Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 751988

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 8 grudnia 2010 r.
II SA/Bd 1246/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz.

Sędziowie WSA: Grażyna Malinowska-Wasik (spr.), Elżbieta Piechowiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. G. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Ostateczną decyzją z dnia (...) nr (...) Dyrektor Izby Skarbowej w B. udzielił wnioskodawczyni - Spółce M. z siedzibą w K. zezwolenia, na okres 6 lat, na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa k., w 160 punktach gier, w tym m.in. w punkcie gier usytuowanym w lokalu - (...) ul. (...) w B. (pozycja nr 7/K2 przedmiotowej decyzji).

Wnioskiem z dnia 5 października 2010 r., doręczonym organowi osobiście w tym samym dniu, w związku z nieuzyskaniem odpowiedniego progu rentowności w ww. punkcie gier, spółka M. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w B. o zmianę udzielonego decyzją z dnia (...) zezwolenia, poprzez wykreślenie z decyzji wskazanego pod pozycją nr 7/K2 adresu punktu gier i wpisanie w jego miejsce nowego adresu punktu gier znajdującego się w lokalu pod nazwą (...) ul.(...) w W. Do wniosku spółka dołączyła umowę najmu powierzchni operacyjnej lokalu, w którym ma być ulokowany wskazany punkt gier.

Pismem z dnia 23 października 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w B. wezwał spółkę do przedstawienia dokumentu, wydanego przez właściwy organ administracji samorządowej lub uprawnionego geodetę, potwierdzającego, że objęty wnioskiem lokal jest usytuowany w odległości co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Wezwanie zostało doręczone stronie w dniu 28 października 2009 r. Strona nie odpowiedziała na wezwanie i nie złożyła wyjaśnień. W związku z tym Dyrektor Izby Celnej w T. postanowieniem z dnia (...) wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia 5 lutego 2010 r. celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Postanowieniem z dnia (...) Dyrektor Izby Celnej w T. wyznaczył wnioskodawczyni siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Z uwagi na konieczność dochowania przez organ terminu wskazanego w postanowieniu z dnia (...), Dyrektor Izby Celnej w T. postanowieniem z dnia (...) wyznaczył nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy tj. do dnia 6 kwietnia 2010 r.

Decyzją z dnia (...) nr (...) Dyrektor Izby Celnej w T., na podstawie art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej powoływanej jako Ordynacja podatkowa) w związku z art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540), odmówił dokonania wnioskowanej zmiany zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych., która dopuszczając możliwość zmiany udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w art. 135 ust. 2 wyraźnie stanowi, iż zmiana taka nie może dotyczyć zmiany miejsca urządzania gier, z wyjątkiem zmniejszania liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. W związku z tym, zdaniem organu, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez stronę zakresie. Organ zaznaczył, że strona nie uzupełniła mimo wezwania z dnia 23 października 2009 r. złożonego wniosku, przez co nie przyczyniła się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawczynię, iż może ona złożyć wniosek w sprawie zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, a wówczas organ w trybie art. 235a Ordynacji podatkowej zmieni decyzję na wniosek strony w tym zakresie. W przeciwnym zaś wypadku organ z urzędu cofnie zezwolenie w tej części, stosując art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych.

Od powyższej decyzji spółka M. wniosła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem spółki lub ewentualnie przekazania sprawy od ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

1)

art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 121 § 1, art. 124, art. 125 § 1, art. 139 § 1 i § 2, art. 140 § 1, art. 120, art. 187 § 1, art. 210 § 1 pkt 4-6 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez obrazę zasady prawdy materialnej oraz reguły dotyczącej ciężaru dowodu w postępowaniu, co przejawiało się przerzuceniem w całości ciężaru dowodu na stronę postępowania, w sytuacji gdy strona przedłożyła organowi wszystkie niezbędne dokumenty do uwzględnienia wniosku, a organ pomimo tego wzywał ją do przedstawienia kolejnych dowodów, nie wnoszących nic nowego do sprawy, jak również poprzez niewykazanie w decyzji z uwagi na brak jakich dowodów i z jakiego powodu wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony;

2)

art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 121 § 1, art. 122, art. 125 § 1, art. 139 § 1 i § 2, art. 140 § 1, art. 120 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i w zw. z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, nieefektywnie i wolno, naruszając zasady racjonalności i praworządności, co doprowadziło w konsekwencji do zmiany stanu prawnego, który uniemożliwił rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem strony;

3)

art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 121 § 1, art. 124, art. 125 § 1, art. 139 § 1 i § 2, art. 140 § 1, art. 120 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w zw. z art. 155 k.p.a. i w zw. z przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez uznanie, że bezpośrednie działanie nowo obowiązującej ustawy o grach hazardowych może prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej strony, która pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy wystąpiła o realizację przysługujących jej wówczas uprawnień, przy czym do dnia zmiany prawa nie doczekała się ich realizacji wskutek przewlekłego prowadzenia postępowania;

4)

art. 120 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 ustawy o organizacjach pracodawców w zw. z art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy o grach hazardowych, która to ustawa została uchwalona z pominięciem obowiązku konsultacji z właściwymi organizacjami pracodawców, a więc z naruszeniem zasad tworzenia prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie odwołująca przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. o sygn. P 27/05, z którego jej zdaniem wynika, że za stosowaniem norm retrospektywnych przez ustawodawcę i przez organ musi przemawiać ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Dlatego też nawet dopuszczając możliwość stosowania nowej ustawy do spraw wszczętych na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, należy dokonać tego, w ocenie odwołującej, w sposób szczególnie ostrożny. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, odwołująca zaznaczyła, że istota tej zasady sprowadza się do nakazu takiego stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 maja 1994 r. o sygn. K 1/94 i z dnia 2 czerwca 1999 r. o sygn. K 34/98). Uzasadniając zaś zarzut przewlekłość postępowania, odwołująca stwierdziła, że organ wzywając ją o dokumentację, która jej zdaniem nie miała wpływu na trwające postępowanie, gdyż wszelkie niezbędne dokumenty zostały przez nią złożone, działał świadomie, celem spowodowania aby weszły w życie nowe przepisy i w związku z tym jej wniosek nie mógł być pozytywnie rozpatrzony. Odwołująca zaznaczyła również, że organy powinny działać na podstawie i w granicach prawa, jak również podjąć wszelkie działania prawne w trakcie postępowania, by nie odsyłać podatnika - po zakończeniu postępowania administracyjnego - na drogę postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Postanowieniami z dnia (..) Dyrektor Izby Celnej w T. wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia 2 sierpnia 2010 r., w związku z koniecznością dochowania terminu wynikającego z art. 200 Ordynacji podatkowej.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją z dnia (...) nr (...), na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 221 Ordynacji podatkowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia nową ustawą o grach hazardowych zasad i wartości konstytucyjnych, iż z zasady domniemania konstytucyjności przepisów prawnych wynika, że wprowadzone przez ustawodawcę do obrotu prawnego nowe regulacje w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, dopóki nie utracą mocy obowiązującej, korzystają z tego domniemania, w związku z czym organ nie może odmówić ich zastosowania i w myśl art. 7 Konstytucji RP musi działać w oparciu o nie tj. o obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy prawa, zgodnie z wynikającym z art. 83 Konstytucji RP obowiązkiem poszanowania prawa ustanowionego przez państwo. Organ zaznaczył, że w obowiązującym stanie prawnym jedynie Trybunał Konstytucyjny może obalić zasadę domniemania konstytucyjności przepisów prawa, w związku z czym badanie zgodności aktów prawnych z przepisami i wartościami konstytucyjnymi przekracza możliwości prawne organu administracji. Niemniej jednak, w ocenie organu, ustawodawca nie naruszył nową regulacją prawną przywoływanych przez odwołującą przepisów, zasad i wartości konstytucyjnych, bowiem uchwalił i wprowadził ją w życie zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w tym także ze stanowiącymi ich konkretyzację zasadami ochrony praw nabytych i ochrony interesów w toku, wyważając przy tym interes publiczny z interesem jednostki i prawidłowo uznając, że ten pierwszy przeważa nad interesem jednostki. Organ zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny w swojej ukształtowanej linii orzeczniczej, wielokrotnie podkreślał, iż ww. zasady ochrony praw nabytych i ochrony interesów w toku, nie mają charakteru bezwzględnego, że dopuszczalna jest modyfikacja uprawnień także na niekorzyść podmiotów, którym te uprawnienia służą oraz, że przesłanki przemawiające za odstępstwem od tych zasad należy oceniać w każdym przypadku z osobna, bowiem nie jest możliwe ustalenie w tym zakresie jednej i uniwersalnej reguły. Z uzasadnienia zaś projektu ustaw o grach hazardowych, wynika że przesłankami tymi, odnośnie ograniczenia uprawnień przysługujących podmiotom prowadzącym działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, są: zwiększenie ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu oraz uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych. Również Europejski Trybunał Sprawiedliwości (aktualnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) w odniesieniu do gier o charakterze hazardowym dostrzega potrzebę wprowadzenia w ustawodawstwach krajowych odpowiednich ograniczeń i uznaje te ograniczenia jako nadrzędne w stosunku do interesu ogólnego (sprawa C-275/92 Her Majesty's Customs and Excise v. Schindler). Bezwzględna ochrona zasady praw nabytych, jak podkreślił organ powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r. o sygn. akt K 16/05, prowadziłaby do petryfikacji systemu prawnego, uniemożliwiając wprowadzenie niezbędnych zmian w obowiązujących regulacjach prawnych, w sytuacji zmiany warunków społecznych lub gospodarczych. Organ zaznaczył również, że obowiązkiem organów administracji, jest dokonywanie interpretacji przepisów ustawowych przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. Brzmienie językowe kwestionowanych przez odwołującą przepisów jest jednak jednoznaczne, dlatego też budowanie alternatywnej hipotezy interpretacyjnej zgodnie z postulatem strony, bez popadania w wykładnię contra legem, byłoby niemożliwe.

W kwestii zarzutu naruszenia przepisów i zasad proceduralnych, a w szczególności prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, nieefektywnie i wolno, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany stanu prawnego i uniemożliwiło w związku z tym rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem strony, organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji kierując się koniecznością wnikliwego rozpatrzenia sprawy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które jednak uległo przedłużeniu w związku z koniecznością dochowania terminów procesowych oraz uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wezwanie strony do przedłożeni dokumentów, z których wynikałoby, że wnioskodawczyni dysponuje odpowiednim lokalem, który spełnia określone w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wymagania do urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. Z wyrażonej w art. 7 k.p.a. i art. 122 Ordynacji podatkowej zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek, jak zaznaczył organ, wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, w celu stworzenia jej rzeczywistego obrazu i uzyskania podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa. Skoro więc wnioskodawczyni nie przedłożyła organowi dokumentów, z których wynikałoby spełnienie przez nią wymogów z art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych (wbrew jej twierdzeniom wniosek strony nie odpowiadał w dniu otrzymania go przez organ I instancji wszystkim wymogom stawianym przez ten przepis), organ I instancji zobligowany był wezwać stronę do ich dostarczenia organowi. Strona jednak nie odpowiedziała na wezwanie organu i nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego spełnienie warunków, o których mowa w wskazanym artykule. Tymczasem to w jej interesie leżało podanie do wiadomości organu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dopilnowanie ich utrwalenia w dokumentach. Z powyższego wynika, jak podsumował organ, że na tak długą zwłokę w prowadzonym postępowaniu, miała wpływ przede wszystkim odwołująca. Nieuzupełnienie dokumentacji w żądanym przez organ zakresie spowodowało, że organ miał uzasadnione wątpliwości, co do spełnienia warunków umożliwiających dokonanie wnioskowanej zmiany. Postępowanie w przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadził zaś z zastosowaniem nadzwyczajnego trybu z art. 253a Ordynacji podatkowej, który tylko w określonych sytuacjach pozwala na przełamanie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Rozpatrzenie zatem wniosku strony w tymże trybie winno być poprzedzone dokonaniem weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek wskazanych w przepisie art. 253a Ordynacji podatkowej, a w szczególności interesu publicznego, ważnego interesu strony i braku przeciwwskazań w przepisach szczególnych. Ten ostatni warunek stanowi przesłankę negatywną uwzględnienia wniosku strony. Dlatego też, uwzględniając fakt nie przedłożenia przez stronę określonych dokumentów, należy uznać - jak zaznaczył organ - że w sprawie organ I instancji prawidłowo przedłużył postępowanie chcąc wykluczyć negatywną przesłankę do zmiany decyzji ostatecznej, poprzez wezwanie strony do uzupełnienia dokumentacji. Organ odwoławczy podkreślił, odnosząc się do zarzutu zbyt wolnego prowadzenia postępowania, że organ administracji działając w trybie nadzwyczajnym określonym w przepisie art. 253a Ordynacji podatkowej powinien działać szczególnie wnikliwie. Wynikającej zaś z art. 12 § 1 k.p.a. i art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej dyrektywy szybkiego zakończenia postępowania, nie można traktować jako wartości samej w sobie, zwłaszcza jeśli takie postępowanie uniemożliwiałoby realizację innych zasad i wymogów ustawowych oraz dyrektyw interpretacyjnych, lub oznaczałoby wydanie decyzji bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, czy bez dokonania wszechstronnej jego analizy, bądź też prowadziłoby do błędnego wyinterpretowania przepisów prawa mających zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zasada szybkość administracyjnego stosowania prawa jest bowiem, jak zaznaczył organ, wartością operacyjną, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności, lecz dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego uproszczenia postępowania pozostawałoby w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej. Z tego względu przepisy art. 12 § 1 k.p.a. i art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej nakazują organom działać nie tylko szybko, ale i wnikliwie. Z poczynionych uwag wynika, w ocenie organu, że w sprawie nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów strony odnośnie naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. W sprawie wprawdzie wyznaczono postanowieniami z dnia (...) nowe terminy do załatwienia sprawy, niemniej jednak było to uzasadnione opisanymi okolicznościami sprawy, natomiast wyznaczone terminy nie przekraczały ustawowego terminu zakończenia postępowania, a o przyczynach niedotrzymania terminu strona była każdorazowo powiadamiana w uzasadnieniu wskazanych postanowień.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku konsultacji projektu ustawy o grach hazardowych z organizacjami pracodawców organ odwoławczy, wskazując na jego bezzasadność, wyjaśnił że fakt odbycia stosownych konsultacji, potwierdza okoliczność, iż zarówno założenia do projektu ustawy, sam projekt ustawy o grach hazardowych, jak i pisma otrzymane w trakcie konsultacji zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Ministerstwa Finansów, w zakładce projekty aktów prawnych/cło.

Na powyższą decyzję spółka M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, którą podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu, dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 1 pkt 9 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. w sprawie ustanowienia procedury udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej powoływanej jako dyrektywa 98/34/WE) poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisu, który z uwagi na brak notyfikacji nie obowiązuje, oraz naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a także art. 30 tejże ustawy w zw. z art. 20 i 22 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na zawężeniu interpretacji pojęć lokal gastronomiczny, handlowy i usługowy w związku z przyjęciem, że o klasyfikacji lokalu decyduje wyłącznie faktycznie prowadzona w nim działalność, a nie np. jego przeznaczenie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Celnej w T.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, iż wbrew twierdzeniom organu, dysonował on wszelkimi dokumentami niezbędnymi do uwzględnienia wniosku strony, w związku z czym wezwanie strony do przedłożenia dodatkowych dokumentów było pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. W ocenie skarżącej celem wezwania było zweryfikowanie czy w lokalu wskazanym we wniosku faktycznie jest prowadzona działalność gastronomiczna, usługowa lub handlowa. Z treści zaś art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie wynika, że w lokalach musi być faktycznie prowadzona jakakolwiek działalność gospodarcza. W przepisie tym bowiem chodzi o przeznaczenie lokalu, cel w jakim będzie on wykorzystany, a nie o faktycznie prowadzoną działalność. Ponieważ omawiany przepis stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, winien być on interpretowany ściśle. W ocenie skarżącej, ani wykładnia literalna, ani celowościowa nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska organu, że lokalem gastronomicznym, usługowym lub handlowym może być tylko lokal w którym faktycznie jest prowadzona działalność gospodarcza. Poza tym, zdaniem skarżącej, nawet zbadanie tej okoliczności, jak również innych okoliczności będących przedmiotem wezwania organu, należało do obowiązków organu, bowiem strona nie była w stanie wykazać tych okoliczności. Organ zaś bezzasadnie przerzucił ciężar dowodu na stronę. Niemniej jednak, jak zaznaczyła skarżąca, wszystkie dowody wnioskowane i przeprowadzane przez organ były nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nawiązując do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia w sprawie na przepisie, który z uwagi na brak notyfikacji Komisji Europejskiej nie obowiązuje, skarżąca podniosła, iż zgodnie z treścią dyrektywy 98/34/WE, prawnym obowiązkiem każdego państwa członkowskiego Unii Europejskiej jest notyfikacja Komisji Europejskiej projektów przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy (art. 8 dyrektywy). Przepisami technicznymi w rozumieniu przywołanej dyrektywy są specyfikacje techniczne, inne wymagania oraz przepisy zakazujące produkcji, przywozu, obrotu i stosowania produktu. Zdaniem skarżącej, powołującej się na wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przepisami technicznym w rozumieniu o jakim mowa w dyrektywie, są m.in. przepisy wprowadzające ograniczenia dotyczące używania określonych towarów do świadczenia usług (wyroki w sprawie C-267/03 Lindberg i w sprawie C-65/05 Komisja przeciw Grecji). W ocenie skarżącej taki właśnie charakter mają, wprowadzone nową ustawą o grach hazardowych, normy zakazujące używania automatów do gier i automatów do gier o niskich wygranych poza kasynami gry. Efektem bowiem zniesienia przez tę ustawę możliwości uzyskania zezwoleń na używanie automatów do gier i automatów do gier o niskich wygranych poza kasynami gry, będzie znaczne ograniczenie przepływu na terytorium Polski tego rodzaju towarów. Normy wprowadzające taki zakaz, jak wskazała skarżąca, mogą być zakwalifikowane jako inne wymagania, w rozumieniu, o jakim mowa w dyrektywie 98/34/WE. W przekonaniu skarżącej brak notyfikacji przez Polskę projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, wbrew nałożonemu w tym zakresie na państwo członkowskie obowiązkowi (art. 8 ust. 1 dyrektywy), rodzi daleko idące konsekwencje prawne. Powołując się na orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach C-194/94 CIA, 159/00 Sapod Audic i 226/97 Lemmens, skarżąca wskazała, iż naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje bezskuteczność przepisów technicznych, co oznacza, że państwo nie może się na nie powoływać wobec jednostek, natomiast jednostki mogą się powoływać na fakt naruszenia przez państwo zobowiązań związanych z procedurą notyfikacyjną przed sądem krajowym, który zobowiązany jest odmówić zastosowania przepisu krajowego. Dlatego też w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak notyfikacji, organy administracji nie były uprawnione do powołania się na przepisy ustawy o grach hazardowych, a w szczególności na art. 129 ust. 2 i art. 135 ust. 2 ustawy, jako że przepisy te są funkcjonalnie powiązane z wprowadzonym nową ustawą zakazem urządzania gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry.

Uzasadniając natomiast zarzut rażącego naruszenia zasad szybkości postępowania oraz budowania zaufania do organów administracji, skarżąca wskazała, że przedmiotowa sprawa miała charakter standardowy i nie charakteryzowała się wcale znacznym stopniem skomplikowania dotyczącym stanu faktycznego i prawnego. Postępowanie zaś było prowadzone przez organ przewlekle, celem doprowadzenia do wejścia w życie planowanych, a następnie projektowanych i uchwalonych przepisów ograniczających działalność w zakresie organizowania gier na automatach o niskich wygranych. W ocenie skarżącej, sposób procedowania organu taki jak w przedmiotowej sprawie, miał charakter tzw. zamierzonej bezczynności. Organ bowiem świadomie nie podejmował żadnych czynności, bądź też podejmował czynności pozorne. Wprawdzie, w trakcie prowadzonego postępowania zmianie uległa właściwość organów, niemniej jednak okoliczność ta nie może wpływać na osłabienie gwarancji procesowych strony. Skarżąca zaznaczyła, że określone, ustawowe terminy załatwiania spraw są terminami maksymalnymi, a nie terminami normalnymi, czy pożądanymi, oraz że terminy te powinny być oceniane z perspektywy podstawowej zasady załatwiania spraw obywateli, czyli zasady załatwiania ich bezzwłocznie. Załatwianie więc spraw w terminach maksymalnych, a tym bardziej po ich przedłużeniu, powinno być wyjątkiem i występować jedynie w uzasadnionych, nadzwyczajnych przypadkach. Taki zaś przypadek, jak podkreśliła skarżąca, nie wystąpił w niniejszej nieskomplikowanej sprawie. Powoływany bowiem przez organ powód konieczności wszechstronnej analizy istniejącego stanu faktycznego, jako stały element każdego postępowania, nie ma charakteru nadzwyczajnego, czy też nieprzewidzianego, a ponadto powód ten winien służyć interesowi strony, a nie w ten interes godzić, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, gdzie gwarancja procesowa na rzecz strony została wykorzystana do pozbawienia przysługujących jej w dotychczasowym stanie prawnym uprawnień. Obowiązkiem organów administracyjnych, jak zauważyła skarżąca, jest nie tylko stanie na straży praworządności, lecz także uwzględnianie słusznego interesu obywatela. W ocenie skarżącej, w sytuacji gdy przekroczenie terminów załatwienia sprawy przybierze w konkretnej sprawie taki rozmiar i charakter, że będzie można je zakwalifikować jako szczególnie rażące naruszenie zasady budowania zaufania obywateli do organów administracji, to mogą zaistnieć przesłanki do uchylenia aktu administracyjnego tylko z tego samoistnego powodu. Ponadto skarżąca zaznaczyła, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że bezpośrednie działanie nowego prawa nie powinno prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które pod rządami poprzedniego prawa wystąpiły o realizację przysługujących im wówczas uprawnień, a do dnia zmiany prawa nie doczekały się ich realizacji wskutek przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że organ nie podjął w sprawie żadnych istotnych czynności przed zmianą stanu prawnego.

Z ostrożności procesowej, w sytuacji uznania przez Sąd, że nierozpoznanie wniosku skarżącej przed zmianą stanu prawnego nastąpiło nie z winy organu, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia organu na ustawie o grach hazardowych, która to ustawa weszła w życie po zbyt krótkim - w stosunku do zakresu wprowadzonych nią zmian - vacatio legis, co spowodowało drastyczną zmianę z dnia na dzień regulacji prawnych, i w efekcie pozbawiło stronę ekspektatywy pozytywnego rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku i ochrony interesów w toku. W ocenie skarżącej, także z powodu braku przeprowadzenia rzetelnych konsultacji projektu ustawy z organizacjami pracodawców, tryb uchwalenia ustawy o grach hazardowych budzi istotne wątpliwości co do jej konstytucyjności (zgodności z art. 2 Konstytucji RP). Ustawa o grach hazardowych bowiem, jako dotycząca praw i obowiązków licznej grupy pracodawców, zrzeszonych w organizacjach pracodawców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców, powinna stać się zgodnie z art. 16 ust. 1 wskazanej ustawy przedmiotem konsultacji z reprezentatywnymi organizacjami pracodawców. Przebieg zaś prac związanych z przygotowaniem projektu ustawy o grach hazardowych wskazuje, że takie rzetelne konsultacje się nie odbyły, z uwagi na zbyt krótki okres czasu jaki dano organizacjom pracodawców do wypowiedzenia się w przedmiocie uregulowań zawartych w projekcie ustawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w T. w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Dodatkowo organ wskazał, odnosząc się do zarzutu skargi braku notyfikacji Komisji Europejskiej, zawierającego przepisy techniczne, projektu ustawy o grach hazardowych, iż prawo wspólnotowe nie może być pominięte w procesie decyzyjnym, jeżeli w sprawie występuje element wspólnotowy oraz, że nawet gdy krajowe regulacje nie są przedmiotem bezpośredniego zainteresowania wtórnego prawa wspólnotowego, tak jak przedmiotowe regulacje z zakresu gier hazardowych, to i tak muszą być one zgodne z traktatowymi wzorcami normatywnymi. W przedmiotowej sprawie, jak wyjaśnił organ, element wspólnotowy podnoszony przez stronę stanowi dyrektywa 98/34/WE, konstytuująca obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej projektów przepisów technicznych. Dyrektywa ta, jako implementowana rozporządzeniem RM z dnia 23 grudnia 2002 r., jest częścią krajowego porządku prawnego, niemniej jednak, adresatem jej postanowień jest ustawodawca krajowy, który wprowadzając nowe regulacje prawne stanowiące przepisy techniczne podlega rygorom tej dyrektywy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji podejmując na pierwszym etapie administracyjnego stosowania prawa decyzję walidacyjną, której przedmiotem jest wybór źródeł prawa, z których następnie jest rekonstruowana konkretna norma prawna w konkretnym procesie decyzyjnym, kierując się w tym zakresie tetycznym uzasadnieniem obowiązywania przepisów prawnych, prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie podstawę prawną dokonanego rozstrzygnięcia mogą stanowić tylko właściwie wprowadzone do porządku prawnego przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, a nie przepisy ww. dyrektywy 98/34/WE, która nie zawiera ani żadnych wzorców normatywnych, którym muszą odpowiadać regulacje krajowe, ani materiału prawnego do budowania norm prawnych. W związku z tym, jak wskazał organ, skoro przepisy ustawy o grach hazardowych zostały wprowadzone do systemu prawa i obowiązują w ujęciu tetycznym, to tym samym zarzut oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego o przepisy które nie zostały notyfikowane i jako takie pozostają prawnie bezskuteczne, nie może być oceniany w kategoriach wadliwego lub niewadliwego zastosowania prawa, lecz legalności samego aktu normatywnego, na podstawie którego wydano to rozstrzygnięcie. Uprawnienie zaś do badania legalności aktów prawnych, nie mieści się w możliwościach prawnych organu administracyjnego. Organ powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lipca 2010 r. o sygn. akt I SA/Bk 237/10, w którym tenże Sąd stwierdził, iż gra na automatach o niskich wygranych w punktach gier nie podlega - jako usługa - regulacjom dyrektywy 98/34/WE, gdyż nie mieści się w definicji usługi tam zawartej (art. 1 pkt 2 dyrektywy), jako że nie jest ona świadczona na odległość i drogą elektroniczną, w związku z czym ustawa o grach hazardowych w tym zakresie nie wymaga notyfikacji.

Ponadto organ podkreślił, iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie zaś na podstawie prawa to działanie na postawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej spawie, jak podkreślił organ, wniosek skarżącej został przedłożony na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, niemniej jednak rozstrzygnięcie organu zapadło już w czasie obowiązywanie ustawy o grach hazardowych, która w art. 118 jednoznacznie stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2010 r.) stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Skoro więc postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, organ orzekający właściwie - z punktu widzenia zasady praworządności - podejmował rozstrzygnięcia na gruncie nowej ustawy. Jedynie w przypadku braku przepisów intertemporalnych organ musiałby rozważyć i ocenić jaką ustawę zastosować w sprawie. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż jednoznaczne przepisy intertemporalne przesądziły o zastosowaniu nowej ustawy, która dopuszczając możliwość zmiany udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w art. 135 ust. 2 wyraźnie stanowi, iż zmiana taka nie może dotyczyć zmiany miejsca urządzania gier, z wyjątkiem zmniejszania liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Dlatego też, jak podkreślił organ, nie było możliwości prawnej, uwzględnienia wniosku skarżącej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu bezcelowości wezwania skarżącej do przedłożenia dokumentu umożliwiającego zweryfikowanie czy w lokalu wskazanym we wniosku strony faktycznie jest prowadzona działalność gastronomiczna, usługowa lub handlowa, organ wskazując na jego bezzasadność, pokreślił, że istotą wezwania skarżącej do uzupełnienia materiału dowodowego nie było wykazanie, że w tymże lokalu jest faktycznie prowadzona jakakolwiek działalność gospodarcza, lecz czy zachowana jest odległość lokalu - stosownie do treści art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych - co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Na marginesie poczynionej uwagi, organ zauważył jednak, że wskazany przepis wymienia ogólne wymagania co do usytuowania i rodzaju prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z czym istotną przesłanką dla udzielenia zezwolenia jest dysponowanie przez wnioskodawcę odpowiednim, konkretnym lokalem (lokalami) do prowadzenia gier (wyrok NSA z dnia 7.08.08 o sygn. akt II/GSK 281/08), czyli takim, w którym "prowadzona" jest działalność określona w tym przepisie na dzień wydania rozstrzygnięcia przez organ. Błędnie więc rozumuje skarżąca twierdząc, iż wystarczy wskazanie "celu, w jakim będzie wykorzystywany" lokal.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotową sprawę administracyjną zainicjował, złożony w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, wniosek skarżącej z dnia 5 października 2010 r. o zmianę udzielonego ostateczną decyzją z dnia (...) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa k., poprzez zmianę lokalizacji jednego punktu prowadzenia gier tj. wykreślenie ze wskazanej decyzji punktu gier usytuowanego w lokalu - (...) ul. (...) w B., i wpisanie w jego miejsce punktu gier umiejscowionego w (...) ul. (...) w W. Z uwagi na okoliczność, że w trakcie rozpatrywania wniosku skarżącej, zmianie uległ stan prawny, Dyrektor Izby Celnej w T. rozstrzygnął wniosek skarżącej w oparciu o nową ustawę z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, w związku ze zmianą w trakcie rozpatrywania wniosku skarżącej stanu prawnego, kwestię aktu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Jak już wyżej zaznaczono, do dnia 1 stycznia 2010 r. warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych określała ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 68, poz. 341), która weszła w życie w dniu 11 grudnia 1992 r. Ustawa ta przestała obowiązywać w dniu 1 stycznia 2010 r., tj. z dniem wejścia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540) - art. 144 ustawy. Zgodnie z zawartym w rozdziale 12 (Przepisy przejściowe i dostosowujące) nowej ustawy przepisem intertemporalnym - art. 118, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 2010 r., stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z przytoczonego przepisu wynika, iż z woli ustawodawcy, w sytuacjach w nim przewidzianych, zasadą jest stosowanie przepisów nowej ustawy. W tym miejscu należy podkreślić, że wskazany przepis nowej regulacji prawnej nie wprowadza skutku retroaktywnego, naruszającego zasadę lex retro non agit, lecz wyłącznie skutek retrospektywny, mający zastosowanie do sytuacji "w toku". Skoro więc w przedmiotowej sprawie, zainicjowane wnioskiem skarżącej, postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia (...) w zakresie miejsca urządzania gry, nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, organ administracyjny, stosownie do jednoznacznej treści art. 118 nowej ustawy, zobligowany był stosować w sprawie ustawę o grach hazardowych, o ile ustawa ta nie stanowi inaczej. Z treści art. 8 ustawy o grach hazardowych wynika zaś, że do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej, regulującym tryb nadzwyczajny w zakresie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a takiej dotyczył przedmiotowy wniosek skarżącej, zmiana decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo może być za jej zgodą dokonana, jeżeli przepisy szczególne nie przeciwstawiają się temu i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Przesłankami więc zmiany decyzji ostatecznej są: z jednej strony interes publiczny lub ważny interes strony, z drugiej zaś brak przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zmianie decyzji ostatecznej. Celem więc stwierdzenia czy organ administracyjny orzekający w sprawie podjął prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiając dokonania wnioskowanej zmiany, należało ustalić czy w ustawie o grach hazardowych istnieje regulacja prawna sprzeciwiająca się zmianie decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła uprawnienie do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W myśl art. 129 ustawy o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z treści zaś art. 135 ust. 1 nowej ustawy wynika, iż zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielonych podmiotom prowadzącym taką działalność, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepis art. 135 ust. 2 stanowi natomiast, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, jest prowadzona co do zasady według przepisów dotychczasowych, z tym że zmiana zezwolenia na taką działalność odbywa się na zasadach określonych w nowej ustawie, która w art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. a zezwala na dokonanie zmiany zezwolenia w zakresie miejsca urządzania gier. Z zawartego jednak w art. 135 ust. 2 nowej ustawy wyraźnego zastrzeżenia, jednoznacznie wynika, że zmiana takiego zezwolenia nie może dotyczyć miejsca urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszania liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Skoro więc ustawodawca, przesądzając możliwość dokonywania zmian zezwoleń w oparciu o zasady określone w nowej ustawie o grach hazardowych, wyłączył z tych zasad możliwość zmiany miejsca urządzania gry, uznać należy, iż Dyrektor Izby Celnej w T., prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi przesłankę negatywną z art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej, uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku skarżącej w nadzwyczajnym trybie wskazanym w tym przepisie. Innymi słowy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej, sprzeciwiającym się zmianie decyzji ostatecznej z dnia (...) na mocy której storna nabyła uprawnienie do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, o czym organ słusznie przesądził, rozpatrując negatywnie wniosek skarżącej w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia dyrektywy 98/34/WE z uwagi na brak notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, i w konsekwencji bezskuteczności przepisów technicznych tej ustawy, należy w pierwszym rzędzie wyjaśnić, iż dyrektywa jest aktem prawa wspólnotowego, zaliczanym do źródeł prawa pochodnego, adresowanym do państw członkowskich, stanowiącym podstawowy instrument harmonizacji prawa państw członkowskich. Cechą charakterystyczną dyrektyw jest to, iż wiążą one tylko co do rezultatu wskazanego w dyrektywie, forma i sposób jego realizacji są natomiast pozostawione swobodzie państw członkowskich. Taka koncepcja prawna tego aktu prawa wspólnotowego, powoduje iż dyrektywy co do zasady nie wywołują bezpośredniego skutku dla obywateli państw członkowskich. Celem bowiem dyrektyw jest zobowiązanie państw członkowskich do wprowadzenia (implementacji) określonych regulacji prawnych, służących osiągnięciu wskazanego w dyrektywie, pożądanego stanu rzeczy. Jedynie więc w sytuacji gdy dane państwo nie dokona wymaganej przez organy wspólnotowe implementacji, obywatel ma prawo powoływać się bezpośrednio na dyrektywę wobec przepisów prawa krajowego niezgodnych z precyzyjnymi i bezwarunkowymi przepisami dyrektywy. Inaczej mówiąc przepisy dyrektywy mogą być stosowane bezpośrednio tylko w przypadku gdy nie zostały one w ogóle implementowane do krajowego porządku prawnego lub gdy zostały one wprawdzie implementowane, ale nieprawidłowo tzn. ustawodawca krajowy nie osiągnął celu zakładanego przez dyrektywę. W przypadku przedmiotowej sprawy, powoływana przez skarżącą dyrektywa 98/34/WE została implementowana do krajowego porządku prawnego, wydanym na postawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1396 ze zm.), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, zmienionym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. Należy zauważyć, że rozporządzenie implementujące RM z dnia 23 grudnia 2002 r., wprowadzając do porządku krajowego przepisy dyrektywy 98/34/WE, realizuje wyznaczone dyrektywą cele i zapewnia pełne osiągnięcie zakładanego nią rezultatu, jakim jest stworzenie możliwie jak największej przejrzystości w zakresie krajowych inicjatyw dotyczących wprowadzania norm i przepisów technicznych. Rezultat ten, zgodnie z rozporządzeniem RM z dnia 23 grudnia 2002 r., zapewnia krajowy system notyfikacji norm i aktów prawnych, umożliwiający uczestnictwo Polski w procedurach wymiany informacji, określonych przepisami prawa wspólnotowego, a w szczególności dotyczących norm i przepisów technicznych podejmowanych przez państwa członkowskie oraz usług społeczeństwa informacyjnego. Ocena więc legalności ustawy o grach hazardowych, w zakresie zarzutu skargi braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych, musi być dokonana z punktu widzenia wymogów rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 2002 r., implementującego dyrektywę 98/34/WE. W myśl § 3 omawianego rozporządzenia, notyfikacji podlegają normy krajowe oraz ich zmiany, z wyłączeniem tych norm, które są wprowadzeniem normy europejskiej lub normy międzynarodowej. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia określa, że notyfikacji aktów prawnych, co do zasady, podlegają akty prawne zawierające przepisy techniczne, którymi w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia są: specyfikacje techniczne, inne wymagania, przepisy dotyczące usług, regulacje wprowadzające zakaz produkcji, przywozu lub wprowadzenia produktu do obrotu, świadczenia usług lub prowadzenie działalności polegającej na świadczeniu usług, a także regulacje pośrednio ograniczające wprowadzenie do obrotu produktów, świadczenie usług lub prowadzenie działalności polegającej na świadczeniu usług. Ponadto na mocy § 5 rozporządzenia notyfikacji aktów prawnych podlegają także akty prawne wyłączające stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów, z wyjątkiem aktów o których mowa w pkt 1-6. Z zawartej w § 2 pkt 2 rozporządzenia definicji pojęcia "specyfikacji technicznej" wynika, iż należy przez nie rozumieć specyfikację określającą cechy produktu, w szczególności w zakresie jakości, parametrów technicznych, bezpieczeństwa lub wymiarów, w tym w odniesieniu do nazewnictwa, symboli, badań, opakowania, znakowania lub oznaczania, a także procedury oceny zgodności tego produktu, jak również wymagania dotyczące metod i procesów produkcji produktów rolnych, produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi lub zwierzęta, produktów leczniczych i innych produktów, jeżeli wywierają one wpływ na cechy produktu. "Inne wymagania" zaś to, w myśl § 2 pkt 3 rozporządzenia, inne niż specyfikacja techniczna wymagania, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska naturalnego, które wpływają na jego cykl użytkowy po wprowadzeniu go do obrotu, takie jak warunki użycia, utylizacji, ponownego użycia lub przetworzenia, jeżeli warunki takie mogą mieć znaczący wpływ na skład lub istotę produktu, lub wprowadzenie go do obrotu. Natomiast zdefiniowane w § 2 pkt 1 rozporządzenia pojęcie "usługi" wskazuje, że jest to usługa w ramach społeczeństwa informacyjnego świadczona za wynagrodzeniem, bez obecności stron (na odległość), poprzez przesyłanie danych na indywidualne żądanie usługobiorcy, przesyłaną pierwotnie i otrzymywaną w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu do elektronicznego przesyłania i przechowywania danych, włącznie z kompresją cyfrową, która jest w całości przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, drogą radiową, przy użyciu środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych (drogą elektroniczną). Z wymienionej definicji usługi wynika, że usługą społeczeństwa informacyjnego jest usługa, która spełnia, w trakcie jej świadczenia, cztery jednoczesne wymogi, a mianowicie: 1) jest świadczona za wynagrodzeniem, 2) na odległość, 3) drogą elektroniczną, 4) na indywidualne żądanie odbiorcy usługi. Rozpatrując na tle wskazanych regulacji prawnych zarzut skargi braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych, należy wyjaśnić, iż Sąd ocenił go w granicach wyznaczonych przedmiotem sprawy, który z kolei określił wniosek skarżącej dotyczący zmiany udzielonego zezwolenia w zakresie miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych. Tym samym więc Sąd odstąpił od dokonania oceny spełniania obowiązku notyfikacji wynikającego ze ww. regulacji prawnych z punktu widzenia całej ustawy o grach hazardowych, lecz ograniczył zakres badania do tych jej przepisów, które ograniczają możliwość zmiany miejsca urządzania gry, tj. przede wszystkim art. 135 ust. 2 w zw. z art. 118 ustawy o grach hazardowych, tego bowiem zagadnienia dotyczy przedmiot sprawy. Zdaniem Sądu, zmiana miejsca urządzania gry, o której mowa w analizowanym przepisie, nie może być rozpatrywana w kategoriach "gry" jako "towaru" w rozumieniu traktatu Wspólnoty Europejskiej, jak również "produktu" w rozumieniu § 2 pkt 1a rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 2002 r. Przedmiotem sprawy nie jest bowiem kwestia stosowania ewentualnych barier technicznych w wytwarzaniu, przywozie lub wprowadzaniu do obrotu automatów do gier, lecz jedynie zmiany miejsca, lokalizacji wyprodukowanego już i dopuszczonego do obrotu automatu do gier. Dlatego też zmiana miejsca urządzania gry, może być rozumiana wyłącznie jako zmiana miejsca wykonywania "usługi" (patrz również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 22 września 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 473/10). Skoro zatem rozporządzenie RM z dnia 23 grudnia 2002 r. konstytuuje w § 4 ust. 1 obowiązek notyfikacji w stosunku do aktów prawnych zawierających przepisy techniczne, a tymi są m.in. przepisy dotyczące usług (§ 2 pkt 5 lit. c), zaś z kolei usługą jest, jak wskazano wyżej, usługa społeczeństwa informacyjnego spełniająca jednocześnie cztery wymogi tj. jest świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną, na indywidualne żądanie odbiorcy usługi (§ 2 pkt 1), to tym samym należy uznać za chybiony zarzut skargi braku notyfikacji aktu prawnego, albowiem usługa prowadzona w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jako nie świadczona na odległość (nie jest świadczona bez równoczesnej obecności stron) oraz drogą elektroniczną (nie jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania oraz przechowywania danych, ani także przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, odbiornika radiowego, środka optycznego lub innego środka elektromagnetycznego), nie jest usługą w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 2002 r., i jako taka nie podlega regulacjom rozporządzenia (nie jest przedmiotem jego ochrony), w związku z czym nie istnieje w stosunku do przepisu prawnego ją określającego obowiązek notyfikacji, o którym mowa w przepisie § 4 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Tym samym bez znaczenia dla sprawy są wywody skarżącej o konsekwencjach naruszenia obowiązku notyfikacji w postaci bezskuteczności nienotyfikowanych przepisów technicznych. Należy wyraźnie podkreślić, że skoro z woli organów wspólnotowych, pojęcie usługi, jakim posługuje się dyrektywa 98/34/WE, tak jak i w konsekwencji rozporządzenie ją implementujące RM z dnia 23 grudnia 2002 r., zostało ograniczone do usługi społeczeństwa informacyjnego, świadczonej na odległość, drogą elektroniczną, za wynagrodzeniem i na indywidualne żądanie odbiorcy usługi, to tym samym można wywieść, że przedmiotem pożądanej ochrony w zakresie realizacji integracji europejskiej organy wspólnotowe uczyniły wyłącznie tak pojmowaną usługę społeczeństwa informacyjnego. Innymi słowy, w takiej a nie innej usłudze, upatrują one zagrożenie dla integracji europejskiej, w związku ze stosowaniem przez państwa członkowskie ewentualnych barier wynikających z przepisów technicznych. W związku z tym powoływanie się przez skarżącą, przy kwestionowaniu wskazanych w skardze przepisów ustawy o grach hazardowych, na wykładnię prowspólnotową, można potraktować jako jej nadużycie, z uwagi na marginalne znaczenie działalności w zakresie gier hazardowych na automatach o niskich wygranych dla integracji europejskiej. Uznając więc, na tle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (zgodne z dyrektywą 98/34/WE), że ustawa o grach hazardowych, w zakresie objętym przedmiotem sprawy, nie zawiera przepisów technicznych w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia oraz nie zawiera przepisów wyłączających stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów a także, że w konsekwencji nie istniał obowiązek notyfikacji aktu w zakresie wyznaczonym przedmiotem sprawy, Sąd uznał zarzuty skargi w tym zakresie za chybione. Na marginesie poczynionych uwag, należy również wskazać, iż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w swoich orzeczeniach, wielokrotnie podkreślał, że ewentualne krajowe ograniczenia prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych, np. związane z zezwoleniem na jej urządzanie wyłącznie w określonych miejscach (kasynach), jeżeli są uzasadnione względami polityki społecznej, porządku publicznego, moralności, czy też służą przeciwdziałaniu nadużyciom finansowym, oraz nie mają charakteru dyskryminacyjnego, nie są niezgodne z przepisami prawa wspólnotowego. Tak też stanowi przepis § 5 pkt 5 rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 2002 r., w świetle którego nie podlegają notyfikacji akty prawne wyłączające stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów, jeżeli mają one na celu ochronę moralności publicznej lub porządku publicznego, niemniej jednak przepis ten ma zastosowanie do towarów, a tych - jak już wskazano wyżej - nie dotyczy przedmiot sprawy, którym jest zmiana miejsca wykonywania usługi.

Zdaniem Sądu również zarzut sprzeczności - w szczególności z art. 2 Konstytucji RP - aktu normatywnego, na podstawie którego orzeczono o przedmiocie sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Wyprowadzona bowiem z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasada zaufania do państwa i prawa, a z kolei z tej ostatniej zasada ochrony praw nabytych i interesów w toku, nie zostały w sprawie naruszone ustawą o grach hazardowych, a przede wszystkim jej przepisem art. 135 ust. 2, zakazującym zmiany, udzielonego pod rządami dotychczasowej ustawy, decyzją ostateczną zezwolenia, w zakresie miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, co było dopuszczalne w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy (stosowano tryb z art. 155 k.p.a.). Należy zauważyć, iż wniosek skarżącej, który zainicjował przedmiotowe postępowanie, dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia z dnia (...), którą Dyrektor Izby Skarbowej w B. udzielił skarżącej zezwolenia, na okres 6 lat, na urządzenie i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa k. w 160 punktach gier, zlokalizowanych, w konkretnych, wyraźnie określonych wskazaną decyzją miejscach. Nabyte więc przez skarżącą wówczas prawo, dotyczy przysługującego jej uprawnienia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej na zasadach określonych w tymże zezwoleniu. Zdaniem Sądu, w warunkach przedmiotowej sprawy, to nabyte przez skarżącą prawo podmiotowe nie zostało naruszone przepisami nowej ustawy o grach hazardowych. W dalszym bowiem ciągu może ona prowadzić działalność gospodarczą w przyznanym jej zakresie przez okres 6 lat (art. 117 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych). Czym innym zaś jest "utrata" uprawnienia do domagania się zmiany miejsca urządzania gier. W tym zakresie bowiem skarżąca nie nabyła ostateczną decyzją z dnia (...), żadnego bezwzględnego prawa podmiotowego, ani jego ekspektatywy, gdyż uprawnienie do zmiany miejsca urządzania gry wynikało wyłącznie z takiego, a nie innego stanu prawego, i nie było ono objęte ostateczną decyzją administracyjną (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 437/10). W konsekwencji więc, należy stwierdzić, iż zmiana stanu prawnego nie spowodowała naruszenia czy utraty nabytego wówczas prawa podmiotowego. Nowa ustawa bowiem nie zmieniła ustalonego prawa czy obowiązku strony, ani ocen prawnych dokonanych pod rządami dawnego prawa, ani też nie pozbawiła strony prawa do prowadzenia udzielonej zezwoleniem działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych do czasu wygaśnięcia tegoż zezwolenia, którego okres trwania, jest zdaniem Sądu, z woli ustawodawcy wystarczająco długi do zamortyzowania poczynionych przez nią nakładów na rozpoczęcie działalności oraz do ochrony jej interesów w toku. Ponadto należy wskazać, iż powoływane przez skarżącą zasady i wartości konstytucyjne, nie mają w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego charakteru bezwzględnego i absolutnego, co słusznie zresztą podkreślił organ administracyjny orzekający w sprawie. Trybunał bowiem wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności. Skoro więc, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o grach hazardowych, intencją ustawodawcy wprowadzającego do obrotu prawnego nowe prawo w zakresie gier hazardowych, było zwiększenie ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu oraz uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych, czego konieczność dodatkowo potwierdziła sytuacja faktyczna występująca na rynku gier hazardowych w okresie obowiązywania dotychczasowego prawa, to tym samym należy uznać, że ustanowione ograniczenia odnośnie prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jako uzasadnione interesem i porządkiem publicznym, nie naruszają powoływanych przez skarżącą zasad i wartości konstytucyjnych. W sytuacji bowiem zaistnienia uzasadnionego zagrożenia określonych wartości społecznych czy gospodarczych, tak jak to miało miejsce w przypadku dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. i stwierdzenia przez organy państwowe potrzeby podjęcia natychmiastowych działań mających na celu ochronę tych wartości, nie ma podstaw do stwierdzenia, że podjęta w związku z tym w trybie pilnym procedura legislacyjna stanowi sama w sobie naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i wynikających z niej zasad zaufania do państwa i prawa, ochrony praw nabytych i interesów w toku. Jeżeli więc taka procedura legislacyjna odpowiada wymogom prawnym w zakresie tworzenia, ogłoszenia oraz wejścia aktu prawnego w życie, i jest ona uzasadniona potrzebą ochrony wskazanych wartości, w ocenie Sądu, zarzut zbyt krótkiego vacatio legis, (w istocie pozostawał on w zgodzie z ustawą 20 lipca 2000 r. o ogłoszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), czy też zbyt krótkich konsultacji z organizacjami pracodawców, nie zasługuje na uwzględnienie. Należy mocno podkreślić, że skarżąca, w wyniku zmiany stanu prawnego, nie utraciła żadnego prawa podmiotowego, które wcześniej nabyła, ani też ekspektatywy tego prawa, a jedynie zostało ograniczone istniejące w dotychczasowym stanie prawnym uprawnienie do zmiany miejsca urządzania gry, które jednak nie było objęte ostateczną decyzją z dnia (...), i z którego utratą strona mogła się liczyć, nie składając wniosku odpowiadającego wymogom, o których mowa w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, i nie uzupełniając materiału dowodowego zgodnie ze znajdującym się aktach sprawy wezwaniem z dnia 23 października 2009 r., zważywszy na wielokrotnie ogłaszane w mediach publicznych informacje o podjęciu działań ustawodawczych, mających na celu zmianę omawianej materii prawnej, w związku z potrzebą zwiększenia ochrony społeczeństwa i porządku publicznego przed negatywnymi skutkami hazardu oraz kontroli rynku gier hazardowych. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r. o sygn. akt K 16/05, iż bezwzględna ochrona zasady praw nabytych prowadziłaby do petryfikacji systemu prawnego, uniemożliwiając wprowadzenie niezbędnych zmian w obowiązujących regulacjach prawnych, w sytuacji zmiany warunków społecznych lub gospodarczych.

Odnosząc się zaś do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego i jego negatywnych konsekwencji dla skarżącej w związku ze zmianą w tym czasie stanu prawnego, uniemożliwiającego uwzględnienie przedmiotowego wniosku, należy zauważyć po pierwsze, że Dyrektor Izby Celnej w T. nie uchybił w tym zakresie żadnym przepisom Ordynacji podatkowej określającym terminy załatwienia spraw - art. 139 i art. 140 ustawy, a po drugie zaś, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje wskazanego organu, a nie stan jego bezczynności, w związku z czym ocenie Sądu podlegają działania organu, a nie ich brak. Tym samym zarzucana bezczynność pozostaje poza zakresem przedmiotu sprawy. Mogła być ona przedmiotem odrębnego zaskarżenia do sądu administracyjnego w trybie skargi na bezczynność. W sytuacji bezczynności organu stronie skarżącej służyły też, poprzedzające ewentualną skargę, środki prawne w postaci zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., a pod rządem ustawy o grach hazardowych (art. 8) ponaglenie z art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, z których skarżąca również nie skorzystała.

Także zarzut bezcelowości wezwań skarżącej do uzupełnienia materiału dowodowego nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącej, znajduje się wyłącznie jedno wezwanie Dyrektora Izby Skarbowej w B. do uzupełnienia złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem inicjującym przedmiotowe postępowanie dokumentów, poprzez przedstawienia dokumentu, wydanego przez właściwy organ administracji samorządowej lub uprawnionego geodetę, potwierdzającego, że objęty wnioskiem lokal jest usytuowany w odległości co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Strona nie odpowiedziała na wezwanie organu. Z treści przytoczonego wezwania organu jednoznacznie wynika, że jego istotą nie było wykazanie, czy w lokalu objętym wnioskiem skarżącej jest faktycznie prowadzona jakakolwiek działalność gospodarcza, lecz czy zachowana jest ustawowa odległość lokalu - stosownie do treści art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych - od ww. miejsc. Celem więc wezwania nie było, jak wskazuje skarżąca, przeprowadzenie dowodu nieprzydatnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz bezzasadne przerzucanie ciężaru dowodu na stronę, lecz wykluczenie przesłanki negatywnej, w zakresie spełnienia ustawowych warunków umożliwiających dokonanie wnioskowanej zmiany, o której mowa w art. 253a Ordynacji podatkowej, i która warunkuje możliwość zastosowania trybu nadzwyczajnego zmiany decyzji ostatecznej.

W zakresie natomiast zarzutu braku konsultacji projektu ustawy o grach hazardowych z organizacjami pracodawców Sąd, podzielając argumentację organu, wskazuje, iż fakt odbycia stosownych konsultacji, potwierdza okoliczność, iż zarówno założenia do projektu ustawy, sam projekt ustawy o grach hazardowych, jak i pisma otrzymane w trakcie konsultacji zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Ministerstwa Finansów, w zakładce projekty aktów prawnych/cło. Zarzut zaś nierzetelności tych konsultacji, w związku ze zbyt krótkim okresem ich trwania, nie może być uwzględniony, jako że podjęta w przedmiotowej materii w trybie pilnym procedura legislacyjna, uzasadniona była, jak już wcześniej wskazano, potrzebą natychmiastowej i wzmożonej ochrony ww. wartości społecznych i gospodarczych oraz porządku publicznego.

W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia powoływanych przez skarżącą w odwołaniu oraz skardze zasad i wartości konstytucyjnych oraz przepisów proceduralnych wynikających z Ordynacji podatkowej i Kodeksu postępowania administracyjnego, i nie znajdując w związku z tym podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, oraz uznając, że organ działał w przedmiotowej sprawie na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, zgodnie z zasadą praworządności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.