Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2507567

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 29 maja 2018 r.
II SA/Bd 1232/17
Wymogi legislacyjne dotyczące wprowadzania zakazów.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski.

Sędziowie WSA: Elżbieta Piechowiak (spr.), Asesor Katarzyna Korycka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr X/246/15 w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Rogowskich stwierdza nieważność § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 24 sierpnia 2015 r. Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego, działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.) podjął uchwałę w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Rogowskich.

Pismem z dnia 12 września 2017 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 2 i art. 3 Konstytucji RP i art. 23 i 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Prawo o ochronie przyrody. W związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 7 tejże uchwały.

Wojewoda wskazał, że kwestionowanym aktem zniesiono wyłączenia od zakazu zabudowy - tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów, rzek i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej lub rybackiej, zawarte w poprzednio obowiązującej uchwale nr VI/106/11. Jak wskazała strona skarżąca, w świetle treści poprzednio obowiązującej uchwały wspomnianym zakazem nie objęto zbiorników antropogenicznych o powierzchni do jednego ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu budowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełnić lub do których będą przylegać planowane obiekty.

Wojewoda zwrócił w związku z tym uwagę, że z przedstawionej przez Gminę Rogowo "Analizy ograniczeń dla lokalizacji zabudowy, wynikających z zakazów ustanowionych na obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior Rogowskich na terenie Gminy Rogowo" wynika, że ponad 1/4 wszystkich terenów zainwestowanych, położonych w granicach Obszaru Chronionego, znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Jak wskazał Wojewoda, przedmiotowa uchwała ingeruje w strefę prawa własności, a także władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją wprowadzonego zakazu jest zaś brak możliwości dalszego zrównoważonego rozwoju przestrzennego Gminy Rogowo.

Strona skarżąca podniosła, że z treści art. 23 ust. 2 ustawy Prawo o ochronie przyrody, stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej uchwały wynika, że wybór przez organ zakazów, które będą zawarte w uchwale, spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy, musi być uzasadniony i wynikać z potrzeb ochrony. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda dodał, że tworząc regulację w tym zakresie, organ powinien mieć na uwadze konstytucyjną zasadę proporcjonalności, ważąc prawa konstytucyjnie chronione, jakimi jest prawo własności i ochrona środowiska. W ocenie Wojewody kwestionowana uchwała narusza zasadę proporcjonalności, jej podjęcie nie zostało poprzedzone zebraniem i przeanalizowaniem przez organ argumentów przemawiających za potrzebą wprowadzenia ochrony, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 powołanej ustawy. Jak wskazał Wojewoda, w uzasadnieniu uchwały nie odniesiono się do zmiany dotychczasowych ustaleń w zakresie odstępstw od zakazów zabudowy. Także w opracowaniu wykonanym na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa nie dokonano analizy zasadności dotychczasowych odstępstw od zakazu zabudowy w kontekście potrzeb przyrodniczych. Wojewoda podniósł też zarzut, braku rozważenia przez organ, że na skutek wprowadzenia kwestionowanych regulacji właściciele nieruchomości objętych zakazem zabudowy będą mieli prawo do domagania się odszkodowania, stosowanie do przepisów art. 130-134 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazując na skutki uchwały w zakresie możliwość zrównoważonego rozwoju przestrzennego Gminy Wojewoda zakwestionował twierdzenie, że dla zachowania walorów przyrodniczych zagrożenie stanowić mogą lokalizowane obiekty budowlane w sytuacji, gdy zagrożenia takiego nie powodują liczne istniejące już obiekty.

Wojewoda zwrócił ponadto uwagę na naruszenie przez Sejmik przepisu art. 23 ust. 3 ustawy Prawo o ochronie przyrody, dotyczącego współdziałania w procesie uchwałodawczym z jednostkami samorządu terytorialnego, przez uniemożliwienie 80 radom gmin zajęcia stanowiska, z uwagi na przedłożenie projektu w okresie wakacyjnym i nieuwzględnienie 40 negatywnych opinii wydanych przez rady gmin. Dodał, że Gmina Rogowo, pismem z dnia 29 lipca 2015 r. przedstawiła organowi stanowisko Rady Gminy podjęte na posiedzeniu wspólnym Komisji Stałych Rady Gminy Rogowo, w którym Rada Gminy negatywnie zaopiniowała projekt.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że działał na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących skutków prawnych kwestionowanej uchwały dla właścicieli nieruchomości położonych w zasięgu jej oddziaływania, organ wywiódł, że zakaz lokalizowania obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, nie musi oznaczać "faktycznego" zakazu budowy w tymże obszarze. Zastosowanie powyższego zakazu w konkretnych przypadku powinna poprzedzać szczegółowa analiza typu zbiornika wodnego. Organ wywiódł ponadto, że podejmując kwestionowaną uchwałę kierował się zasada legalizmu i proporcjonalności, wziął również pod uwagę pozytywne uzgodnienie treści uchwały z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Bydgoszczy. Stwierdził też, że rezygnacja z utrzymania wyjątku od zakazu zabudowy w zakresie zbiorników antropogenicznych w kwestionowanej uchwale wynikała z faktu, że zbiornik antropogeniczny jest pojęciem, które w wielu przypadkach bardzo trudno zweryfikować w praktyce administracyjnej. Szczególnie w przypadku, gdy zbiornik o takim pochodzeniu podlegał w długim okresie czasu procesowi renaturyzacji i dzisiaj trudno dopatrzyć się w jego charakterze (wyglądzie) pochodzenia antropogenicznego. Organ dodał, że w obowiązującym stanie prawnym nie znalazł podstaw do wprowadzenia takiego odstępstwa. Rezygnacja natomiast z zapisu w zakresie "terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których mają przylegać nowo planowane obiekty", wynika z nieracjonalności powyższego zapisu z punktu widzenia celu ochrony przyrody.

Organ dodał, że kwestionowana uchwała nie narusza władztwa planistycznego Gminy Rogowo i że przy jej podejmowaniu wystąpił do właściwych rad gmin o opinię w sprawie projektu. Brak uwzględnienia zaś opinii nie może prowadzić do wniosku, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem ustawowej procedury współdziałania pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r., Nr X/246/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Rogowskich.

Wojewoda zakwestionował wskazany akt w zakresie ograniczeń wprowadzonych w § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały, którym to przepisem na obszarze OChK Jezior Rogowskich ustanowiony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim, podjęta została na mocy upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W myśl przepisów przywołanej wyżej ustawy o ochronie przyrody, obszary chronionego krajobrazu są jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy). Obejmują one tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1). Na obszarach tych ustawodawca przewidział możliwość wprowadzania przez sejmiki województw, w drodze uchwał, zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, wskazanych w sposób enumeratywny w przepisach art. 24 ust. 1 pkt 1 - 9 cyt. ustawy.

W kwestionowanym w niniejszej sprawie, przepisie § 5 pkt 7 omawianej uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego zawarto zakaz, wymieniony w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy, tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz taki znajdował się również w przepisach poprzednio obowiązującej uchwały Sejmiku Województwa nr VI/106/11 z dnia 21 marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 99, poz. 793). Jednakże w poprzednim stanie prawnym przewidziano wyjątki od wprowadzonych ograniczeń wskazując, że omawiany zakaz nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty (§ 2 ust. 6 uchwała z dnia 21 marca 2011 r.).

Jak zasadnie wskazywał Wojewoda, oznacza to, że kwestionowaną w niniejszej sprawie regulacją zaostrzono dotychczasowe warunki zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Rezygnacja bowiem z określenia wyjątków od wspomnianego zakazu doprowadziła do znaczniejszej niż dotychczas ingerencji w prawo własności, a także we władztwo planistyczne gminy.

Wskazać w tym miejscu należy, że ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, o ile następuje z poszanowaniem zasad zagwarantowanych w Konstytucji RP, a zwłaszcza z zasadą proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionej wartości w sferę praw i wolności jednostki. W świetle omawianej zasady, ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska, w tym ochronę przyrody, jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko jeśli jest to konieczne. Nadmienić trzeba, że kwestia ingerencji w prawo własności została uregulowana w przepisie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W świetle natomiast art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie takie, w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. Treści prawa własności i granice tego prawa określa również przepis art. 140 k.c. stanowiący, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Dodać należy, że źródłem stosowanych ograniczeń mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym.

Odnosząc się natomiast do kwestii ograniczenia władztwa planistycznego gmin uchwałą, wyznaczającą obszar chronionego krajobrazu wskazać należy, że działanie to mieści się w granicach dopuszczonych przez art. 5 Konstytucji, w świetle którego Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Krajobraz jest częścią środowiska, zatem również jego ochrona ma rangę konstytucyjną. Państwo jest zatem uprawnione do wdrożenia rozwiązań, które zapewnią realizację tego celu, nawet wówczas, gdy będzie się to wiązało z ingerencją w prawa podmiotów trzecich - o ile tylko spełniony będzie wymóg proporcjonalności rozwiązań. Oznacza to, że ingerencja we władztwo planistyczne gminy powinna następować wyłącznie w odniesieniu do krajobrazów priorytetowych, a zatem wymagających szczególnej ochrony. Istotne jest przy tym, że krajobrazy te nie są wyznaczane arbitralnie przez administrację rządową, a identyfikacji ich dokonuje jednostka samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego przy udziale wszystkich zainteresowanych jednostek samorządu lokalnego. Zakres urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu został ograniczony do minimum niezbędnego dla zachowania walorów krajobrazowych. Dodać również należy, że uchwalone urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu, co do zasady nie mają zastosowania wobec obiektów już powstałych.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że ustanowione przepisem § 5 pkt 7 kwestionowanej uchwały ograniczenia, stanowią naruszenie zasady proporcjonalności. Z uzasadnienia kwestionowanej uchwały nie wynika bowiem, by organ, wprowadzając ograniczenia prawa własności i innych praw majątkowych dla nieruchomości zlokalizowanych w granicach obszaru chronionego krajobrazu rozważał, czy istnieje konieczność rozszerzenia zakazu zabudowy przez rezygnację z dotychczasowych wyjątków od tego zakazu. Treść uzasadnienia uchwały nie wskazuje również na to, by organ w dostatecznym stopniu rozważał skutki wprowadzenia takich regulacji, w szczególności w zakresie zasady proporcjonalności tj. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że organ wydający akt prawa miejscowego, w świetle treści przepisów § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.; Dz. U. z 2016 r. poz. 283) ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia. Takie uzasadnienie warunkuje również kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ podejmując rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie (por.: wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03 oraz wyrok WSA z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04 - CBOSA; podobnie: G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 688). W efekcie niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP kwalifikowane jest zarazem jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP.

W przypadku zaskarżonej Uchwały, obowiązek uzasadnienia jej projektu sprowadzał się w szczególności do wykazania ziszczenia się przesłanek ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu określonych w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (tj. wskazania okoliczności przemawiający za uznaniem, że określony teren powinien być chroniony ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach lub że jest terenem wartościowym ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych w turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych), a także niezbędności wprowadzenia projektowanych zakazów, spośród wymienionych w art. 24 ust. 1 cyt. ustawy, zwłaszcza w kontekście wymagań przywołanej wyżej zasady proporcjonalności.

Tymczasem uzasadnienie do projektu zaskarżonej uchwały jest zdawkowe i ogólnikowe i nie wynikają z niego przyczyn rezygnacji z dotychczas przewidzianych wyjątków od zakazów zawartych w § 5 pkt 7, co w ocenie Sądu stanowiło przekroczenie granic uznania administracyjnego. W tym kontekście ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu należało uznać za arbitralne. Podkreślić trzeba bowiem, że wprowadzenie zakazów nie może odbywać się w sposób dowolny, bez zachowania odpowiednich proporcji, czy naruszający inne wartości chronione Konstytucją jak np. zasadę równości podmiotów. W rozpoznawanej zaś sprawie zachowania tych proporcji zabrakło.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest w zaskarżonej części uchwała ma charakter istotny. Okoliczność ta przesądza o konieczności stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) o nieważności § 5 pkt 7 tego aktu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.