Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 53363

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 13 lutego 2001 r.
II SA 770/00

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący Sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska.

Sędziowie NSA: Edward Kierejczyk, Anna Robotowska (spraw.).

Protokolant: Monika Grzelak.

Uzasadnienie faktyczne

Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia 18 lutego 2000 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy p. Eugeniusza K. w przedmiocie udzielenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej Nr 2 na teren nieruchomości składającej się z działek o numerach 1/4, 1/5, 1/6, 1/7 i 1/8 w m. G., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Zachodniego Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia 24 listopada 1999 r. odmawiającej zgody na wykonanie układu komunikacyjnego bezpośrednio z drogi krajowej Nr x do działek Nr 1/4 - 1/8 położonych w m. G.

W uzasadnieniu wskazano, co następuje:

1. Przedmiotowa, prostokątna nieruchomość, na terenie której strona zamierzała wznieść obiekty hotelowo-gastronomiczne, krótszym bokiem przylega do drogi krajowej nr x na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, tj. pasa wyłączenia ruchu, który poprzedza przystanek autobusowy wraz z zatoką. Dodatkowy pas ruchu, nazywany pasem włączenia ruchu, znajduje się również za wspomnianym przystankiem autobusowym. Pasy te przeznaczone są wyłącznie dla autobusów i służą do ich płynnego, bezkolizyjnego wyłączania i włączania się do ruchu drogowego odpowiednio przed zatrzymaniem się na przystanku i przy ruszaniu z niego. Na każdym z tych pasów, których szerokość i długości łącznie ze skosami wynoszą odpowiednio 3 i 250 m, został umieszczony znak drogowy poziomy P-22 "BUS", co jednoznacznie wskazuje na przeznaczenie tych dodatkowych pasów ruchu.

Przed i za pasami, o których mowa, do jezdni drogi przylega utwardzone pobocze o szerokości 2 m.

2. Zjazd z drogi do co najmniej jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, jest zjazdem publicznym, który składa się z wyjazdu z drogi i wjazdu na drogę, wyposażonych w pasy odpowiednio wyłączania i włączania ruchu.

Zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

W omawianej sprawie, jak zaznaczono na wstępie, nieruchomość strony przylega do drogi krajowej nr x na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, dlatego też wykonanie wnioskowanego zjazdu stanowiłoby naruszenie przepisu, o którym mowa wyżej. Nie tylko sam zjazd publiczny, ale również stanowiące jego wyposażenie pasy wyłączania i włączania ruchu kolidowałyby (pokrywałyby się) z już istniejącymi dodatkowymi pasami ruchu przeznaczonymi tylko dla autobusów.

Taka sytuacja powodowałaby duże utrudnienia ruchu drogowego i zagrożenia jego bezpieczeństwa, co pozostawałoby w sprzeczności z ważnym interesem społecznym, jakim właśnie jest bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Wykonanie wnioskowanego zjazdu należy zatem uznać za niedopuszczalne, zwłaszcza że:

już pismem z dnia 6 listopada 1998 r., które stanowiło odpowiedź na wystąpienie Wójta Gminy N. z dnia 7 października 1999 r., Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w P. zajęła negatywne stanowisko co do możliwości bezpośredniego włączenia ruchu drogowego, który generowałaby przedmiotowa inwestycja, do drogi krajowej nr x, wskazując na możliwość i potrzebę skomunikowania projektowanej zabudowy z drogą krajową w sposób pośredni, poprzez planowaną drogę zbiorczą,

- zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, o którym mowa była wyżej, stosowanie zjazdów na drodze klasy GP, do której zalicza się droga krajowa nr x, jest dopuszczenie tylko wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D (dojazdowej) lub L (lokalnej) do obsługi przyległych nieruchomości.

W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie występuje taka właśnie wyjątkowa sytuacja,

- droga nr x stanowi jedną z dwóch najważniejszych dróg krajowych na kierunku wschód-zachód, a występujące na jej odcinku natężenie ruchu (14.547 poj./dobę - dane z roku 1995), w którym duży udział ma ruch tranzytowy samochodów ciężarowych, należy zaliczyć do jednych z największych w kraju,

- zaproponowane przez stronę rozwiązanie, polegające na przeniesieniu przystanku autobusowego wraz z zatoką w miejsce, gdzie do drogi przylega nieruchomość strony, w niczym nie polepszy sytuacji, a wręcz ją pogorszy, gdyż wówczas nie tylko pas wyłączania ruchu, ale również pas włączania ruchu przedmiotowego zjazdu publicznego kolidowałby z dodatkowymi pasami ruchu przeznaczonymi dla autobusów.

3. Art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) nie określa przesłanek wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi, dlatego też decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy.

Granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy techniczno-budowlane dotyczące dróg i obiektów mostowych (art. 17 pkt 2 cytowanej ustawy o drogach publicznych). Naczelną zasadą, jaką kieruje się zarządca drogi przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Zgodnie z art. 140 k.c., prawo własności nie ma charakteru absolutnie nieograniczonego i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy m. in. art. 29 pkt 2 ww. Ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, należało orzec jak w sentencji.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pan Eugeniusz K., w uzasadnieniu której podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem skarżącego, naruszony został przepis art. 127 § 3 k.p.a., gdyż Dyrektorem Generalnym Dróg Publicznych nie jest minister, a więc nie mógł rozpoznać decyzji w trybie wyżej wymienionego przepisu.

W toku postępowania organ administracji publicznej naruszył przepis art. 35 i 36 k.p.a., a także art. 79 k.p.a. w związku z niepowiadomieniem strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin.

Został również naruszony art. 7 k.p.a., albowiem brak zgody na wykonanie zjazdu, o którą skarżący występował, powoduje, że organ wydający decyzję w ogóle nie kierował się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli.

Zdaniem p. Eugeniusza K. udowodnione zostało, iż lokalizacja obiektów użyteczności publicznej i wykonanie bezpośrednich zjazdów z drogi o dużym natężeniu ruchu tranzytowego nie tylko nie pogorszy warunków ruchu na tej drodze, ale zapewni jej użytkownikom bezpieczną jazdę oraz wypoczynek w odpowiednich warunkach o standardzie europejskim.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Dróg Publicznych wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty faktyczne i prawne jak w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, iż zarzut skarżącego co do braku właściwości, to zgodnie z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, który na mocy ust. 9 tego artykułu może upoważnić pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

W myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach, rozumie się przez to m. in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, dlatego też, stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych przez Dyrektora Oddziału Zachodniego Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych nie służyło odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych podlegał rozpoznaniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych.

Prawdopodobnie wpływ na postawienie przez stronę skarżącą decyzji z dnia 18 lutego 2000 r. zarzutu naruszenia art. 127 § 3 k.p.a. miał fakt, że w wyniku przeoczenia organ nie podał pełnej podstawy prawnej decyzji, pomijając powołanie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji wskazywała jednak, że obok powołanego przepisu prawa materialnego podstawę prawną decyzji stanowią ww. przepisy prawa proceduralnego.

Strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie zarzutu, iż organ administracji publicznej niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a.).

W szczególności nie zakwestionowała dokładnego ustalenia, że w pobliżu przedmiotowej nieruchomości zlokalizowana jest zatoka autobusowa, co miało zasadniczy wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Zarzut nieuwzględnienia interesu społecznego (art. 7 k.p.a.) należy uznać za niezrozumiały, gdyż wyważając słuszny interes w sprawie (bezpieczeństwo ruchu drogowego), właśnie temu interesowi społecznemu organ dał przewagę nad interesem indywidualnym skarżącej.

Wszystkie fakty prawotwórcze, które determinowały treść rozstrzygnięcia decyzji, były wcześniej znane stronie skarżącej, nawet fakt istnienia zatoki autobusowej, o której mowa była wyżej. Organ nie powoływał żadnych nowych okoliczności faktycznych, co do których strona skarżąca powinna się wypowiedzieć przed wydaniem decyzji, aby mogły być uznane za dowody w sprawie. Dlatego też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. należy uznać za nietrafny.

Za niezałatwienie tej sprawy najpierw przez Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w P. - organ I instancji, a później po 31 grudnia 1999 r. - przez Dyrektora Oddziału Zachodniego Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. strona skarżąca nie wnosiła zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

W jej sprawie interweniował natomiast Poseł Rzeczypospolitej Polskiej, Pan Wiesław S., przesyłając pismo z dnia 24 września 1999 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, który polecił zarządcy drogi załatwienie sprawy przez wydanie decyzji.

W ocenie organu, zwłoka w załatwieniu sprawy może powodować szereg następstw procesowych, ale nie może ona stanowić podstawy zarzutu wadliwości samej decyzji ani też podjętego w niej rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia zgody na wykonanie wnioskowanego zjazdu.

W żadnym stadium postępowania strona skarżąca nie występowała o umożliwienie jej wglądu do akt sprawy, dlatego też zarzut naruszenia art. 73 k.p.a. nie jest zasadny.

Zbadanie rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr x miało jedynie na celu potwierdzenie sygnalizowanego przez zarządcę drogi i od dawna znanego stronie skarżącej faktu istnienia w pobliżu jej nieruchomości zatoki autobusowej. Było ono przeprowadzone przez pracownika Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w trakcie jego podróży służbowej do Biura w Z. Oddziału Południowo-Zachodniego Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, celem przeprowadzenia tam rozprawy w innej sprawie (polecenie wyjazdu służbowego i protokół rozprawy - zał. nr 5).

Ponieważ przeprowadzenie oględzin nie jest obligatoryjne dla organu orzekającego (art. 85 § 1 k.p.a.), a stan faktyczny sprawy nie budził większych wątpliwości, Generalny Dyrektor Dróg Publicznych uznał, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia oględzin.

W zaskarżonej decyzji organ wykazał, że wnioskowany zjazd i dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi na działkę, w które ten zjazd publiczny musiałby być obowiązkowo wyposażony, byłyby usytuowane na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, który poprzedza zatokę autobusową (dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z działki na drogę kolidowałby nawet z samą zatoką autobusową).

Zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane w takich właśnie miejscach, gdyż są to miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przy podejmowaniu decyzji organ wziął również pod uwagę fakt, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr x występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, w którym duży udział ma ruch tranzytowy samochodów ciężarowych. Wbrew opinii strony skarżącej, okoliczność ta ma wpływ na możliwość usytuowania zjazdu, gdyż oczywistym jest, że im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, tym związane ze zjazdem pogorszenie warunków ruchu i zagrożenie jego bezpieczeństwa jest większe.

Niepodanie przez stronę skarżącą konkretnych przykładów, lecz ogólnikowe powoływanie się na rzekome naruszenie przez zarządcę drogi zasady równości obywateli wobec prawa (art. 6 k.p.a.), nie pozwoliło organowi na ustosunkowanie się do tego zarzutu.

Okoliczność, że niektóre obiekty przy drodze krajowej nr x posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi, nie przesądza, iż również w przypadku strony skarżącej na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę, ponieważ albo są to rozwiązania sprzed wielu lat, kiedy to natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi było znacznie mniejsze niż obecnie, albo zjazdy zostały usytuowane w miejscach nie zagrażających bezpieczeństwu ruchu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

W art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a. wyraźnie określono, że ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i Wiceprezesa Rady Ministrów, pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej; ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej; przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Generalny Dyrektor Dróg Publicznych jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach dróg krajowych.

Jak wynika z powyższego, zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ.

Z przepisu art. 29 wyżej cytowanej ustawy wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy:

1. w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi,

2. w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi.

Z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, § 113 ust. pkt 5 wynika, iż wyjazd z drogi do obiektu i urządzeń obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że nieruchomość skarżącego przylega do drogi krajowej Nr x. Na tejże nieruchomości strona zamierza przystąpić do budowy kompleksu gastronomiczno-hotelowego, będącego bazą noclegową i postojową dla kierowców TIR-ów.

Również bezsporne jest, iż powyższa nieruchomość przylega do drogi krajowej na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia stosowanie zjazdów na drodze klasy GP, do której zalicza się droga krajowa Nr x jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D (dojazdowej) lub L (lokalnej) do obsługi przyległych nieruchomości.

Nie wykazano, iż w niniejszej sprawie występuje taka właśnie sytuacja wyjątkowa.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanych decyzji stanowił przepis art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do zabudowań wymaga uzyskania zgody zarządu drogi.

Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz wyżej wymienione przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Droga Nr x stanowi jedną z dwóch najważniejszych dróg krajowych na kierunku wschód-zachód, w którym duży udział ma ruch tranzytowy samochodów ciężarowych.

W tych warunkach skarżący nie może kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji państwowej do rozstrzygania, czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym, czy będzie zgodne z wszystkimi przepisami, również techniczno-budowlanymi obowiązującymi w tym zakresie.

Dyrektor Generalny Dróg Publicznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał, iż urządzenie zjazdu nie jest możliwe w świetle wskazanych przez niego obowiązujących przepisów prawa.

Zasadnie organ wskazał również, iż zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, prawo własności nie ma charakteru absolutnie nieograniczonego i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich należy przepis ustawy o drogach publicznych.

Nie można podzielić zarzutu skarżącego o niepowiadomieniu go o fakcie terminu przeprowadzenia dowodu z oględzin.

Dowód taki nie był dopuszczony, a przepis art. 85 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku przeprowadzenia tego dowodu.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, pracownik Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w trakcie podróży służbowej w innej sprawie potwierdził jedynie niesporny fakt, a mianowicie istnienie na odcinku drogi krajowej Nr x, w pobliżu nieruchomości skarżącego, zatoki autobusowej.

Zarzut naruszenia przez organ art. 35 i 36 k.p.a. nie może być podstawą wskazującą na wadliwość decyzji uzasadniającej jej uchylenie.

Skarżący miał możliwość skorzystania w trakcie toczącego się postępowania z uprawnień wynikających z art. 37 k.p.a.

Skoro zaskarżona decyzja prawa nie narusza, to skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.