środków budżetowych gminy S., uzyskanych z zewnętrznych źródeł dofinansowania, na przeciwdziałanie i usuwanie skutków nawałnicy, która przeszła przez teren gminy S. w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 r., w kwocie 1.400,00 zł. W punkcie 2 rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał że zasiłek ten przeznaczony jest na usunięcie szkód w budynku gospodarczym uszkodzonym w wyniku zdarzenie noszącego znamiona klęski żywiołowej, który nie podlega zwrotowi. Wypłata przyznanego świadczenia nastąpiła w dniu (...) grudnia 2017 r.

Analiza podstawy prawnej wskazanej decyzji i treść jej uzasadnienia wskazują że wydana ona została na podstawie m.in. art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W decyzji przyznającej powyższe świadczenie organ nie uzasadnił wysokości przyznanej pomocy, chociaż dysponował już protokołem uszkodzeń budynku z dnia (...) grudnia 2017 r., którego procentowy udział uszkodzenia wynosił 15% a strona nie zaskarżyła tej decyzji organu, co spowodowało iż stała się ona ostateczna i brak jest podstaw do jej wzruszenia.

Te pozarządowe środki uzyskane przez gminę S., które zasiliły jej budżet, to przekazane fundusze przez Stowarzyszenie "(...)", zrzeszenie (...) samorządów, które dysponuje Funduszem Solidarnościowym, czyli instrumentem doraźnej, szybkiej pomocy finansowej dla gmin i powiatów dotkniętych skutkami klęsk żywiołowych lub katastrofami. Cel działalności organizacji, to wzajemna pomoc w likwidowaniu skutków zdarzeń kryzysowych, które zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi albo znacząco wpływają na pogorszenie warunków bytowych mieszkańców.

W świetle uzupełnionego przez organ I instancji materiału dowodowego, tut. Kolegium stwierdza że skarżąca otrzymała w ramach doraźnej pomocy na usuwanie skutków nawałnicy, pomoc w postaci zasiłku celowego na odbudowę uszkodzonego budynku stodoły. Wysokość przyznanej kwoty z pewnością nie pokryła pełnego kosztu jego naprawy, jednakże trzeba mieć na uwadze że zasiłek celowy nie stanowi odszkodowania i nie musi w pełni pokrywać kosztu naprawy uszkodzonego budynku.

Jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1466/17, wsparcie udzielane na podstawie art. 40 u.p.s. nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku klęski żywiołowej oraz w takim rozmiarze jak tego żądają. Organ orzekający posiada więc swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy, podejmując zgodne z prawem rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego.

Określoną w art. 40 ust. 2 u.p.s. przesłanką warunkującą możliwość przyznanie pomocy w ramach zasiłku celowego jest poniesienie straty w wyniku klęski żywiołowej. Strata stanowi zatem konieczny warunek przyznania zasiłku celowego. Zarówno brak stwierdzenia poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej, jak i brak ustalenia jej wysokości, nie pozwala na podjęcie w ramach uznania administracyjnego, zgodnej z prawem decyzji o przyznaniu zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s.

Ma rację organ I instancji wskazując że umowa dożywotniej służebności osobistej na nieruchomości, ustanowiona w umowie darowizny nie jest umową dożywocia.

W Zasadach, wśród wymienionych podmiotów uprawnionych do otrzymania pomocy na remont budynku mieszkalnego/gospodarczego, nie wymienia się osób mających takie prawo. Do osób uprawnionych do zasiłku celowego na remont wskazanych budynków są zaliczani: właściciel budynku mieszkalnego, osoba której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do zniszczonego lub uszkodzonego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, osoba której przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, osoba która jest najemcą lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego oraz osoba na rzecz której ustanowione zostało prawo dożywocia.

Nieobjęcie skarżącej regulacją Zasad, nie oznacza że organ nie był zobowiązany do poczynienia ustaleń do prawa skarżącej do otrzymania zasiłku celowego w ramach u.p.s. albowiem skarżąca jest osobą poszkodowaną.

Analizując w tym kontekście okoliczności rozpatrywanej sprawy i mając na uwadze przyznany zasiłek celowy na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s., stwierdzić należy że organ pomocowy nie wykluczył skarżącej z możliwości udzielenia wsparcia i przyznał ww. zasiłek celowy w wysokości 1 400,00 zł, który chociaż nie pokrywa w pełni kosztu naprawy uszkodzonego budynku, to jest formą pomocy jaką organ mógł przyznać w ramach posiadanych środków.

W skardze złożonej do Sądu, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. w zw. z art. 2 ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, w zw. z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017 r., w zw. z pismem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji DOLiZK-IV-775-10/2017 oraz DOLiZK-IV-775-20/2017 poprzez ich błędną wykładnię oraz uznanie, iż wnioskodawczyni nie jest osobą uprawnioną w rozumieniu ww. norm prawnych; - naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący, obejmujący ich całokształt - w szczególności zaś - nieustalenia tytułu prawnego wnioskodawczyni, co do przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi, wskazano, co następuje:

Wykładnia pojęcia osoby uprawnionej dokonana przez organ II instancji jest wadliwa z dwojakiego rodzaju względów:

- po pierwsze - nie uwzględnia katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 Konstytucji), wśród których brak jest w oczywisty sposób - pism Ministra Spraw Wewnętrznych, nie posiadających nawet rangi rozporządzenia; dokonana zatem ocena uprawnienia wnioskującej na podstawie tego aktu prawnego, pozostaje dowolna, nie znajduje również oparcia w treści ustawy o pomocy społecznej; co znamienne organ odwoławczy nie przytacza pisma Ministra Spraw Wewnętrznych jako podstawy rozstrzygnięcia - mimo, że de facto - jak wynika z treści uzasadnienia - za takie je uznaje - z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- po drugie - zaskarżona decyzja nie uwzględnia również pojęcia osoby uprawnionej sprecyzowanego w pkt I. 4 pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji DOLiZK-IV-775-10/2017, ani treści umowy darowizny z dnia (...) stycznia 2014 r., pozostaje również sprzeczna z wytycznymi SKO z decyzji uchylających poprzednią negatywną decyzję organu I instancji:

- w kontekście wytycznych SKO oraz przepisów materialnoprawnych tj. art. 40 ust. 1, 2 ustawy o pomocy społecznej wskazać należy, iż ustawa w żaden sposób nie różnicuje osób uprawnionych do przyznania pomocy społecznej w zależności od tytułu prawnego do nieruchomości, na której powstały uszkodzenia lub straty (zasiłek może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej); takie też pojęcie występuje w piśmie MSWiA, jednakże jest przez organ konsekwentnie pomijane (szczegółowo - akapit poniżej); dokonane przez MSWiA zawężenie tego pojęcie w dalszej części wydanych wytycznych - pozostaje sprzeczne z początkowymi postanowieniami pisma oraz treścią przepisu ustawy; co więcej pozostaje również sprzeczne:

- ze stanowiskiem SKO z decyzji z dnia (...) maja 2018 r.: "argument, że budynek gospodarczy nie był przedmiotem najmu lub dożywocia, a matka odwołującej posiada tylko prawo służebności mieszkania, nie pobawią jej możliwości wsparcia"

- z celami pomocy społecznej, która zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka - do zaspokojenia tychże potrzeb zaliczyć trzeba korzystanie z budynku gospodarczego, w którym przechowywany był opał-drewno i węgiel oraz sprzęt rehabilitacyjny oraz meble.

Zaprezentowana przez organ II instancji wykładnia przepisów u.p.s. - pozostaje niezgodna również z konstytucyjną zasadą równości - brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek do różnicowania sytuacji osoby, która przykładowo wynajmuje mieszkanie od osoby najbliższej i osoby, która ze względu na trudną sytuację materialną korzysta z tego mieszkania na zasadzie użyczenia;

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca spełnia wszystkie kryteria zgodne z treścią ww. pisma MSWiA.

Organ II instancji błędnie uznał, że skoro wnioskodawczyni przysługuje "służebność osobista mieszkania", to nie przysługuje jej żaden tytuł prawny do pozostałych części nieruchomości. Przeoczył bowiem dalszą treść umowy darowizny, konkretnie zaś jej § 7, zgodnie z którą skarżącej przysługuje również prawo korzystania z wszystkich innych urządzeń przeznaczonych do wspólnego użytku mieszkańców, jak również z prawem swobodnego poruszania się po całej nieruchomości - ergo przysługuje jej również prawo do korzystania z posadowionego na nieruchomości budynku gospodarczego.

Jeżeli możliwe jest ustalenie czy skarżącej przysługuje inny niż własność tytuł prawny do nieruchomości - to należało to ustalić. Strony łączył stosunek obligacyjny, obowiązkiem zaś organu II instancji było zaś ustalenie jego charakteru.

Z ostrożności procesowej odnieść należy się również do podnoszonych przez organ administracyjny uwag dotyczących przyznania środków z innego tytułu wnioskodawczyni - i tak w pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie są to środki wystarczające na naprawienie zaistniałych szkód (1400 złotych w stosunku do 9500 złotych), po wtóre zaś organ niekonsekwentnie pomija, iż ustalona wysokość pomocy społecznej wynika z pisma Ministra Spraw Wewnętrznych, które to pismo jest podstawą odmowy przyznania świadczeń skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przedmiot kontroli stanowiła decyzja utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku celowego na remont budynku gospodarczego z tytułu strat spowodowanych wichurą i nawałnicą w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 r.

Niesporne w sprawie pozostaje, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1345), Gmina S. została uznana za gminę poszkodowaną w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017 r., w której stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych - w załączniku (lp. 1.13) do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 sierpnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1547).

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącej z (...) grudnia 2017 r., w którym zwróciła się o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na budynek gospodarczego z związku z nawałnicą. Do wniosku załączono oświadczenie H. W., właścicielki budynku gospodarczego, w którym wyraziła zgodę na "skorzystanie przez skarżącą z zasiłku celowego na budynek gospodarczy w związku z nawałnicą". W części VII kwestionariusza oceny uszkodzeń budynku z (...) grudnia 2017 r., skarżąca podała, że wskutek nawałnicy z 11 na 12 sierpnia 2017 r., został uszkodzony budynek gospodarczy w postaci uszkodzenia pokrycia dachu w 50%, co odpowiada 15% ogólnemu uszkodzeniu budynku. Skarżąca wskazała też, że ww. budynek nie służył zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych, lecz służył ten służył do garażowania samochodu oraz przechowywania sprzętu. Skarżąca nie wykazała, by poza 15% uszkodzeniem budynku gospodarczego, który stanowił własność jej córki, doznała jakiejkolwiek szkody wskutek nawałnicy. W tych warunkach Wójt Gminy S. decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r., odmówił świadczenia z uwagi na to, że uszkodzony budynek gospodarczy nie służył zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych skarżącej.

Po uchyleniu ww. decyzji, decyzją organu odwoławczego z (...) lutego 2018 r. i wyjaśnieniu w uzasadnieniu ww. decyzji wszystkich przesłanek do uzyskania świadczenia, w tym wynikającą z pkt 1.3 Zasad, definicję "budynku mieszkalnego" (Przez budynek mieszkalny rozumie się także budynek gospodarczy służący zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski...), skarżąca w ponownie prowadzonym postępowaniu zmieniła treść swego oświadczenia z (...) grudnia 2017 r., podając w dniu (...) lutego 2018 r., że w ww. budynku gospodarczym było przechowywane drewno opałowe - 5 mł, 1 tona węgla, stare meble, balkonik do chodzenia oraz samochód, który na co dzień był garażowany w innym budynku (k. 19 ww. akt). Skarżąca w ramach całkowicie nowych okoliczności, dodała też, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe (k. 19 ww. akt).

Organy prowadząc ponownie sprawę w jakikolwiek sposób nie odniosły się do faktu zmiany treści oświadczenia skarżącej, co do jego wiarygodności, przechodząc do porządku nad faktem, że swe oświadczenie zmieniła co do istotnych faktów oraz, ze uczyniła to dopiero po zapoznaniu się z przytoczoną przez organ odwoławczy definicją budynku mieszkalnego (którym mógł być budynek gospodarczy) w sytuacji, kiedy służyłby zaspokojeniu potrzeb bytowych i kiedy osobą poszkodowaną jest m.in. osoba samotnie gospodarująca. Był to niewątpliwie błąd procesowy organów, zważywszy na treść przepisu art. 107 k.p.a., który obliguje organy do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, wskazania dowodów, na których się oparł oraz wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uchybienie to było oczywiste, skoro w swym pierwotnym oświadczeniu skarżąca stwierdziła, że charakter budynku gospodarczego sprowadzał się jedynie do funkcji garażowej i przechowywaniu "sprzętu" (więc nie opału) oraz budynek nie służył zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych, a w oświadczeniu z dnia (...) lutego 2018 r., stwierdziła, że parkujący tam w dniu nawałnicy samochód miał inne miejsce garażowania oraz że w budynku gospodarczym był głównie opał.

Powyższe uchybienie procesowe organów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przyjmując, że zmieniona wersja oświadczenia skarżącej jest niewiarygodna, brak podstaw do przyznania jej zasiłku celowego, skoro budynek gospodarczy pełnił jedynie funkcję garażową i jak wynika z oświadczenia skarżącej z (...).12.2019 r., nie służył do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Uregulowanie pkt 1.3 Zasad, stanowi bowiem, że pomoc przysługuje na taki budynek gospodarczy, który służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarujące. Przy uznaniu jednak, że zmienione oświadczenie skarżącej, co do funkcji ww. budynku, jako pomieszczenia składu węgla, drewna, starych mebli i chodzika, jest wiarygodne, otworzyłaby się możliwość przyznania zasiłku celowego, po pozytywnym przesądzeniu jednak kilku istotnych w sprawie okoliczności, tj.: Po pierwsze, przesądzeniu, że znajdujące się w ww. budynku rzeczy z oświadczenia strony z (...) lutego 2018 r., służyły zaspokajaniu podstawowych potrzeb skarżącej, co mogłoby stanowić podstawę ustalenia, że ww. budynek służył zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej. Organ winien byłby ustalić, związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy korzystaniem przez skarżącą z ww. rzeczy, a zaspokajaniem jej niezbędnych potrzeb życiowych. W szczególności niezbędnym byłoby ustalenie, czy zgromadzony opał w budynku gospodarczym służył do ogrzewania lokalu skarżącej. Po drugie, organy winny byłyby przesądzić jednak ważniejsze zagadnienie o podstawowym dla sprawy charakterze, a mianowicie, czy w ogóle zachodzą przesłanki z art. 39 i 40 u.p.s., w zw. z art. 1, 2 oraz 3 u.p.s. do udzielenia skarżącej pomocy społecznej. Przepis art. 40 u.p.s. nie może być bowiem realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2333/17, chociaż art. 40 u.p.s. jako jedyną przesłankę materialnoprawną przyznania zasiłku przewiduje poniesienie straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej i pozwala na odstąpienie od uwzględnienia wysokości dochodu, to jego wykładni należy dokonywać w świetle zasad ogólnych Działu I, Rozdziału 1 u.p.s. Artykuł 40 ust. 1 u.p.s. nie jest normą szczególną w stosunku do zasad ogólnych udzielania świadczeń w ramach pomocy społecznej określonych w art. 2 i art. 3 u.p.s. (publ. jw.) (wyroki: - WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 342/18; - WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 289/18). Przesądzenie tej kwestii jest dlatego szczególnie istotne, ponieważ, w sytuacji uznania, że powyższe przepisy u.p.s., nie pozwalają na przyznanie skarżącej pomocy społecznej, brak byłoby podstaw do stosowania uregulowań Zasad, które same stwierdzają w pkt 1.1, że pomoc jest udzielana w formie zasiłku celowego przyznawanego, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. Zasady nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i dlatego nie mogą być one samodzielną podstawą przyznania, bądź odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Podstawy takiej należy zawsze upatrywać w przepisach ustawy o pomocy społecznej (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 289/18; - wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 342/18; -wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1466/17).

Tymczasem organy obu instancji przesądziły kwestię braku przesłanek do przyznania skarżącej dochodzonego zasiłku, bez poczynienia w sprawie ustaleń w pierwszej kolejności, czy zachodzą przesłanki z art. 39 i 40 u.p.s., w zw. z art. 1, 2 oraz 3 u.p.s. do udzielenia skarżącej pomocy społecznej przy uwzględnieniu ogólnych zasad pomocy społecznej. By dokonać oceny z tego punktu widzenia, należało poczynić ustalenia faktyczne, co do sytuacji bytowej strony, po czym poddać je stosownej ocenie. Tymczasem w ustaleniach stanu faktycznego brak jest opisu tej sytuacji. Dokumentami źródłowymi są wywiady środowiskowe i akt notarialny, z których wynika, że skarżąca w momencie nawałnicy zamieszkiwała w trzypokojowym mieszkaniu w domu, w którym również zamieszkiwała siostrzenic oraz jej narzeczony. Mieszkanie było wyposażone w podstawowy sprzęt, ma kuchnię i łazienkę. Strona utrzymywała się z emerytury w wysokości 1200 zł i chorowała na serce, lecz pozostaje pod stałą opieką medyczną w B. Z aktu notarialnego wynika, że za mieszkanie nie ponosi opłat, lecz brak jest ustaleń, kto opłaca energię elektryczną i ewentualnie inne opłaty - w jakiej wysokości - z tytułu eksploatacji budynku, z którego korzysta skarżąca i jej rodzina. Jednakże to nie Sąd jest uprawniony do czynienia ustaleń faktycznych i odpowiedniej ich oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek udzielenia jej pomocy z punktu widzenia art. 39, 40 w zw. z art. 1,2 oraz 3 u.p.s. Ocena tej kwestii dokonują organy, a Sąd dokonuje kontroli jej poprawności. Ocena organów w tej kwestii jest istotna dla sprawy, przesądza bowiem o tym, czy skarżąca kwalifikuje się do udzielenia pomocy społecznej, a w konsekwencji, czy jej wniosek był zasadny. W przypadku uznania, że skarżąca nie spełnia kryteriów udzielenia pomocy społecznej, brak byłoby warunków rozpatrywania jej wniosku w oparciu o Zasady, z uwagi na brak przesłanek przyznania pomocy w oparciu o art. 39 i 40 w zw. z art. 1,2 oraz 3 u.p.s. W przypadku jednak uznania przez organy, że sytuacja strony predestynuje ją do przyznania pomocy społecznej, zaszłyby warunki do analizy zagadnienia, czy spełnia ona kryteria ustalone w Zasadach. Kryteria te z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, wymagają analizy, zasadniczo, co do dwóch kwestii. Pierwszą z nich jest przesądzenie przez organy, czy skarżąca spełnia kryterium podmiotowe uzyskania pomocy społecznej na remont uszkodzonego budynku, wynikające z punktu II.3 Zasad, w którym jako osoby uprawnione wymieniono m.in. osoby, na rzecz których ustanowione zostało prawo dożywocia.

Druga kwestia, jak już wyżej zaznaczono, odnosi się do przesądzenia zagadnienia, czy uszkodzony budynek gospodarczy służył zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej. Jak stanowi bowiem pkt 1.3 Zasad, przez budynek mieszkalny rozumie się także budynek gospodarczy służący zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski.

Organy obu instancji nie dokonały analizy tego zagadnienia, a więc, nie sformułowały poddanej wystarczającej analizie konkluzji, czy uszkodzony budynek gospodarczy służył zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej. Co do ważniejszej, pierwszej kwestii, konkluzje organów są wzajemnie sprzeczne. W ocenie organu I instancji, skarżąca nie spełnia ww. kryteriów podmiotowych, albowiem służącej jej służebności mieszkania nie można utożsamić z umową dożywocia, co oznacza wyłączenie jej z programu pomocy społecznej w postaci przyznania dochodzonego zasiłku celowego. Organ odwoławczy natomiast sformułował stanowisko na tyle wewnętrznie sprzeczne, że w istocie nie jest ono zrozumiałe. Z jednej bowiem strony twierdził, że bez wątpienia skarżąca jest osobą poszkodowaną, ponieważ znalazła się w takiej samej sytuacji jak właścicielka nieruchomości a przyznana jej pomoc w kwocie 1400 zł. (decyzją z (...).12.2017 r.), choć nie pokrywa w pełni kosztu naprawy uszkodzonego budynku, to jest formą pomocy jaką organ mógł przyznać w ramach posiadanych środków. Z drugiej jednak strony, organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji, co do odmowy przyznania świadczenia wraz ze szczegółowym wyjaśnieniem na jakiej podstawie i w oparciu o jakie kryteria organ I instancji odmówił przyznania pomocy. Skoro organ odwoławczy zaakceptował motywy którymi kierował się organ I instancji odmawiając stronie świadczenia, a motywem tym było uznanie, że nie legitymuje się ona umową dożywocia, to jednoczesne twierdzenie organu odwoławczego o spełnieniu przez skarżącą kryteriów przyznania pomocy, której w pełni nie można udzielić przez ograniczenia wielkości środków finansowych, jaką dysponują ośrodki pomocy społecznej, jest twierdzeniem wewnętrznie sprzecznym i niezrozumiałym. Skutkuje to niemożnością dokonania przez Sąd kontroli merytorycznej stanowiska organu odwoławczego, co do przyczyn odmowy dochodzonego przez skarżącą zasiłku celowego. Nie wiadomo bowiem, czy strona nie spełnia kryteriów jego przyznania, jak uznał organ I instancji, czy z uwagi na ograniczony budżet ośrodków pomocy społecznej, co z kolei również byłoby niezrozumiałe, jeżeli zważyć, że pomoc na remonty uszkodzonych budynków pochodziła nie ze środków ośrodków pomocy społecznej, lecz z rezerwy celowej budżetu państwa, jak wynika z Zasad.

Z powyższych rozważań wynika, że organy winny ponownie rozpatrzeć sprawę, przesądzając istotne dla sprawy ww. zagadnienia, do czego jednak niezbędne jest dokonanie ustaleń faktycznych i ich ocena, co zostało omówione wyżej.

Należy podkreślić, że zasiłek celowy z art. 40 u.p.s., podobnie jak zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 u.p.s., jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że organy naruszyły wskazane w skardze przepisy procesowe poprzez brak koniecznych dla sprawy ustaleń, co omówiono już wyżej.

Co się tyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, to wobec braku niezbędnych ustaleń w sprawie, zastosowanie tych przepisów w sposób oczywisty nie mogło być prawidłowe.

Należy zwrócić uwagę, że argumentacja skarżącej w zakresie oceny zastosowania przez organy norm Zasad nosi cechy wewnętrznej sprzeczności. Z jednej bowiem strony skarżąca twierdzi, że wśród źródeł prawa brak jest Zasad, w szczególności pisma Ministra Spraw Wewnętrznych, nie posiadają nawet rangi rozporządzenia, a jednocześnie, stawia zarzut, że organy nie uwzględniły przepisów Zasad, co tyczy się pojęcia osoby uprawnionej sprecyzowanego w pkt I. 4 Zasad, oraz wywodzi, że spełnia wszystkie kryteria Zasad do przyznania świadczenia. Ponadto wadliwym jest twierdzenie, że dokonana ocena uprawnienia skarżącej na podstawie Zasad, pozostaje dowolna, z uwagi na to, że Zasady nie stanowią źródła prawa.

Jak już wyjaśniono, zastosowanie norm Zasad nie jest wadliwe, pod warunkiem, że strona spełnia kryteria przyznania pomocy społecznej w oparciu o przepisy art. 39, 40 u.p.s. w zw. z art. 1,2 oraz 3 u.p.s. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s., do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Z kolei, jak stanowi art. 22 pkt 1 u.p.s., do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Gmina natomiast, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, o czym stanowi art. 110 ust. 2 u.p.s. Wykonując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty środków finansowych przekazanych na zasiłki celowe na usuwanie skutków klęski żywiołowej organ pomocowy powinien zatem uwzględniać przeznaczenie środków publicznych określone w wytycznych organu rządowego, który przekazuje środki finansowe na realizację tego zadania zleconego, co określa jednocześnie możliwości finansowe organu pomocowego. Dlatego też organ pomocowy powinien dokonać oceny badanej sprawy (określonych okoliczności) w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego zawartych w ustawie o pomocy społecznej, z uwzględnieniem Zasad udzielania pomocy finansowej.

Zasadnie natomiast skarżąca kwestionuje dokonaną przez organ I instancji wykładnię pkt II.3.e Zasad, wskazującą, że skarżąca nie spełnia kryteriów tego uregulowania z uwagi na to, że służebność mieszkania nie stanowi umowy dożywocia, a ponadto ustanowiona służebność ogranicza się jedynie do korzystania z mieszkania, lecz nie z budynku gospodarczego, brak bowiem w umowie służebności wyraźnie wskazanego prawa korzystania z tego budynku.

Ustosunkowując się do tego zarzutu, należy zauważyć, że co prawda umowa dożywocia i umowa służebności mieszkania różnią się w istotny sposób, to jednak różnice te dotyczą w istocie okoliczności, że dożywocie zapewnia nie tylko posiadanie mieszkania, lecz również alimentację świadczoną przez obdarowanego na rzecz dożywotnika, a służebność mieszkania, pozbawiona jest wskazanej cechy alimentacyjnej. Różnice te więc na gruncie dokonywania wykładni powyższej normy Zasad nie mają istotnego znaczenia, zwłaszcza, że jak wynika z aktu notarialnego, skarżąca ma prawo korzystania nie tylko z mieszkania, lecz pozostałej części nieruchomości, na której znajduje się uszkodzony budynek gospodarczy. Z uwagi na powyższe, strona spełnia kryteria formalne osoby uprawnionej z punktu widzenia pkt II.3 e Zasad. Nie przesądza to jednak automatycznie, że jest osobą uprawnioną do otrzymania pomocy społecznej w świetle przepisów u.p.s. oraz w świetle pkt 1.3 Zasad, albowiem, jak wskazano wyżej, jej uprawnienie musiałoby wynikać stąd, że uszkodzony budynek gospodarczy służył zaspokajaniu niezbędnych jej potrzeb bytowych.

Nie można uznać w aktualnym stanie sprawy, jak wywodzi się w skardze, że o takiej funkcji budynku świadczy: "korzystanie z budynku gospodarczego, w którym przechowywany był opał-drewno i węgiel oraz sprzęt rehabilitacyjny oraz meble". Jak już wyżej wskazano, czy rzeczywiście w ww. budynku były przechowywane ww. rzeczy stanowi okoliczność, którą organy winny dopiero ustalić, albowiem skarżąca w sposób sprzeczny twierdziła o przechowywanych rzeczach w ww. budynku i o jego funkcji. Ponadto sam fakt przechowywania tych rzeczy również nie przesądza tego, czy w stosunku do skarżącej uszkodzony budynek gospodarczy pełnił funkcję, o której mowa w pkt 1.3 Zasad. Brak jest bowiem ustaleń, kto w istocie korzystał z ww. budynku. Skarżąca twierdzi, że porusza się na zewnątrz mieszkania za pomocą chodzika, więc przyjęcie ustaleń, że korzysta z budynku gospodarczym w taki sposób, iż zaspokaja przy jego wykorzystaniu swoje potrzeby bytowe, wymagałoby wskazania konkretnych przemawiających za tym faktów i dokonania ich oceny. Nie została wyjaśniona kwestia do jakich celów służył przechowywany w ww. budynku opał i kto z niego korzystał, co tyczy też starych mebli i chodzika. Brak jest ustaleń, czy znajdujący się w budynku opał uległ zniszczeniu i w jaki sposób (skoro uszkodzeniu uległa jedynie część dachu), czy też uległ jedynie zamoczeniu i była możliwość osuszenia go, tym bardziej, że jak wynika z danych objętych wywiadem na nieruchomości znajduje się kolejne miejsce garażowania samochodu. Wymagałoby rozważenia, czy ewentualne, czasowe zamoczenie opału lub starych, niewykorzystywanych na co dzień mebli oraz zamoczenie lub charakter uszkodzenia chodzika, stanowiłoby taką dotkliwą stratę, przez pryzmat, której funkcja budynku gospodarczego stałaby się na tyle istotna, że spełniałby on kryteria pkt 1.3 Zasad. Nie bez znaczenia dla dokonania oceny stopnia doznanych przez skarżącą strat jest konieczność ich wykazania wraz ze złożeniem wniosku, albowiem upływ czasu utrudnia ustalenie rzeczywistych szkód.

Chybionym jest zarzut skargi, podnoszący okoliczność, że przyznane dotychczas środki skarżącej w kwocie 1400 zł nie są adekwatne do zakresu szkód wynoszącego 9500 zł. Po pierwsze, kwota 1400 zł została przyznana w ramach odrębnego postępowania i odrębnego uregulowania prawnego, a ponadto, pomoc społeczna nie pełni funkcji odszkodowawczej. W licznych rozstrzygnięciach wydawanych w przedmiocie pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na okoliczność, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez żywioł. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2846/13; z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 880/12; z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 913/12- publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; www.orzeczenie.nsa.gov.pl).

Szkoda, którą poniosła właścicielka nieruchomości musi mieć odniesienie do skarżącej, a taka sytuacja z kolei musi odnosić się do celów pomocy społecznej. Jak już wskazano, przepis art. 40 u.p.s. nie jest zupełnie odrębną podstawą przyznania zasiłku celowego. Do jego otrzymania niezbędne jest spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie tego zasiłku możliwe jest jedynie takim podmiotom, które w wyniku wymienionych zdarzeń, doświadczyły braku zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Takie rozumienie tej normy prawnej zgodne jest z celem ustawy o pomocy społecznej oraz orzecznictwem sądowym. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z 8 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 2801/12 (publ. CBOSA) środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ust. 2 u.p.s. winny być przede wszystkim kierowane do osób, które zostały pozbawione lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie i nie posiadają innego lokalu, w którym mogą mieszkać. Przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi polityki społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (por. wyrok NSA z: 15 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 491/12; 1 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 2176/11; 2 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 866/11; 14 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 570/11; 25 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1265/11, wszystkie publ. CBOSA).

Mając na uwadze poczynione rozważania i dostrzeżone w ich ramach przez Sąd nieprawidłowości, należało stwierdzić, że w sprawie orzekające organy naruszyły przede wszystkim przepisy prawa procesowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie i nierozważenie istotnych okoliczności sprawy związanych z istnieniem przesłanek do objęcia skarżącej pomocą społeczną, a w razie zaistnienia takiej możliwości, ustaleniem roli przedmiotowego budynku gospodarczego, co spowodowało konieczności uwzględnienia skargi.

Właściwa wykładnia pkt 1.3 Zasad, będzie miała zastosowanie jedynie w przypadku uznania, że skarżąca spełnia kryteria udzielenia pomocy społecznej na gruncie przepisów u.p.s.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Tylko prawidłowe ustalenie i rozważenie przywołanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności, w świetle wskazanych przez Sąd przesłanek przyznania wnioskowanej pomocy, pozwoli wydać zgodne z prawem rozstrzygniecie w ramach uznania administracyjnego.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.