Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 751952

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 17 listopada 2010 r.
II SA/Bd 1170/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz.

Sędziowie WSA: Elżbieta Piechowiak (spr.), Małgorzata Włodarska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Edukacji Bankowej S.A. w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2010 r. nr LX/902/10 w przedmiocie dotacji dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych

1.

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 5 ust. 3 pkt 9, § 5 ust. 5, § 13 ust. 3 pkt 1, § 16,

2.

orzeka, że uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu,

3.

zasądza od Rady Miasta Bydgoszczy na rzecz Towarzystwa Edukacji Bankowej S.A. w Poznaniu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) r. Towarzystwo (...) S.A. w P., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniosło skargę na uchwałę Rady Miasta (...) nr LX/902/10 z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych na terenie miasta (...) przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Miasto (...). Zdaniem strony skarżącej, uchwała ta narusza art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w związku z czym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej zapisy § 5 ust. 3 pkt 9, § 5 ust. 5, § 13 ust. 3 pkt 1 oraz § 16 jako niezgodnych z ustawą o systemie oświaty oraz wykraczających poza zakres delegacji ustawowej wskazanej w tej ustawie. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wniosek organu prowadzącego szkołę o udzielenie dotacji powinien obligatoryjnie zawierać informację o planowanej liczbie uczniów, lecz mimo takiej regulacji ustawowej, § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały wymieniając elementy wniosku nie zwiera takiej pozycji zastępując ja zapisem § 5 ust. 3 pkt 9 tj. "średnioroczna liczba uczniów w poprzednim roku szkolnym". Zapis ten w ocenie skarżącej, stoi w oczywistej sprzeczności z ustawą, ponieważ ustawodawca wyraźnie przewidział, że, aby uzyskać dotację w przyszłym roku budżetowym, należy podać do 30 września roku poprzedzającego planowaną liczbę uczniów w przyszłym roku, a nie średnioroczną liczbę uczniów w roku poprzednim, przy czym pozostawienie kwestionowanego zapisu w uchwale spowoduje, że akt ten nie będzie stawiał wymagania co do spełnienia jedynego warunku uzyskania dotacji tj. wskazania planowanej liczby uczniów w określonym terminie, natomiast będzie zawierał wymóg podania liczby uczniów w poprzednim roku szkolnym. Wskazano również na zapis § 5 ust. 5 uchwały wskazujący, że dotacja nie zostanie udzielona, gdy dane wskazane we wniosku o |e| udzielenie będą niezgodne z danymi wskazanymi we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych lub w rejestrze wydanych zezwoleń na założenie szkoły lub placówki publicznej, podczas gdy jak już wskazano, jedynym warunkiem udzielenia dotacji jest podanie planowanej liczby uczniów w ustawowym terminie - do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Dlatego zdaniem skarżącej, jednostka samorządu terytorialnego nie ma delegacji ustawowej do tworzenia nowych - innych niż przewiduje ustawa warunków udzielenia dotacji. Wprowadzenie przez Radę Miasta (...) regulacji, w myśl której dotacja nie będzie udzielona w sytuacji niezgodności danych z danymi wskazanymi we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych lub w rejestrze wydanych zezwoleń na założenie szkoły lub placówki publicznej jest w ocenie skarżącej ograniczeniem prawa do dotacji, a zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, podstawą do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy, bądź akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej. Zwrócono również uwagę na zapis § 13 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miasta (...) przyznający kontrolerom prawo do swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli, podczas gdy ustawa o systemie oświaty w art. 90 ust. 3f wskazuje, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z czym należy uznać, że katalog uprawnień kontrolerów został już unormowany w samej ustawie, a zatem wobec braku delegacji ustawowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może zmieniać, ani rozszerzać tego katalogu. Wskazano, że kontrola jest pewną ingerencją w swobodę działalności gospodarczej, zatem może się odbywać tylko na zasadach i w sposób określony prawem i nie jest możliwe rozszerzające interpretowanie przepisów regulujących kontrolę, dlatego też w niniejszym przypadku, skoro zakres uprawnień został uregulowany w ustawie i nie zawiera ona delegacji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zatem w ocenie strony skarżącej, nie jest możliwe pozostawienie w mocy zapisu § 13 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb udzielania i rozliczania dotacji, natomiast kwestionowana uchwała Rady Miasta (...) w § 16 przekazuje kompetencję do określenia wzorów druków dotyczących trybu udzielenia i rozliczenia dotacji Prezydentowi Miasta (...). Przekazanie w uchwale Rady Miasta (...) kompetencji do określeniu wzorów druków Prezydentowi Miasta jest zdaniem skarżącej sprzeczne z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, która dla spraw określonych w art. 18 ust. 2 przewiduje wyłączną kompetencję organu stanowiącego, podkreślając przy ty, że wyłączność rady w określonych sprawach oznacza, że kompetencja do załatwienia danej sprawy nie może być przez radę scedowana na żaden inny organ, w szczególności na wójta gminy. Ponadto skarżąca spółka wskazała, że posiada legitymację do złożenia niniejszej skargi, ponieważ uchwała w części zaskarżonej narusza jej interes prawny, uzasadniając, że jest podmiotem prowadzącym szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie miasta (...) i korzystając z dotacji oświatowych posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym, dlatego też pozostawienie zapisu § 5 ust. 3 pkt 9 zaskarżonej uchwały powoduje, że skarżąca może otrzymać dotację nie na każdego ucznia szkoły, lecz na średnioroczną liczbę uczniów w poprzednim roku szkolnym, co może oznaczać, że dotacja zostanie wypłacona w wysokości niższej niż przewiduje ustawa, jeżeli liczba uczniów szkoły zwiększy się w porównaniu do roku poprzedniego. Również możliwość nieprzyznania dotacji w sytuacji, gdy dane wskazane we wniosku o jej udzielenie będą niezgodne z danymi wskazanymi we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych lub w rejestrze wydanych zezwoleń na założenie szkoły lub placówki publicznej godzi w interes prawny skarżącej, gdyż jak wskazano - może ona zostać pozbawiona dotacji mimo spełnienia warunków przewidzianych ustawą. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżącej wskazano ponadto na art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, który nakłada na organ prowadzący szkołę szereg obowiązków, których wypełnienie wiąże się ściśle z nakładami finansowymi, a nakłady te częściowo pokrywane są z dotacji udzielanych zgodnie z art. 90 ustawy. Zdaniem skarżącej, pozbawienie dotacji udzielanej na każdego ucznia oraz przyznanie Radzie Miasta (...) prawa wstrzymania wypłacania dotacji spowoduje, że organ prowadzący szkołę nie ma zabezpieczonych środków w postaci dotacji na realizację zadań nałożonych na szkołę zapisami ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wniosek strony skarżącej, jakoby § 5 ust. 3 pkt 9 skarżonej uchwały stanowił naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jest błędny, ponieważ warunek ustawowy, jakim jest złożenie przez organ prowadzący szkołę lub placówkę wniosku o dotację zawierającego informację o planowej liczbie uczniów - jest wprost przytoczony w § 5 ust. 2 uchwały, natomiast informacja o "średniorocznej liczbie uczniów w poprzednim roku szkolnym" wymieniona w § 5 ust. 3 pkt 9 ma charakter dodatkowy, umożliwiający prawidłowe planowanie środków budżetowych, które organ dotujący winien uwzględnić w trakcie prac nad projektem uchwały budżetowej na rok przyszły. Ponadto porównanie zakresu informacji zawartych we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych (w myśl art. 82 ustawy o systemie oświaty} oraz danych wymaganych we wniosku o udzielenie dotacji wskazuje zdaniem organu, iż chodzi tutaj o:

- oznaczenie osoby prowadzącej szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby (art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 5 ust. 3 pkt 2 uchwały),

- określenie odpowiednio typu i rodzaju szkoły lub placówki (art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy i § 5 ust. 3 pkt 5 uchwały),

- wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki (art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy i § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały),

- datę i numer wpisu do ewidencji szkól i placówek niepublicznych (art. 82 ust. 3a pkt 2 ustawy i § 5 ust. 3 pkt 8 uchwały).

Zawarcie ww. danych we wniosku o udzielenie dotacji o treści odmiennej, niż dane wynikające z ewidencji szkól i placówek niepublicznych wskazuje, iż podmiot ubiegający się o dotacje nie jest organem prowadzącym wymienioną we wniosku szkołę, a skoro w myśl art. 90 ust. 3 ustawy warunkiem udzielenia dotacji jest złożenie wniosku przez organ prowadzący szkolę lub placówkę niepubliczną, to złożenie wniosku przez podmiot inny niż organ prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczną musi skutkować brakiem możliwości udzielenie dotacji.

Zdaniem organu, skoro podstawowym celem kontroli przeprowadzanej przez organy samorządu jest ustalenie, czy przekazywana dotacja jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem oraz czy wysokość dotacji jest niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, nadto sama kontrola winna zapewniać możliwość zachowania zasady jawności udzielania i rozliczania dotacji, zasadne jest wprowadzenie możliwości swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli. Zapis § 13 ust. 3 pkt 1 cyt. uchwały jest w tym kontekście środkiem zapewniającym należyte prowadzenie czynności kontrolnych w celu uwzględniania stosownych uwarunkowań ustawowych.

Wprowadzenie w uchwale zasady, iż wzory (traktowane jako materiał pomocniczy dla podmiotów ubiegających się o dotacje) wniosku o dotację, informacji i rozliczeń będą określone przez organ wykonawczy samorządu, w ocenie organu nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty, ponieważ uchwała ta nie zawiera jakichkolwiek przepisów wskazujących, iż przekazanie danych na innych, niż określone w trybie § 16 uchwały drukach skutkuje negatywnymi konsekwencjami dla organu prowadzącego ubiegającego się o dotacje, wskazując przy tym, że ustalanie wzorów druków jako materiał pomocniczy jest stałą praktyką organów tworzących normy prawne. W ocenie strony przeciwnej trudno doszukiwać się w § 16 uchwały działania naruszającego art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez "przekazanie kompetencji do określenia wzorów druków Prezydentowi Miasta", bowiem najpierw musiałby istnieć w ustawie o systemie oświaty stosowny zapis, który nakładałby na Radę Miasta wyraźny obowiązek "ustalenia wzorów wniosków, informacji i rozliczeń", lecz takiego przepisu nie ma, a zapis art. 90 ust. 4 cyt. ustawy mówi jedynie o ustaleniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego "trybu udzielania i rozliczania dotacji", "trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania" oraz "zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania", a wszystkie powyższe działania, do których uprawniona jest Rada Miasta (...) zostały spełnione w § 5 ust. 1 - 3, § 6 ust. 1 i 2, § 7 pkt 1 i 2 oraz § 10 ust. 2 omawianej uchwały.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Podstawą wniesienia skargi jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu jest zatem wyczerpanie trybu określonego w art. 101 ust. 1 ww. ustawy. Bezspornym w sprawie pozostaje, że strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w tym przepisie, gdyż pismem z dnia 24 maja 2010 r., wezwała właściwy organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, a także to, że organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest możliwe wówczas, gdy spełnione są dwie przesłanki.

Po pierwsze, przedmiotem zaskarżenia jest "uchwała organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, iż przesłanka ta została spełniona, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest w danym wypadku uchwała Rady Miasta (...) nr LX/902/10 z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych na terenie miasta (...) przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Miasto (...). Akt ten jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mającą na celu realizację zadań własnych gminy w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym).

Po drugie, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego "interes prawny lub uprawnienie". Jeżeli zatem skarżący nie jest w stanie wskazać naruszenia norm prawa obowiązującego, a sąd - działając z urzędu - takich naruszeń się nie dopatrzy, to skarżący, działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie może skutecznie kwestionować uchwały organu gminy. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. Analiza art. 101 ust. 1 ustawy kontekście samorządzie gminnym w tym kontekście prowadzi do stwierdzenia, że skarżąca spółka posiada legitymację prawną do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta (...), wywodzącą się z uregulowania zawartego w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis ten stanowi, że niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w jej art. 90 ust. 3 tej ustawy, dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Ustęp czwarty przywoływanego przepisu daje natomiast upoważnienie organowi samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Powyższe regulacje prowadzą do konstatacji, że skarżąca spółka jako podmiot prowadzący na terenie miasta (...) szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych ma ukształtowane przepisem prawa materialnego prawo do korzystania z dotacji oświatowych, zatem zaskarżona uchwała wprost reguluje sytuacji prawną skarżącej spółki.

Przechodząc do sądowej kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta (...) stwierdzić należy, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, bowiem powołana podstawa prawna - art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w kontekście przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez Radę Miasta norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności powołać należy przepis art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei przepis art. 7 Konstytucji RP określa zasadę legalności działań organów władzy publicznej co oznacza, iż organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym.

Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miasta) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania.

Upoważnienie ustawowe dla Rady Miasta w zakresie ustalenia trybu udzielania i rozliczenia dotacji z budżetu gminy na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki zawiera art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z jego brzmieniem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji przeznaczonych dla m.in. szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się m.in. ta część uchwały, która zawiera regulacje dotyczące wniosku o udzielenie dotacji. W § 5 ust. 3 pkt 9 zaskarżonej uchwały nałożono na organ prowadzący dotowaną szkołę lub placówkę obowiązek ujęcia we wniosku o dotację informacji o średniorocznej liczbie uczniów w poprzednim roku szkolnym. Zgodzić trzeba się ze stroną skarżącą, że Rada Miasta podejmując w tym zakresie przedmiotowy akt prawa miejscowego wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Informacje o średniorocznej liczbie uczniów w poprzednim roku szkolnym nie wchodzą bowiem w zakres danych wymaganych z uwagi na kryterium udzielania dotacji. Wbrew wyjaśnieniom zawartym w odpowiedzi na skargę podkreślić należy, że z ustawy o systemie oświaty wynika jednoznacznie, iż dotacja przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełniania przez podmiot prowadzący takie szkoły bądź placówki warunku podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczny uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Jest to warunek logiczny. Brak wiedzy o planowanej liczbie uczniów czyniłby niemożliwym realizowanie przez gminę jej zadań w przedmiotowym zakresie. Z kolei wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) jest zdeterminowana rzeczywistą liczbą uczniów. Stąd też nie sposób zasadnie założyć, aby bez informacji uczniów średniorocznej liczbie uczniów w danej placówce lub szkole w poprzednim roku szkolnym jednostka samorządu terytorialnego nie mogła prawidłowo planować środków budżetowych na rok następny. Musi ona mieć w tym względzie wiedzę o planowanej liczbie uczniów, a nie odnośnie średniorocznego stanu liczbowego uczniów w poprzedzającym roku szkolnym. Oczywistym jest, że Rada Miasta może pozyskiwać tego rodzaju dane od prowadzonych na terenie miasta szkół lub placówek, ale sformułowanie obowiązku udzielenia takiej informacji we wniosku o udzielenie dotacji nie mieści się w granicach ustalenia trybu udzielania dotacji.

W § 5 ust. 5 zaskarżona uchwała stanowi, że: "Dotacja nie zostanie udzielona, gdy dane wskazane we wniosku, o którym mowa w ust. 1 i 3, będą niezgodne z danymi wykazanymi we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych lub w rejestrze wydanych zezwoleń na założenie szkoły lub placówki publicznej." W ocenie Sądu, zasadnie strona skarżąca zarzuca również, iż przepis ten wkracza w materię ustawową dotyczącą ograniczenia prawa do dotacji uregulowaną wprost w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Materia ta nie może być regulowana w uchwale jednostki samorządu terytorialnego wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 tej ustawy. Treść i zakres zawartego w tym przepisie upoważnienia rady gminy do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania wskazuje, że upoważnienie to nie obejmuje możliwości modyfikacji określonych w ustawie zasad udzielania dotacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle interpretacji art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty utrwalił się pogląd, że "tryb udzielania i rozliczania" oznaczać winien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. (por.wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2010 r., IV SA/Gl 314/10, dostępne w internecie www.cbois.nsa.gov.pl). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 30/09. (Lex nr 509683) stwierdził, że "tryb udzielania ma znaczenie bardziej techniczne i nie może zaś obejmować ograniczenia prawa do dotacji, które musi wynikać z wyraźnych norm prawnych". Stanowisko to w pełni podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznający niniejszą sprawę.

Ponadto wskazać należy, że sankcja określona w zaskarżonym przepisie uchwały pozostaje w sprzeczności z regulacją zamieszczoną w art. 90 ust. 3 omawianej ustawy. Jedynym bowiem warunkiem nie udzielenia dotacji jest niepodanie przez podmiot prowadzący niepubliczną szkołę organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Zaskarżony przepis § 5 ust. 5 uchwały w istocie wprowadza dodatkowy, nie przewidziany w cyt. ustawie warunek, od którego uzależnione jest przyznanie dotacji.

Również zasadne są zarzuty strony skarżącej, odnoszące się do § 13 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały Kwestionowany zapis nadał osobom kontrolującym prawidłowość wykorzystania przyznanych dotacji prawo do swobodnego poruszania się po terenie kontrolowanego podmiotu, w tym swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli. O zasadności zarzutu niezgodności z ustawą § 13 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały przesądza treść i granice upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz normatywna treść przepisów art. 90 ust. 3e - 3g tej ustawy. Na ich gruncie ustawodawca przesądził kwestię możliwości i dopuszczalności kontrolowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego prawidłowości wykorzystywania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Wyposażając je w tego rodzaju kompetencję, określił również jej treść oraz zakres, w którym mieści się prawo wstępu do szkół i placówek, prawo wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dotyczącej przebiegu nauczania. W związku z tym należy stwierdzić, że postanowienia § 13 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, gdy skonfrontować je z przywołanymi przepisami ustawy o systemie oświaty wykraczają poza granice wyznaczone upoważniającym przepisem art. 90 ust. 4. Kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji odbywa się bowiem na podstawie ustawy o systemie oświaty, ze szczególnym uwzględnieniem art. 90 ust. 3 f-g. Prawo wstępu zostało określone w sposób wyczerpujący w ustawie, a delegacja ustawowa nie zawiera upoważnienia do rozszerzenia tego uprawnienia dla kontrolerów dotującego organu.

Tymczasem Rada Miasta (...) działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ponownie dokonała uregulowania w tym zakresie, który został już uregulowany w ustawie. Dokonała tego w sposób rozszerzający zakres tego uprawnienia dla kontrolerów. Uchwałodawca w ramach przyznanych mu uprawnień nie miał żadnej podstawy prawnej do uregulowania kwestii, która już została unormowana w ustawie i to w sposób odmienny od regulacji ustawowej. Orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie podnosi niedopuszczalność powtórzenia regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego. Takie powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podzielił również stanowisko strony skarżącej, co do niezgodności z prawem § 16 kontrolowanego aktu. Art. 90 ust. 4 omawianej ustawy jednoznacznie stanowi, że to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Przez "tryb udzielania i rozliczania" dotacji należy rozumieć m.in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację. Taka wykładnia omawianego przepisu implikuje uznanie, że § 16 uchwały jest sprzeczny z powołanym przepisem, bo nadaje Prezydentowi Miasta uprawnienie do określania wzoru druków zawierających dane wymagane od beneficjenta. Przepisy art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie przyznają jednostkom samorządu terytorialnego żadnych uprawnień do przerzucenia na inne organy administracji wskazanych w tym przepisie kompetencji związanych z ustalaniem trybu i zasad przyznawania dotacji. Ustawa o systemie oświaty jednoznacznie określa organ właściwy do wydania uchwały w tym zakresie. Regulacja na poziomie aktu wykonawczego nie może przekazywać powierzonych kompetencji innym podmiotom. Dlatego też uprawnienie to nie mogło być skutecznie scedowane na Prezydenta Miasta jako organ wykonawczy jednostki. Zasadą jest bowiem brak możliwości subdelegacji dla wydania aktu normatywnego.

Podsumowując, zgodzić się należało z zarzutami skargi, że kwestionowane postanowienia uchwały podjęte zostały przez Radę Miasta (...) z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy wadliwość systemie oświaty. Powyższą wadliwość zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co przesądza o konieczności uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 3 pkt 9, § 5 ust. 5, § 13 ust. 3 pkt 1 i § 16.

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu uchwały w części, zawarte w punkcie 2 wyroku wynika z przepisu art. 152 tej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.