II SA/Bd 1001/19, Stwierdzenie nieważności nieopublikowanej uchwały rady gminy. Ingerencja w kompetencje z zakresu powołania zespołu interdyscyplinarnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2798904

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2020 r. II SA/Bd 1001/19 Stwierdzenie nieważności nieopublikowanej uchwały rady gminy. Ingerencja w kompetencje z zakresu powołania zespołu interdyscyplinarnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński.

Sędziowie WSA: Joanna Brzezińska (spr.), Joanna Janiszewska-Ziołek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 2 marca 2011 r. nr V/37/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Gniewkowie nr V/37/11 z dnia 2 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506) w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 146) poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego, pomimo, że jest ona aktem prawa miejscowego. Na tej podstawie prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dalszych zarzutach skargi Prokurator wskazał także na wątpliwości co do treści uchwały, która w części wykracza poza ustawowe upoważnienie i w sposób nieuprawniony powtarza zapisy ustawy źródłowej zawarte w załączniku "Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Gniewkowo oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania":

1) § 1 stanowi, że "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego", co stanowi powielenie treści zawartych w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i wykracza poza zakres przypisany uchwale przez upoważnienie ustawowe.

2) § 2-4 określa zadania Zespołu Interdyscyplinarnego, powielając zapisy ustawowe.

3) § 5 określa skład Zespołu Interdyscyplinarnego przenosząc na grunt gminy regulacje zawarte w art. 9a ust. 3-5 ustawy źródłowej, która nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów umocowanych do udziału w pracach Zespołu.

4) § 6 stwierdzający, że skład Zespołu zostanie ustalony zarządzeniem Burmistrza Gniewkowo powołującym Zespół, wykracza również poza umocowanie ustawy.

5) § 7 stwierdzający, że przed przystąpieniem do wykonywania czynności wynikających z ustawy członkowie Zespołu, grup roboczych, osoby zaproszone oraz osoby wchodzące w skład obsługi administracyjno-technicznej składają Burmistrzowi Gniewkowa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności, o treści określonej w art. 9c ust. 3 ustawy - stanowi nieuprawnione powielenie tego zapisu i wykracza poza normy ustawowe.

6) zapis zawarty w § 11 stwierdzający, że Zespół działa na postawie porozumienia zawartego między Burmistrzem Gniewkowa, a podmiotami wskazanymi w § 5 powiela uregulowania zawarte w art. 9a ust. 8 ustawy, co nie powinno mieć miejsca.

7) § 20 określający skład grup roboczych stanowi powtórzenie art. 9a ust. 11 i 12 ustawy.

8) § 23 stwierdzający, że obsługą administracyjno-techniczną zespołu zapewnia Miejsko- Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Gniewkowie powtarza uregulowania zwarte w art. 9c ust. 9, zgodnie z którym - brak jest innej możliwości.

9) § 24 stanowiący, że członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych stanowi powielenie regulacji zawartej w art. 9a ust. 13 ustawy źródłowej.

Zaistniała sytuacja doprowadza, zdaniem skarżącego Prokuratora, do zatarcia granicy pomiędzy ustawą a aktami prawa miejscowego i jest sprzeczna z wymogiem komunikatywności zaskarżonej uchwały jako części systemu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gniewkowa wniósł o jej o oddalenie uznając zarzuty w całości za niezasadne. Zdaniem Gminy skarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego bowiem nie zawiera norm generalnych ani abstrakcyjnych i nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, nie tworzy dla nikogo żadnych reguł postępowania. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, zakwestionowano je podnosząc, ze przepisu ustawy są adresowane do gminy, wyznaczają jej ogólne obowiązki, gmina powtarza treść tej normy wskazując, jaki jest cel tworzonej przez jej organ regulacji. Rada nie przekroczyła upoważnienia ustawowego w § 5 załącznika jedynie konkretyzując organy jednostek wymienionych w ustawie, nie wyłączając żadnych organów wymienionych w ustawie, nie poszerzając kręgu podmiotów wymienionych w art. 9 ust. 3-5 ustawy. Podobnie norma zawarta w § 6 stanowi konkretyzację podmiotów wchodzących w skład powołanej jednostki, nie stanowi o swobodnym powołaniu członków przez Burmistrza. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wewnętrznej sprzeczności § 5 i § 6

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części, albo stwierdza że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Co istotne w odniesieniu do aktów prawa miejscowego ustawodawca nie wprowadził ograniczenia czasowego dla możliwości stwierdzenia ich nieważności (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Gniewkowie nr V/37/11 z dnia 2 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego szczegółowych warunków jego funkcjonowania, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm., dalej "u.p.p.r."), art. 17 ust. 1 pkt 13, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. poz. 175 z późn. zm.).

Na wstępie wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko skarżącego, zgodnie z którym zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.

Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, WSA w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Bd 878/19 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). Zgodnie z art. 13 pkt 2 ww. ustawy, akty prawa miejscowego stanowione przez rady gminy podlegają ogłoszeniu we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1608/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Niesporne między stronami pozostaje, że uchwała ta nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak regulacji i niedopełnienie ogłoszenia gminnego aktu prawa miejscowego w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Podzielić należy stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym naruszenie prawa polegające na braku wymaganej ustawowo publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Czyni to zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podkreśla jednak, że nie każde naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w części lub całości. Aczkolwiek powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej jest błędne, jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Nieuprawnione jest jednak poddawanie regulacji materii, w zakresie której wypowiada się już ustawa, w szczególności gdy prowadzi do modyfikacji, wypaczenia sensu normy ustawowej, nadawania innego znaczenia pojęciom zdefiniowanym lub wykroczenia poza granice delegacji ustawowej, zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym np. próby ingerencji organu stanowiącego gminy w kompetencje ustawowo przyznane innym organom.

Podkreślenia wymaga, iż akty prawa miejscowego mogą być stanowione tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, które należy interpretować w sposób ścisły. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma zatem prawa stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących dowolnie zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie ustawowym. W konsekwencji należy stwierdzić, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, kierując się upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.), Rada Miejska w przedmiotowej uchwale winna określić jedynie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zaznaczyć należy, iż zgodnie z poszczególnymi przepisami art. 9a to nie rada, a Burmistrz powołuje zespół interdyscyplinarny (ust. 2), jego skład obligatoryjny określa ustawa w ust. 3 i 4, a fakultatywny w ust. 5 art. 9a. W konsekwencji zasadnie Prokurator zarzucił, iż zapisy § 5 i § 6 załącznika do uchwały istotnie naruszają powyższe przepisy, bowiem rada w sposób pozbawiony podstawy prawnej zaingerowała w kompetencje organu wykonawczego. Niezależnie nawet od przekroczenia delegacji ustawowej w tym zakresie, ewidentną modyfikację ww. przepisów stanowią zapisy ograniczające swobodę Burmistrza w powołaniu składu zespołu, w stosunku do norm ustawowych. Treść art. 9a ust. 2 u.p.p.r. nie wskazuje bowiem, iż zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt, burmistrz, prezydent miasta "w porozumieniu" z jakimikolwiek podmiotami. W art. 9a ust. 15 ustawodawca również nie zawarł delegacji dla rady gminy do ustalenia trybu powołania przez organ wykonawczy zespołu interdyscyplinarnego. Zatem tryb w jakim właściwy podmiot tego dokona należy do jego własnych kompetencji.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni uzasadnione. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.