Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2008032

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 18 listopada 2015 r.
II SA/Bd 1013/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz.

Sędziowie WSA: Elżbieta Piechowiak, Małgorzata Włodarska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...).07.2015 r., nr (...) wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594; z późn. zm.), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "upzp", stwierdził nieważność uchwały Nr (...) Rady Gminy N. z dnia (...) maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "(...)". W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że dnia (...).05.2015 r., Rada Gminy N., na podstawie art. 20 ust. 1 upzp, podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "(...)". Przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w celu oceny jej zgodności z przepisami prawnymi w dniu 3 czerwca 2015 r. Po dokonaniu oceny zgodności z przepisami prawnymi ww. uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, z uwagi na stwierdzone naruszenie obowiązujących przepisów prawa, Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały, zobowiązując Gminę do zajęcia stanowiska odnośnie zgłoszonych zastrzeżeń i uwag (pismo z dnia 26 czerwca 2015 r.). Przewodniczący Rady Gminy N. w piśmie z dnia 1 lipca 2015 r. odniósł się do uwag podniesionych przez organ nadzoru. W ocenie Wojewody udzielone odpowiedzi nie wyjaśniły wszystkich spornych kwestii.

Organ nadzoru ustalił, że uchwała Rady Gminy N. z dnia (...) maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "(...)" narusza przepisy:

1)

art. 17 upzp, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) poprzez brak zastosowania trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego przed dniem 21 października 2010 r.,

2)

art. 29 ust. 1 upzp poprzez wprowadzenie 14 - dniowego terminu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp),

3)

art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp poprzez wprowadzenie szczegółowych zasad podziału nieruchomości,

4)

art. 15 ust. 1 upzp i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", poprzez brak spójności między częścią tekstową a rysunkiem mpzp,

5)

art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp poprzez brak zgodności przedmiotowej uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. uchwalonym uchwałą nr (...) Rady Gminy N. z dnia (...) października 2010 r., zmienionego uchwałą nr (...) Rady Gminy N. z dnia (...) września 2014 r.,

6)

art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp:

a)

w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia poprzez ustalenie liczby miejsc parkingowych w stosunku do liczby domów jednorodzinnych,

b)

w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1446 z późn. zm.) poprzez określenie w mpzp minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji,

7)

art. 17 pkt 1 upzp poprzez brak zachowania terminu ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia mpzp,

8)

art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 880) poprzez wprowadzenie rozwiązań w mpzp, które mogą uniemożliwiać lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej,

9)

art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp, w związku z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; z późn. zm.) poprzez wykraczanie poza przyznane radzie gminy kompetencje do określania w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy,

10)

art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, w związku z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) poprzez wykraczanie poza przyznane radzie gminy kompetencje do określania w planie miejscowym zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,

11)

art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) przez brak zachowania minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających dla terenu oznaczonego symbolem 09 KDD - teren publicznej drogi dojazdowej, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie poszczególnych naruszeń organ nadzoru wyjaśnił, co następuje:

Ad. 1 i 2

Rada Gminy N. w dniu (...) października 2010 r. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "(...)". Granice obszaru objętego projektem planu zaznaczone zostały na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały, o czym stanowi § 1 tej uchwały. Następnie uchwałą nr (...) z dnia (...) marca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "(...)" rozszerzono obszar opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określony na załączniku graficznym, o czym stanowi § 1 ww. uchwały. Z analizy dokumentacji prac planistycznych wynika, że przedmiotowy plan miejscowy sporządzono na podstawie przepisów ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących po dniu 21 października 2010 r., na co wskazuje treść pism (obwieszczeń, zawiadomień) znajdujących się w dokumentacji prac planistycznych. Został zatem sporządzony w niewłaściwym trybie, gdyż pomimo podjęcia przez Radę Gminy N. pierwotnej uchwały intencyjnej przed 21 października 2010 r. nie zastosowano do jego sporządzenia przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871), powoływanej dalej w skrócie jako "ustawa o zmianie upzp". Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". W konsekwencji, Rada Gminy N. była zobowiązana przestrzegać przepisy cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r. Ponadto Wojewoda wskazał, że w myśl § 14 ust. 1 pkt 3, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), akt prawa miejscowego powinien zawierać przepisy o wejściu w życie uchwały. Stosownie zaś do przepisów art. 4 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 upzp, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie upzp, uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Rada Gminy N. w § 38 uchwały określiła natomiast 14 - dniowy termin wejścia w życie przedmiotowego planu od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (...).

Ad. 3

Rada Gminy N. naruszyła przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp poprzez wprowadzenie szczegółowych zasad podziału nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 10 upzp w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną i maksymalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych, jednakże przepis ten nie mógł być zastosowany w procedurze sporządzania i uchwalania ocenianego planu miejscowego, co wyjaśniono w punkcie 1. Tymczasem w § 5 pkt 2 lit. d, § 6 pkt 2 lit. d, § 12 pkt 2 lit. d, § 13 pkt 2 lit. d przedmiotowej uchwały Rada Gminy N. określiła minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej. W ocenie organu nadzoru, biorąc pod uwagę uzasadnienie punktu pierwszego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wyjaśnienia zawarte na wstępie uzasadnienia punktu drugiego, wskazane zapisy uchwały sprowadzają się do określenia zasad podziałów nieruchomości, a dokładniej do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem. Wojewoda wyjaśnił, że to nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Plan miejscowy nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem częścią procedury rozgraniczania, a jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do określania przeznaczenia części terytorium gminy. W ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania nie mieści się określenie wielkości działek jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia. Oznacza to, że nie można w planie miejscowym wiążąco ustalać granic działek po podziale, dopuszczalnej ich wielkości czy innych parametrów, a także wielkości działek, które mogą być dzielone. W ocenie organu nadzoru stanowi to istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ad. 4

Organ nadzoru stwierdził brak spójności tekstu spornej uchwały z załącznikiem nr 1 do tej uchwały (załącznika graficznego), bowiem określone na przedmiotowym załączniku tereny oznaczone symbolami: MNs oznaczone zostały jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o szczególnych warunkach zabudowy", z kolei w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i w § 4 ust. 3 pkt 1 lit. b przedmiotowej uchwały dla terenów oznaczonych symbolami MNs, określono przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto, na ww. załączniku graficznym tereny oznaczone symbolami: MNs/U oznaczone zostały jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o szczególnych warunkach zabudowy z usługami", z kolei w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. d i w § 4 ust. 3 pkt 1 lit. c przedmiotowej uchwały dla terenów oznaczonych symbolami MNs/U, określono przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, co potwierdza niespójność między częścią tekstową planu miejscowego a jego załącznikiem graficznym. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 upzp, wójt burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z treści § 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia wynika natomiast, że projekt planu miejscowego stanowi projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego. Z kolei, § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Wojewoda podkreślił, że z powyższych przepisów prawa wynika jednoznacznie, że projekt planu miejscowego musi zawierać cześć tekstową i graficzną. Tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. Część tekstowa i część graficzna planu miejscowego tworzą całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu. Nie można odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. W pewnym uproszczeniu stwierdzić można, że rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu. Załącznik graficzny nie może zawierać zatem ustaleń innych niż treść uchwały. Rozbieżność między częścią tekstową a graficzną oznacza, że brak jest w istocie jednoznacznego określenia przeznaczenia tego terenu. Rada Gminy N. w przytoczonych wyżej zapisach spornej uchwały posłużyła się, niewyjaśnionymi w § 2 ust. 1 uchwały, pojęciami takimi jak: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o szczególnych warunkach zabudowy" i "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o szczególnych warunkach zabudowy z usługami".

Wojewoda wskazał, że stosownie do § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1)

dane określenie jest wieloznaczne,

2)

dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości,

3)

znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe,

4)

ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Z uwagi na fakt, że przepisy odrębne nie zawierają definicji legalnej powyższego określenia, w ocenie organu nadzoru, konieczne jest sformułowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tych pojęć.

Powyższe stanowi, zdaniem Wojewody naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ad. 5

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 upzp). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. (uchwalonym uchwałą nr (...) Rady Gminy N. z dnia (...) października 2010 r., zmienionego uchwałą nr (...) Rady Gminy N. z dnia (...) września 2014 r.) teren objęty sporną uchwałą położony jest w części w obszarze funkcjonalnym P (produkcja, usługi), dla których w planie miejscowym ustalono przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (teren oznaczony symbolami: 3MN) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami (tereny oznaczone symbolami: 2MN/U, 7MNs/U, 8MNs/U). Ustalenie to zdaniem organu nadzoru stanowi o niezgodności ww. zapisów planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. Rada Gminy N. podejmując przedmiotową uchwałę związana była treścią art. 20 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w czasie sporządzania i uchwalania przedmiotowego planu. Obowiązek zapewnienia zgodności projektu planu miejscowego ze studium oznacza konieczność wykazania, że ustalenia projektu planu nie są sprzeczne z ustaleniami studium, czyli chodzi o jednoznaczne wykazanie, że przeznaczenie terenów oraz sposób ich zabudowy mieści się ogólnie w kierunkach zmian struktury przestrzennej danej gminy. Zatem uchwalony plan miejscowy winien być zgodny z ustaleniami przywołanego wyżej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność."

Ad. 6a Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji. Uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia te powinny zawierać m.in. wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Rada Gminy N. w § 4 ust. 11 pkt 5 uchwały ustaliła dla wszystkich terenów objętych planem miejscowym liczbę miejsc parkingowych w stosunku do liczby domów jednorodzinnych, co potwierdza naruszenie wymogów wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, co zdaniem organu nadzoru stanowi naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ad. 6b

Rada Gminy N. w § 4 ust. 11 pkt 5 uchwały określiła minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. W ocenie organu nadzoru powyższy zapis stanowi przekroczenie uprawnienia rady gminy do unormowania w planie miejscowym minimalnej liczby miejsc parkingowych w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji. Wojewoda w tym zakresie wyjaśnił, że postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia spornej uchwały zostało przeprowadzone na podstawie przepisów upzp obowiązujących do dnia 30 czerwca 2014 r. Dnia 1 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1446 z późn. zm.), która wprowadziła w art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennym minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia albo zmiany planu oraz zawiadomiono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, a plan nie został uchwalony do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "(...)" została podjęta przez Radę Gminy N. w dniu (...) października 2010 r. (zmienioną uchwałą nr (...) z dnia (...) marca 2012 r.). Ponadto, projekt przedmiotowego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 6 marca 2013 r. do 29 marca 2013 r. (pierwsze wyłożenie), o czym Wójt Gminy N. poinformował poprzez ogłoszenie/obwieszczenie zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy N. w dniach od 22 lutego 2013 r. do 23 kwietnia 2013 r., opublikowane w prasie miejscowej - (...) w dniu 25 lutego 2013 r., w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy N. w dniu 21 lutego 2013 r. oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa N., D. oraz J. w dniach od 22 lutego 2013 r. do 23 kwietnia 2013 r. Dodać należy, że Rada Gminy N. podjęła uchwałę nr (...) w dniu (...) maja 2015 r. Oznacza to, że Rada Gminy N. nie ma uprawnień, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, do określenia minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji. Określając pomimo to w miejscowym planie minimalną liczbę miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji (§ 4 ust. 11 pkt 5 uchwały) w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, w związku z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, bowiem wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie gminy do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowi, zdaniem Wojewody naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ad. 7

Wojewoda wskazał, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zachowania procedury określonej przepisami upzp. Ustawodawca, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami art. 17 upzp określił tryb jego sporządzania. Zgodnie z art. 17 pkt 1 upzp wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

Rada Gminy N. podjęła w dniu (...) marca 2012 r. uchwałę nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "(...)", o czym Wójt Gminy N. poinformował poprzez ogłoszenie/obwieszczenie zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy N. w dniach od 7 maja 2012 r. do 18 czerwca 2012 r., opublikowane w prasie miejscowej - (...) w dniu 9 maja 2012 r., w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy N. w dniu 24 sierpnia 2012 r., na tablicy ogłoszeń sołectwa N., D. oraz J. w dniach od 7 maja 2012 r. do 18 czerwca 2012 r. W niniejszych ogłoszeniach/obwieszczeniach Wójt Gminy N. poinformował o możliwości składania wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do dnia 3 czerwca 2012 r. Z powyższego wynika, zdaniem Wojewody, że informację o przystąpieniu do sporządzenia planu ogłoszono w sposób zwyczajowo przyjęty (Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Gminy N.) z naruszeniem 21 - dniowego terminu ustawowego do składania wniosków do miejscowego planu, bowiem termin składania wniosków - 3 czerwca 2012 r. wyznaczono przed terminem zamieszczenia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy N. - 24 sierpnia 2012 r. Tym samym, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchybiono terminowi wynikającemu z art. 17 pkt 1 upzp. W ocenie organu nadzoru powyższe, uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezastosowanie się do ustawowego terminu mogło bowiem w znaczący sposób ograniczyć udział tzw. czynnika społecznego, tj. krąg osób i podmiotów zainteresowanych wzięciem czynnego udziału w procedurze sporządzania planu, co w konsekwencji mogło spowodować, że przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Ad. 8

Rada Gminy N. w § 4 ust. 4 pkt 1 lit. b uchwały wprowadziła na całym obszarze objętym planem zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei, w § 4 ust. 4 pkt 2 wprowadzono zapis: "w granicach terenów oznaczonych symbolem U/MN z wyłączeniem 15 U/MN, 19 U/MN i 23 U/MN oraz na terenach oznaczonych symbolem U/P dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o ile raport oddziaływania na środowisko lub karta informacyjna projektowanej inwestycji wykaże brak negatywnych oddziaływań na jakość życia okolicznych mieszkańców". Ponadto, w § 4 ust. 12 pkt 6 lit. b uchwały wprowadzono zakaz budowy napowietrznych linii telefonicznych.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 upzp, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie do art. 46 ust. 1 przywołanej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 6 pkt 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Pojęcie łączności publicznej, o której mowa w art. 6 pkt 1 przywołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ww. ustawy, który stanowi, że łącznością publiczną jest infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Z kolei, definicja infrastruktury telekomunikacyjnej została określona w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243 z późn. zm.) i oznacza urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Wobec powyższego, za bezsporny uznał fakt, iż linie telefoniczne stanowią infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, co wypełnia normę definicji łączności publicznej, która jest celem publicznym w rozumieniu przepisów ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem ustawodawca w art. 46 ust. 1 powołanej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, określił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, to zapisy § 4 ust. 12 pkt 6 lit. b spornej uchwały, naruszają wskazany wyżej przepis, jak również przepis art. 15 ust. 1 upzp, który zobowiązuje organ sporządzający plan miejscowy (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) do jego sporządzenia zgodnie z przepisami odrębnymi. Ponadto z przytoczonych wyżej zapisów uchwały wynika, iż ustalenia zawarte w § 4 ust. 4 pkt 1 lit. b oraz § 4 ust. 4 pkt 2 zakazują na terenach objętych planem lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wprowadzenie ww. ustaleń, w ocenie organu nadzoru, jest niezgodne z zapisami art. 46 ust. 1 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w kontekście możliwości lokalizacji np. tych instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, które ze względu na swoje parametry techniczne oraz oddziaływanie, mogą zaliczać się do ww. przedsięwzięć (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. Nr 213, poz. 1397; z późn. zm.). Powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ad. 9

Rada Gminy N. w § 5 pkt 4 lit. a, § 6 pkt 4 lit. a uchwały wprowadziła zapis: "wykonanie badań geotechnicznych i geologiczno - inżynierskich dla ustalenia warunków posadowienia budynków". Wojewoda wyjaśnił, że kompetencja organów gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest przepisami ustawowymi zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. Samodzielność samorządu terytorialnego nie jest absolutna. Określają ją nie tylko przepisy Konstytucji (w szczególności art. 7), ale także ustawy z zakresu prawa ustrojowego, materialnego i procesowego. Art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp zawiera obowiązkowy i fakultatywny zakres ustaleń planu miejscowego. Nakładanie obowiązku wykonania badań geologiczno - inżynierskich w celu ustalenia warunków posadowienia obiektów budowlanych, nie należy do zakresu zarówno obowiązkowych, jak i fakultatywnych ustaleń planu. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich oraz ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych może być nałożony na inwestora przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w zależności od potrzeb, tj. w każdym indywidualnym przypadku, przy czym zwrot "w razie potrzeby" nie jest skierowany do organu planistycznego, lecz przede wszystkim do konstruktora budynku. O zasadności oceny warunków i wykonania badań geologicznych i geotechnicznych gruntu decyduje projektant konstrukcji obiektu budowlanego, a weryfikuje to ostatecznie organ administracji architektoniczno - budowlanej (może żądać uzupełniania projektu w tym zakresie), natomiast co do zasady nie ma potrzeby sporządzenia takich badań na działce gruntu, gdy działki sąsiednie są zabudowane obiektami podobnymi do tego, który ma powstać. Wojewoda wskazał, że szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych określa rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, przez specjalistyczne roboty geotechniczne należy rozumieć zespół specjalistycznych robót budowlanych, mających na celu wzmocnienie podłoża gruntowego, wzmocnienie istniejących fundamentów, wykonawstwo skomplikowanych robót fundamentowych i ziemnych oraz zapewnienie bezpiecznej realizacji obiektu budowlanego, w szczególności wykonywanie: iniekcji klasycznej i strumieniowej, kotw gruntowych, pali, mikropali, kolumn konsolidacyjnych, gruntów zbrojonych, ścianek szczelnych, ścian szczelinowych, tuneli, studni i kesonów oraz innych specjalistycznych metod wykonawstwa robót ziemnych i fundamentowych. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, ustalenie geotechnicznych warunków posadawiania polega m.in. na zaliczeniu obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej. Kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa zaś projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych). Geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych sporządza się z kolei - w zależności od kategorii geotechnicznej - w formie: opinii geotechnicznej, a w przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. W przypadku obiektów budowlanych trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii wykonuje się również dokumentację geologiczno - inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613 z późn. zm. - § 7 ust. 1-3 powołanego rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych).

W związku z powyższym, wprowadzenie w § 5 pkt 4 lit. a, § 6 pkt 4 lit. a uchwały obowiązku ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, nie ma uzasadnienia w przepisach upzp, przez co narusza art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp oraz art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Przywołany wyżej zapis przedmiotowej uchwały narusza również, zdaniem Wojewody § 4 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Z treści § 5 pkt 4 lit. a, § 6 pkt 4 lit. a uchwały wynika, że sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu będzie zależny od uprzednio wykonanych badań. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, nie może uzależniać realizacji jego ustaleń od przyszłych analiz dokonanych przez bliżej nieokreślone podmioty. Stosownie do przywołanego wyżej przepisu, to właśnie w planie miejscowym należy określić sposób zagospodarowania terenu i brak jest podstawy do przeniesienia tych uprawnień na bliżej nieokreślone podmioty w nieokreślonym akcie rozstrzygającym kwestie stanowiące, zgodnie z przepisami prawa przedmiot ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji należy stwierdzić, że Rada Gminy N. nakładając na inwestora obowiązki w zakresie rozpoznania geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego, nie tylko przekroczyła zakres umocowania ustawowego, wynikającego z art. 15 ust. 2 i ust. 3, lecz również przerzuciła na inwestorów własne obowiązki w zakresie rozpoznania terenu pod kątem przydatności do zabudowy na etapie uchwalenia planu miejscowego, co rodzi obawy, czy przedmiotowy teren może być przeznaczony pod ten cel.

Wojewoda podkreślił, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest również dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (§ 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej - Dz. U. Nr 100, poz. 908). Powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ad. 10

Rada Gminy N. w § 14 pkt 3 uchwały wprowadziła zakaz sytuowania nowych bezpośrednich zjazdów na przyległe tereny. Ponadto, w § 16 pkt 2 lit. c, § 18 pkt 2 lit. c, § 21 pkt 2 lit. c, § 30 pkt 2 lit. c wprowadzono zakaz powiązania z drogą krajową nr (...).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o drogach publicznych określa również elementy decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej oraz przesłanki odmowy wydania tego rodzaju zezwolenia. Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Analiza przepisów ustawy o drogach publicznych wskazuje zdaniem Wojewody na to, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tych sprawach. Ponadto, uznaniowy charakter zezwolenia na lokalizację zjazdów z dróg publicznych powoduje, że żaden przepis prawa nie może zobowiązywać zarządcy drogi (mieć wiążącej mocy) do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Zdaniem organu nadzoru, źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Wojewoda podkreślił, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wskazał, że wolą ustawodawcy jest rozstrzyganie kwestii lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, jak również jego ewentualnej budowy, w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ad. 11

Zgodnie z art. 15 ust. 1 upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym, są m.in. przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia te powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Rada Gminy N. w § 22 pkt 2 lit. a uchwały ustaliła szerokość w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego symbolem 09 KDD (teren publicznej drogi dojazdowej) - 5 m. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, drogę lokalną oznacza się symbolem "D", dla której obowiązuje szerokość minimalna 10 m. - § 7 ust. 1 przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru, potwierdza to brak zachowania minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających dla drogi klasy dojazdowej, określonej w § 7 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wojewoda wyjaśnił, że w myśl § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia, w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy, o której mowa w § 7 ust. 2 przywołanego rozporządzenia. Organ nadzoru stwierdził w dokumentacji prac planistycznych brak dowodów dokonania wymaganej analizy.

Powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Końcowo Wojewoda podniósł, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ściśle wyznaczona przepisami upzp. Art. 28 ust. 1 upzp wskazuje, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu naruszenie nie musi mieć charakteru istotnego, co powoduje, że każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. W ocenie organu nadzoru doszło do naruszenia obowiązującego porządku prawnego, poprzez naruszenie obowiązujących zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody złożyła Gmina N., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sformułowane zarzuty organu nadzorczego co najwyżej można kwalifikować jako uchybienia nieskutkujące usunięciem aktu z obrotu prawnego. Redakcja art. 28 ust. 1 upzp posługuje się bowiem skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że wadliwość nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan. Następnie odniesiono się do poszczególnych zarzutów organu nadzorczego i tak:

1. Zarzut o niewłaściwym trybie sporządzenia planu miejscowego, w kontekście art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), w ocenie skarżącego jest niezasadny. Na wybór procedury opracowania planu miały wpływ daty podejmowanych uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz ich zakres przedmiotowy. Po podjęciu uchwały (...) października 2010 r. nie wdrożono kolejnych czynności proceduralnych, a wykonano jedynie mającą związek z przyszłymi ustaleniami planu analizę ilości wyznaczonych dróg publicznych we wszystkich obowiązujących w Gminie miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, czego skutkiem było ponowne podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu w dniu 28 marca 2012 r., a więc już po wejściu w życie przepisów zmieniających z dnia 25 czerwca 2010 r. Wszystkie czynności proceduralne były podejmowane po wejściu w życie zmienionych z dniem 21 października 2010 r. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast zakres uzgodnień, tryb ich uzyskiwania, terminy wykonywania czynności, ze względu na przedmiot planu, nie różniły się od uregulowań obowiązujących do czasu zmiany ustawy. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, jedynym skutkiem zmiany przepisów co do treści przedmiotowej uchwały, było odmienne określenie terminu vacatio legis. Należy zauważyć, że w procesie realizacji praw płynących z ustaleń planów miejscowych skrócenie okresu wejścia w życie przedmiotowej uchwały, przy obowiązujących procedurach uzyskiwania pozwoleń na budowę, pozostaje bez wyraźnego wpływu na ich realizację. Istotnym aspektem pozostaje hierarchia źródeł prawa. Podjęta druga uchwała nie może być sprzeczna z obowiązującymi ustawami. W przedmiotowej sprawie druga uchwała nie tylko była czynnością, od której faktycznie rozpoczęto procedurę tworzenia planu, ale istotnie zmieniła materię pierwotnego planu rozszerzając go o znaczny nowy obszar. Właściciele tych terenów mogli uczestniczyć w podejmowanych czynnościach tylko po zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2010 r. W tej sytuacji wydaje się, że pierwszeństwo winny mieć zmienione przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przeciwnym razie, z punktu widzenia właścicieli dodatkowych obszarów objętych drugą uchwałą, nastąpiłoby złamanie zasady retroakcji. Ponadto wydaje się, że w przypadku wątpliwości, czy procedować według przepisów dotychczasowych czy znowelizowanych, wskazane jest stosowanie procedury nowej, czyli, jak można oczekiwać - "ulepszonej".

2. Skarżący nie podziela argumentacji Wojewody dotyczących braku możliwości wprowadzenia do uchwały o planie miejscowym minimalnej powierzchni działek budowlanych, przede wszystkim z uwagi na brzmienie przepisów ww. ustawy od dnia 21 października 2010 r. Nadto przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych stoi w wyraźnej opozycji do woli ustawodawcy, który po licznych sygnałach o niewłaściwym kształtowaniu treści planów miejscowych, właśnie dopuścił możliwość określania granicznych powierzchni działek. Niewątpliwie wielkość działki ma doniosły wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego, a to jest jednym z głównych celów planów miejscowych. Warto zwrócić w tym miejscu uwagę na fakt, że wójt jest organem sporządzającym plan, a rada gminy jako organ stanowiący ma rolę ograniczoną do negowania lub akceptacji przedstawionego projektu uchwały. W tej sytuacji twierdzenie, że poprzez umieszczenie w uchwale o planie miejscowym informacji o wielkości działek, wójt scedował swoje kompetencje w zakresie zatwierdzania podziałów geodezyjnych, jest chybione. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika czy organ nadzoru miał na myśli procedurę scalenia i podziału, czy też samego podziału. W unieważnionej uchwale nie wskazywano na tereny wymagające scalenia i podziału.

3. Zarzut braku spójności między tekstem uchwały a rysunkiem planu jest niezrozumiały. Legenda na rysunku planu objaśnia wszystkie zastosowane oznaczenia i spełnia wymogi przywołanego rozporządzenia. Na rysunku planu miejscowego widnieją objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Te same oznaczenia występują w tekście uchwały, zarówno w ustaleniach ogólnych, jak i szczegółowych. Użyte symbole literowe określające przeznaczenia terenu (MN, MNs-zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i MN/U, MN s/U - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami) wraz z numeracją pozwalają jednoznacznie powiązać rysunek z tekstem planu. Symbole niektórych terenów zostały dodatkowo wyróżnione indeksem "s", który oznacza szczególne warunki realizacji zabudowy, co objaśnia treść § 4 ust. 10 pkt 1 oraz § 5 pkt 4 i § 6 pkt 4 uchwały. Jedyna niedogodność przy pełnym wyjaśnieniu wskazanych symboli planistycznych może polegać na połączeniu dwóch jednostek redakcyjnych tekstu uchwały.

4. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, ustala kierunki zmian w strukturze przestrzennej. Uszczegółowienie zasad zagospodarowania przyjętych w studium poprzez określenie przeznaczenia poszczególnych terenów z dokładnością do jednej działki następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W granicach analizowanego planu miejscowego znajduje się niewielka część obszaru funkcjonalnego oznaczonego w studium symbolem P, obejmującego tereny zainwestowane (gęsty szraf koloru fioletowego) o wiodącej funkcji produkcyjnej i usługowej. Konkretnie jest to teren istniejącej stacji obsługi Firmy (...), której północno-wschodni fragment znalazł się w granicach planu miejscowego jako 6U - teren zabudowy usługowej, fragment terenu obiektu usługowego, położonego w przeważającej części poza granicami planu. Tereny oznaczone w planie symbolami 3MN, 2MN/U, 7MNs/U i 8MNs/U leżą w obszarze, który w studium przeznaczony jest dla mieszkalnictwa i mieszkalnictwa z usługami (M).

5. W uchwale użyto wskaźnika ilości miejsc parkingowych w terenach mieszkaniowych odmiennie określonego niż stanowi to § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie powoduje braku możliwości prawidłowego jego zrozumienia i stosowania. Przedmiotowy plan przeznaczał część terenów na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a na poszczególnych działkach dopuszczał tylko jeden budynek mieszkalny (§ 4 ust. 3b). Zgodnie z art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, w budynku jednorodzinnym mogą być dwa lokale. Biorąc pod uwagę wyznaczony wskaźnik dwóch miejsc parkingowych na budynek mieszkalny wynika, że na jeden lokal winno przypadać jedno miejsce parkingowe. Przyjęta konstrukcja wskaźnika w lokalnych warunkach jest znacznie łatwiejsza do zastosowania i sprawdzania niż konstrukcja wskaźnika z rozporządzenia, albowiem nie zmusza do sprawdzania projektu budowlanego pod kątem ilości lokali, a umożliwia jego stosowanie w oparciu o istniejące lub projektowane domy mieszkalne jednorodzinne.

6. Wyznaczenie minimalnej ilości miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową jest wyjściem naprzeciw sygnalizowanym potrzebom społecznym. Uchwalając plan miejscowy działano z duchem czasów i przyszłych wymogów stawianych planom miejscowym. Ewentualne odłożenie tej kwestii na czas późniejszy i wprowadzenie spornych zapisów przy zmianie planu, z uwagi na kosztowną i długotrwałą procedurę planistyczną, jest mało prawdopodobne. Wprowadzenie przedmiotowego nakazu nie wywołuje żadnych skutków dla zagospodarowania przestrzennego i ma charakter wyłącznie organizacyjny, chodzi mianowicie o zarezerwowanie pewnej liczby miejsc dla wyłącznego korzystania przez osoby niepełnosprawne.

7. Zarzut braku zachowania terminu ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, dotyczący ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej jest niezasadny. Wydaje się, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 upzp, mówiąc o sposobie zwyczajowo przyjętym w danej miejscowości, użył liczby pojedynczej i miał na myśli jeden z istniejących sposobów, np. kurenda, ogłoszenie na tablicy ogłoszeń, ogłoszenie w sklepie, ogłoszenie parafialne, lokalny system powiadamiania sms, itd. W przypadku unieważnionego planu istnieją dowody na poinformowanie społeczności w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez ogłoszenia na tablicach ogłoszeń w sołectwach. Biorąc pod uwagę szeroki przekrój społeczności lokalnej i różny poziom korzystania z nowoczesnych rozwiązań wydaje się, że ogłoszenia zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej nie należą do zwyczajów miejscowych, a są raczej przejawem stosowania konkretnej normy prawnej. Trzeba zwrócić więc uwagę, że ogłoszenie w BIP zostało umieszczone na podstawie delegacji zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zwyczaj nie powstaje na skutek regulacji prawnej, co najwyżej zwyczaj może uzyskać rangę prawa. Uchybienie terminu na składanie wniosków jedynie w Biuletynie Informacji Publicznej nie mało żadnego praktycznego znaczenia, gdyż projekt planu był kilkakrotnie wykładany do wglądu publicznego, co stwarzało możliwości uczestnictwa osób zainteresowanych w procedurze sporządzania planu poprzez składanie ewentualnych uwag do projektu planu.

8. Zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, a także mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeśli raport oddziaływania na środowisko lub karta informacyjna inwestycji nie wykaże braku negatywnych oddziaływań na jakość życia mieszkańców, nie powinien być odczytywany jako zakaz uniemożliwiający rozwój łączności publicznej, w kontekście art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepisy przywołanej ustawy nie mają bezwzględnego pierwszeństwa w stosowaniu, zatem winny być traktowane na równi z innymi, w tym dotyczącymi ochrony środowiska. Zakwestionowane rozwiązania w unieważnionej uchwale nie uniemożliwiają rozwoju łączności publicznej, lecz zmuszają inwestorów do odpowiedniego dobierania urządzeń do otaczającego otoczenia, rodzaju zabudowy. Postęp techniczny już dzisiaj umożliwia budowę infrastruktury telekomunikacyjnej w oparciu o urządzenia oddziałujące na środowisko poniżej przewidzianych norm. Przykładowo, budzące w przeszłości kontrowersje maszty telefonii komórkowej są w niniejszym planie dopuszczone, gdyż pola szkodliwych emisji występują poza miejscem przebywania ludzi. Niestety nie wynika to wprost z uchylonej uchwały, lecz z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przyjmowanie stanowiska zaprezentowanego przez organ nadzoru może prowadzić do sytuacji, w której każdy rodzaj inwestycji łączności publicznej winien być możliwy do realizacji, np. Radiowe Centrum Nadawcze w S. (maszty o wysokości ok. 300 m). Plan nie zabrania lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych, a jedynie ogranicza te z nich, które mogą być zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (tzw. I grupa), mając na względzie zapewnienie właściwych warunków mieszkańcom, wszak mieszkalnictwo jest w obszarze planu funkcją wiodącą. Zakaz budowy napowietrznych linii telekomunikacyjnych nie uniemożliwia rozwoju łączności publicznej, gdyż nic nie stoi na przeszkodzie, aby rozwijać ją w oparciu o podziemne linie kablowe, systemy radiowe, satelitarne, itp.

9. Przepis § 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego ustala zamieszczanie w projekcie budowlanym wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych w zależności od potrzeb. Występujący na części obszaru objętego planem wysoki poziom wód gruntowych na takie potrzeby wskazuje, stąd wprowadzenie do planu zapisu o szczególnych warunkach występujących na określonych terenach (§ 4 ust. 10 pkt 1 uchwały), zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W praktyce organ administracji architektoniczno-budowlanej bardzo rzadko jest w posiadaniu dokumentacji potwierdzającej lokalne warunki gruntowo-wodne, dlatego opiera się głównie na oświadczeniu projektanta, nie zawsze rzetelnie wykonującego powierzoną funkcję. Informacja o niekorzystnych warunkach geotechnicznych jest sygnałem dla właścicieli nieruchomości, projektantów, administracji o konieczności przeprowadzenia stosownych badań i w ślad za tym dobór odpowiednich rozwiązań konstrukcyjnych. O ile wprowadzenie do planu obowiązku wykonania badań geotechnicznych stanowi naruszenie prawa, pominięcie tego obowiązku, nie będzie miało wpływu na stosowanie uchwały.

10. Art. 29 ustawy o drogach publicznych określa zasady uzyskiwania zgody na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej w trybie decyzji administracyjnej. Przyjęte w analizowanym planie ograniczenia ilości skrzyżowań z drogą krajową (główną ruchu przyspieszonego) oraz zakaz sytuowania nowych zjazdów wynikają z zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nadto warunkowały uzyskanie uzgodnienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w B. O ile jednak wprowadzenie do planu zakazu bezpośrednich powiązań z drogą krajową stanowi naruszenie prawa (nota bene cały szereg planów obowiązujących zawiera takie ustalenia!), ich pominięcie nie będzie miało wpływu na stosowanie uchwały.

11. Droga oznaczona symbolem 09KDD jest drogą istniejącą bez możliwości poszerzenia z uwagi na sąsiedztwo z jednej strony terenów kolejowych, z drugiej istniejącego budynku pod ochroną konserwatorską. Droga jest gruntem gminnym i jej kontynuacją jest droga leśna biegnąca poza granicami planu. Żadne elementy infrastruktury technicznej w drodze 09KDD nie są przewidziane. Analiza, o której mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, została przeprowadzona wraz z szeregiem innych analiz w toku sporządzania planu miejscowego, które nie wymagają udokumentowania (procesy myślowe polegające na wnioskowaniu). Żaden przepis nie określa także formy przedmiotowej analizy, a tym bardziej nie zawiera obowiązku umieszczania w dokumentacji planistycznej planu miejscowego dowodów przeprowadzenia takiej analizy.

Skarżąca Gmina końcowo podniosła, że poddany ocenie plan miejscowy miał bardzo długą procedurę tworzenia, ponad 4 lata, z czterokrotnym publicznym wyłożeniem i kilkakrotnym omawianiem podczas sesji Rady Gminy N., oraz że jest oczekiwany przez lokalną społeczność. Wykazane naruszenia przepisów natomiast, w ocenie skarżącej, zasługiwały co najwyżej na kwalifikacje jako uchybienia nie skutkujące nieważnością uchwały, a tym bardziej w całości. Ewentualne pominięcie w treści uchwały wykazanych naruszeń pozwala zdaniem skarżącej na jej stosowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W obszernym uzasadnieniu Wojewoda ponownie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia nadzorczego i odniósł się do zarzutów skargi.

W piśmie procesowym z dnia 28 września 2015 r. skarżąca przedstawiła uzupełnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym ustosunkowała się do motywów rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym podkreślenia wymaga, iż sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to między innymi, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, i to bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Kwestia sprawowania nadzoru przez wojewodę nad działalnością gminną, została szczegółowo uregulowana w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), dalej powoływanej w skrócie jako: "usg". W art. 85 i 86 powołanej wyżej ustawy wskazano, że w ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 1 ww. ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż z 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 usg i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.).

Uchwała Nr (...) Rady Gminy N. z dnia (...) maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "(...)" została doręczona Wojewodzie w dniu 5 czerwca 2015 r. Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały w całości rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...).07.2015 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone skarżącej w dniu 8 lipca 2015 r., zaś Wójt Gminy N. pismem z dnia 30 lipca 2015 r., które wpłynęło do Wojewody w dniu 3 sierpnia 2015 r. (nadane w dniu 31 lipca 2015 r.), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Powyższe wskazuje na zachowanie przez strony terminów ustawowych warunkujących możliwość zarówno wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i jego zaskarżenia do Sądu.

Przedmiotem oceny Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...), który uznał, że uchwała Rady Gminy N. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "(...)" narusza obowiązujący porządek prawny poprzez naruszenie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wobec tego stwierdził jej nieważność w całości. Analiza treści spornej uchwały, rysunku planu oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na tle obowiązujących przepisów prawa utwierdza w przekonaniu o słuszności tego stanowiska i braku podstaw do uwzględnienia skargi.

Na wstępie warto wyjaśnić, że gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne" (art. 3 ust. 1 upzp), realizuje między innymi poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i polega na tym, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co jednak nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie, bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) swoboda gminy jest ograniczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niejako podwójnie, a mianowicie plan jest uchwalany w wyniku przeprowadzonej określonymi przepisami tej ustawy sformalizowanej procedury, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 17/08; dostępny na stronie internetowej nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 28 upzp naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub części. Należy podkreślić, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Przepis art. 28 ust. 1 upzp jest więc przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 i 94 usg.

Zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty dotyczą zarówno naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, jak i trybu jego sporządzania. Wyjaśnić w związku z tym należy, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 upzp, a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3 upzp. Standardy dokumentacji planistycznej, określa zaś wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 253-254). Natomiast istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje zatem wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (tamże, s. 251-253).

W świetle powyższego za prawidłowy po pierwsze należało uznać zarzut Wojewody co do naruszenia trybu sporządzania planu polegającego na procedowaniu przez Radę Gminy według przepisów zmienionej upzp. Skutkowało to między innymi określeniem w planie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych jako równej 1000 m2 w § 5 pkt 2d, § 6 pkt 2d, oraz 1500 m2 w § 12 pkt 2d, § 13 pkt 2d planu. Uchwalając powyższe Rada Gminy oparła się na przepisie art. 15 upzp w brzmieniu obowiązującym po 21 października 2010 r. W dacie tej weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) zmieniająca art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), wprowadzając nowe brzmienie art. 15 ust. 3 przez dodanie m.in. punktu 10 stanowiącego o możliwości określenia w planie, w zależności od potrzeb minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Jak słusznie jednak zarzucił Wojewoda, wspomniana zmiana przepisów ustawy nie mogła mieć wpływu na zapisy spornej uchwały, gdyż stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu, a postępowania nie zakończono do dnia wejścia w życie ustawy zamieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej zaś sprawie uchwałę o przystąpieniu do sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. intencyjną) Rada Gminy podjęła niewątpliwie w dniu (...).10.2010 r., a więc krótko przed wejściem w życie zmienionych przepisów (w dniu 21 października 2010 r.). W załączniku graficznym do niej określono granice obszaru objętego projektem planu. Później, to jest w dniu (...).03.2012 r. podjęto uchwałę o rozszerzeniu obszaru opracowania mpzp, co też zobrazowano w załączniku graficznym. Oby dwie uchwały pozostają w obrocie prawnym. Druga z nich tylko częściowo zmienia pierwszą (poszerza obszar objęty planem). Nie można więc, zdaniem Sądu uznać, jak chciałaby skarżąca, że termin podjęcia pierwszej uchwały intencyjnej jest nieistotny i może być pominięty przy ocenie tego, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie do konstruowania treści planu miejscowego. W stosunku do spornego planu miejscowego uchwałę intencyjną podjęto w dniu (...).10.2010 r. i w dniu (...).03.2012 r., a postępowania, co oczywiste nie zakończono, do dnia wejścia w życie ustawy zamieniającej. Stosuje się więc do tego planu miejscowego dotychczasowe przepisy upzp (sprzed zmiany z dnia 21 października 2010 r.). Powoływanie się przez skarżącą na praktykę polegającą na częstym funkcjonowaniu w obrocie prawnym dwóch uchwał intencyjnych (pierwotnej i zmieniającej) jednocześnie nie jest argumentem adekwatnym. Sąd nie ocenia bowiem w niniejszym postępowaniu prawidłowości takiej praktyki. Sąd zauważa natomiast, że w sytuacji, gdy pierwotna uchwała intencyjna została podjęta przed datą w tej sprawie graniczną to jest (...).10.2010 r., a druga po tej dacie, to fakt istnienia tych dwóch uchwał ma w rozpatrywanej sprawie swoją doniosłość prawną, sprowadzającą się do konieczności zastosowania przez miejscowego prawodawcę przepisów przejściowych - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie upzp i w konsekwencji procedowania według przepisów obowiązujących przed zmianą upzp. W tych okolicznościach należało stwierdzić, że zamieszczenie w planie ustaleń dotyczących minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych było nieuprawnione, a Rada Gminy wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej.

Z zastosowaniem przez Radę zmienionych przepisów upzp zamiast dotychczasowych wiąże się także skuteczność zarzutów Wojewody co do ustanowienia w § 38 spornej uchwały 14 - dniowego vacatio legis, pomimo że z art. 29 upzp w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r. wynika, iż uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Powyższe stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Z zastosowaniem niewłaściwej wersji upzp związana jest też niezwykle istotna kwestia wzajemnych relacji pomiędzy planem miejscowym a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w skrócie "studium").

W aktualnie obowiązującej wersji art. 20 ust. 1 upzp ustawodawca określił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Ta wersja art. 20 ust. 1 upzp nie mogła mieć jednak zastosowania przy uchwalaniu spornego planu, co wyjaśniono powyżej. Według natomiast art. 20 ust. 1 upzp, w brzmieniu sprzed zmiany z dnia 21 października 2010 r., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, co oznacza silniejszy stopień związania. Należy ponadto wskazać, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 1 upzp w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Natomiast w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp). Jednocześnie przypomnieć trzeba, że w myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 upzp Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się między innymi kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 upzp), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 upzp, zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (vide: wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11; dostępny na stronie internetowej nsa.gov.pl). W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1028/07; dostępny na stronie internetowej nsa.gov.pl) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 66/13; lex nr 1519416) wyjaśniono, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyżej zaprezentowane poglądy, w świetle których planowane przeznaczenie znacznej części terenów objętych spornym planem jest niezgodne z ustaleniami studium uchwalonego uchwałą Rady Gminy N. z dnia (...).10.2010 r. zmienioną uchwała z dnia (...).09.2014 r. Niezgodność ta dotyczy terenów oznaczonych na planie symbolami: 33TZ, 28U/MN, 29U/MN, 25U/MN, 24U/MN, 26U/MN, 27U/MN. Według legendy zamieszczonej w planie symbole te oznaczają: TZ - tereny zamknięte, U/MN - tereny zabudowy usługowej z funkcją mieszkalną. Porównanie rysunku planu z wyrysem ze studium, zwłaszcza w wersji kolorowej (dostępna na stronie internetowej: bip.(...).pl) prowadzi do wniosku, że wymienione jednostki planistyczne zostały wyznaczone na terenie oznaczonym w wyrysie ze studium symbolem P. Znaczenie tego symbolu wyjaśnione zostało w treści uchwały Rady Gminy N. z dnia (...).10.2010 r. zmienionej uchwałą z dnia (...).09.2014 r. uchwalającej studium. W studium przyjęto mianowicie, że symbol P oznacza produkcję, usługi, a dodatkowo wyjaśniono, że: "symbol P oznacza szeroko pojętą produkcję, a więc przemysł, usługi, a także ośrodki produkcji rolnej, jak ferma drobiu w P.". Objaśniono także dodatkowo, że przyjęty podział funkcjonalny jest w znacznym stopniu zgeneralizowany. Funkcje obszarów należy rozumieć jako funkcje wiodące, obok których będą występowały funkcje towarzyszące, a niekiedy zamienne (vide: str. 29 i następne treści studium). W ocenie Sądu ustalenia spornego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie jednostek planistycznych wymienionych powyżej, pozostają w sprzeczności z regulacjami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, odnoszącymi się do tego obszaru, który w studium oznaczono jako strefę P. Z przytoczonych powyżej zapisów studium wynika bowiem, że wiodącą funkcją na obszarze oznaczonym symbolem P ma być produkcja i usługi. Obok tych funkcji podstawowych mogą zaś występować funkcje towarzyszące. W jednostkach planistycznych 33TZ, 28U/MN, 29U/MN, 25U/MN, 24U/MN, 26U/MN, 27U/MN funkcji produkcji nie przewidziano w ogóle, wprowadzono natomiast funkcję tereny zamknięte, a usługi powiązano z mieszkalnictwem, którą to funkcję zgodnie z zapisami studium należy odczytywać jako towarzyszącą usługom. Tymczasem z treści studium jednoznacznie wynika, że funkcja mieszkalna nie była w ogóle przewidziana na obszarze oznaczonym symbolem P (ani w znaczeniu podstawowym, ani rozszerzonym). Obszary na których w studium przewidziano występowanie funkcji mieszkalnej w towarzystwie usług oznaczono zaś symbolem M, który to obszar wyznaczono w innym miejscu. W związku z powyższym za słuszny należy uznać także zarzut sformułowany przez Wojewodę o braku zgodności planu ze studium w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych w planie symbolami 7MNs/U i 8MNs/U, czyli przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (§ 6 planu), wyznaczonych na obszarze, który w studium przeznaczony jest pod produkcję i usługi - symbol P. Niezgodność zapisów planu miejscowego z zapisami studium, taka jak stwierdzona w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu wynikających z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp. Niezgodność tą Sąd ustalił porównując rysunek planu z rysunkiem studium zamieszczonym, tak jak to wcześniej wskazano na oficjalnej stronie internetowej Gminy N. (bip.(...).pl).

Za uprawnione Sąd uznał także zarzuty Wojewody co do braku spójności pomiędzy treścią uchwały w sprawie mpzp, a rysunkiem planu stanowiącym załącznik nr 1 uchwały. Polega ona na tym, że wyznaczone na rysunku planu tereny oznaczone symbolami MNs w legendzie tego rysunku opisano jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o szczególnych warunkach zabudowy" - dotyczy to jednostek planistycznych: 10MNs, 12MNs, 13MNs, 21MNs, i 22MNs. Natomiast w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i w § 4 ust. 3 pkt 1 lit. b uchwały przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami MNs, opisano jako - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto w załączniku graficznym tereny oznaczone symbolami MNs/U w legendzie rysunku opisano jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o szczególnych warunkach zabudowy z usługami" - dotyczy to jednostek planistycznych: 7MNs/U i 8MNs/U. Natomiast w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. d i w § 4 ust. 3 pkt 1 lit. c treści uchwały przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami MNs/U, opisano jako - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Te różnice w opisie znaczenia poszczególnych symboli powodują, że rysunek planu nie nawiązuje do postanowień uchwały, a powinien. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 2 rozporządzenia na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Sąd podziela w całości argumentację Wojewody przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie tego zarzutu. W szczególności zaś na podkreślenie zdaniem Sądu zasługuje teza, ukształtowana na bazie dotychczasowego bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, że rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu, nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały. Rozbieżność między częścią tekstową a graficzną oznacza, że brak jest w istocie jednoznacznego określenia przeznaczenia danego terenu. Rysunek planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Nie może być więc rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Część tekstowa planu nie może zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu (vide m.in.: wyroki WSA w Lublinie z dnia 13.10. 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 393/09, WSA we Wrocławiu z dnia 5.06. 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 162/12; dostępne na stronie nsa.gov.pl). Powyżej przedstawiona niezgodność pomiędzy częścią tekstową, a graficzną mpzp stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest także nie wyjaśnienie w § 2 uchwały w sprawie mpzp zwrotów: "tereny zabudowy jednorodzinnej o szczególnych warunkach zabudowy" oraz "tereny zabudowy jednorodzinnej o szczególnych warunkach zabudowy z usługami", które użyte są w legendzie rysunku planu. Ponieważ brak jest w przepisach odrębnych definicji legalnej tych określeń, a nie są to określenia jednoznaczne, więc koniecznym było zdefiniowanie ich przez prawodawcę miejscowego w przepisach ogólnych spornej uchwały, tak aby ich znaczenie było powszechnie zrozumiałe i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Wymóg definiowania użytych w uchwale pojęć, jak słusznie wyjaśnił to Wojewoda, wynika z § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1)

dane określenie jest wieloznaczne;

2)

dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3)

znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4)

ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Słuszny jest także zarzut Wojewody o wykroczeniu przez Radę Gminy N. poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie gminy do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wiąże się on z określeniem przez Radę w § 4 ust. 11 pkt 5 spornej uchwały minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Podstawą prawną tego zapisu jest ustawa z dnia 3 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1446; z późn. zm.), która wprowadziła w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennym minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Weszła ona w życie z dniem 1 lipca 2014 r. (art. 9 tej ustawy zmieniającej). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ww. ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia albo zmiany planu oraz zawiadomiono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, a plan nie został uchwalony do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Podkreślić w związku z tym należy, że uchwała nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "(...)" została podjęta przez Radę Gminy N. w dniu (...).10. 2010 r. (zmieniona uchwałą nr (...) z dnia (...).03. 2012 r.). Ponadto, projekt spornego planu, jak prawidłowo to ustalił Wojewoda, został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 6.03. 2013 r. do 29.03. 2013 r. (pierwsze wyłożenie), o czym Wójt Gminy N. poinformował poprzez ogłoszenie/obwieszczenie zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy N. w dniach od 22.02. 2013 r. do 23.04. 2013 r., opublikowane w prasie miejscowej - (...) w dniu 25.02. 2013 r., w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy N. w dniu 21.02. 2013 r. oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa N., D. oraz J. w dniach od 22.02. 2013 r. do 23.04. 2013 r. Nadto Rada Gminy N. podjęła sporną uchwałę w dniu (...).05. 2015 r. Oznacza to, że Rada Gminy N. nie miała uprawnień, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, do określenia minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji. W tym miejscu, za organem nadzorczym przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy publicznej, w tym także Rady Gminy N., musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawnych. Zapis w § 4 ust. 11 pkt 5, w zakresie określenia minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie miał podstawy ustawowej. Powyższe należy więc także uznać za naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niejako przy okazji warto zwrócić uwagę na pewnego rodzaju brak konsekwencji ze strony Rady Gminy, która ustanawiając obowiązek wyznaczenia miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na podstawie upzp w nowym brzmieniu nie określiła sposobu jego realizacji, do czego ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w nowym brzmieniu zobowiązał.

W ocenie Sądu uzasadniony jest także zarzut Wojewody o naruszeniu zapisami § 4 ust. 4 pkt 1 lit. b i pkt 2 oraz § 4 ust. 12 pkt 6 lit. b spornej uchwały przepisów ustawowych, a to art. 15 ust. 1 upzp i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 880). Zgodnie z tymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 upzp); miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.). Jest bezsporne, że inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej są linie telefoniczne, co prawidłowo wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda, powołując stosowne przepisy prawa. Wobec tego wprowadzony w spornej uchwale w § 4 ust. 12 pkt 6 lit. b zapis o treści: "zabrania się budowy napowietrznych linii telefonicznych...", należy uznać za sprzeczny z przyjętym przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 upzp w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. zakazem ograniczania przez lokalnych prawodawców możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Także zapisy § 4 ust. 4 pkt 1 lit. b i pkt 2 spornej uchwały, w ocenie Sądu są niezgodne z treścią art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Wynika z nich bowiem zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, na całym obszarze objętym planem (§ 4 ust. 4 pkt 1 lit. b), oraz ograniczenie możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do sytuacji, w których raport oddziaływania na środowisko lub karta informacyjna projektowanej inwestycji wykaże brak negatywnych oddziaływań na jakość życia okolicznych mieszkańców, co dotyczy terenów oznaczonych symbolem U/MN z wyłączeniem 15 U/MN, 19 U/MN i 23 U/MN oraz na terenach oznaczonych symbolem U/P (§ 4 ust. 4 pkt 2). Zgodzić przyjdzie się z organem nadzoru, że powyższe regulacje spornej uchwały ograniczają możliwość lokalizacji np. tych instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, które ze względu na swoje parametry techniczne oraz oddziaływanie, mogą zaliczać się do ww. przedsięwzięć (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11. 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. Nr 213, poz. 1397; z późn. zm.). Powyższa niezgodność z przytoczonymi przepisami ustawowymi stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sprzeczne z upzp jest także wprowadzenie w § 5 pkt 4 lit. a, § 6 pkt 4 lit. a spornej uchwały dodatkowego obowiązku polegającego na konieczności wykonania badań geotechnicznych i geologiczno-inżynierskich dla ustalenia warunków posadowienia budynków na terenach oznaczonych symbolami 10MNs, 12MNs, 13MNs, 21MNs, 22MNs. Brak umocowania ustawowego dla przyjęcia w mpzp takiego rozwiązania. Zarówno obowiązkowy, jak i fakultatywny zakres ustaleń planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 i 3 upzp. Nakładanie obowiązku wykonania badań geologiczno - inżynierskich w celu ustalenia warunków posadowienia obiektów budowlanych, nie należy ani do zakresu obowiązkowych, ani fakultatywnych ustaleń planu. Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), obowiązek przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich oraz ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych w zależności od potrzeb, może być nałożony na inwestora przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Ponownie zgodzić należy się więc z poglądem organu nadzorczego zaprezentowanym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że z treści § 5 pkt 4 lit. a, § 6 pkt 4 lit. a spornej uchwały wynika, iż sposób zagospodarowania opisanego tam terenu będzie zależny od uprzednio wykonanych badań, co jest niedopuszczalne w świetle przepisów upzp i narusza także § 4 pkt 1 rozporządzenia. Stanowi on bowiem, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Rada Gminy N. nakładając na inwestora obowiązki w zakresie rozpoznania geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego, nie tylko przekroczyła zakres umocowania ustawowego, wynikającego z art. 15 ust. 2 i 3 upzp, ale także przerzuciła na inwestorów własne obowiązki w zakresie rozpoznania terenu pod kątem przydatności do zabudowy na etapie uchwalenia planu miejscowego. Powyższe Sąd także uznaje za naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto za przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp i jednocześnie za naruszenie kompetencji innego organu wynikających z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 460) należy uznać wprowadzony § 14 pkt 3 spornej uchwały zakaz sytuowania nowych bezpośrednich zjazdów na przyległe tereny, oraz wprowadzony § 16 pkt 2 lit. c, § 18 pkt 2 lit. c, § 21 pkt 2 lit. c, § 30 pkt 2 lit. c zakaz powiązania z drogą krajowa nr (...). Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, który zawiera zamknięty katalog elementów planu miejscowego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo tylko zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego przepisu znajduje się w § 4 pkt 9 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Tak określone uprawnienie, także ze względu na treść art. 29 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje możliwości wprowadzania takich, jak wymienione powyżej zakazów.

Stosownie do treści art. 29 ustawy o drogach publicznych:

1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1)

uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2)

uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Skoro zatem kwestia kompetencji i formy działania zarządcy drogi w zakresie budowy i przebudowy zjazdów jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w jakikolwiek sposób w akcie niższego rzędu, jakim jest sporna uchwała. Źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie zjazdów nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów upzp, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Należy także podnieść, że związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Akceptacja prezentowanego przez Radę stanowiska oznaczałaby niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie można nie zauważyć, że kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyroki WSA w Łodzi z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 422/15 i we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 718/13; dostępne na stronie nsa.gov.pl).

Trzeba zatem stwierdzić, że § 14 pkt 3 oraz § 16 pkt 2 lit. c, § 18 pkt 2 lit. c, § 21 pkt 2 lit. c, § 30 pkt 2 lit. c spornej uchwały nie ma ustawowej podstawy prawnej i nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe jest naruszeniem zasad sporządzenia tego planu.

Za niezasadny Sąd uznaje zarzut Wojewody o braku zachowania minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających dla drogi klasy dojazdowej, określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430; z późn. zm.), a związany z zapisem § 22 pkt 2 lit. a spornej uchwały, którym ustalono szerokość w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego symbolem 09 KDD (teren publicznej drogi dojazdowej) - 5 m. Wyjaśnienie skarżącej w tym zakresie, zawarte w skardze, jest logiczne, przekonujące i mają oparcie w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6, zgodnie z którym szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy obejmującej:

1)

wzajemne rozmieszczenie jej elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych,

2)

sposób etapowego i docelowego odwodnienia,

3)

sposób wysokościowego rozwiązania ulicy,

4)

wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia,

5)

podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych,

6)

podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza.

Przy czym przeprowadzenie analizy co do powyższych wymogów, ze względu na brak szczegółowych uregulowań prawnych nie musi się zawierać w dokumentacji planistycznej.

Także zarzut braku zachowania terminu ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (art. 17 pkt 1 upzp), dotyczący ogłoszenia o tym fakcie w Biuletynie Informacji Publicznej jest niezasadny. Wyjaśnienia skarżącej co do tej kwestii znajdują uzasadnienie w treści art. 17 pkt 1 upzp, którego interpretacja prawna prowadzi do wniosku - zaprezentowanego przez skarżącą - że ustawodawca określając sposób zwyczajowo przyjętym w danej miejscowości i używając liczby pojedynczej miał na myśli jeden z istniejących sposobów, np. kurenda, ogłoszenie na tablicy ogłoszeń, ogłoszenie w sklepie, ogłoszenie parafialne, lokalny system powiadamiania sms, itd. W przypadku zaś spornego planu oprócz zamieszczenia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, co nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), poinformowano społeczność o podjęciu uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez ogłoszenia na tablicach ogłoszeń w sołectwach z zachowaniem wymogów co do terminu.

Reasumując należy ponownie podkreślić, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oceniał uchwałę Rady Gminy N. z dnia (...).05.2015 r. kierując się dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W rozpoznawanej sprawie doszło, w ocenie Sądu, do naruszenia zarówno zasad sporządzania planu miejscowego, jak i naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Naruszenia te zostały powyżej przedstawione. Uzasadniały one stwierdzenie nieważności spornej uchwały przez Wojewodę. Wyniki oceny występujących naruszeń prowadzą do wniosku, że przy tak wielu, różnorodnych naruszeniach, dotyczących zarówno części tekstowej uchwały, jak i rysunku planu, w tym także zapisów legendy, nie ma możliwości uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części i opisania tego w sentencji wyroku w taki sposób, aby było to czytelne i zrozumiałe. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę, akceptując tym samym stwierdzenie nieważności uchwał w całości.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.