Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 41872

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 20 sierpnia 1998 r.
II SA 701/98

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Z. Mańk.

Sędziowie NSA: J. Rajewska, B. Zdziennicki (spraw.)

Protokólant: apl. prok. M. Przybysz.

Uzasadnienie faktyczne

Zuzanna P. pobierała zasiłek dla bezrobotnych w okresie, kiedy pobierała także rentę rodzinną, ponieważ złożyła wobec organu zatrudnienia fałszywe oświadczenie, że nie pobiera renty rodzinnej. Stąd przyznany i wypłacony jej za ten okres zasiłek dla bezrobotnych został uznany za świadczenie nienależne prawomocną decyzją organu zatrudnienia.

Zuzanna P. wystąpiła o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. decyzji z dnia 31 grudnia 1996 r. uwzględnił wniosek zainteresowanej w 25%, w pozostałej zaś części wniosek oddalił. Z jednej strony uznał, że sytuacja materialna Zuzanny P. jest trudna, chociaż nie można jej uznać za szczególnie trudną, z drugiej strony wskazał na negatywne zaopiniowanie wniosku zainteresowanej przez rejonowy organ zatrudnienia oraz rejonową radę zatrudnienia (wskazanie na pobranie bezprawne z Funduszu Pracy nienależnego świadczenia, wskutek oświadczenia nieprawdy).

Dyrektor WUP jako podstawę swego rozstrzygnięcia podał art. 28 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zuzanna P. odwołała się od decyzji Dyrektora do Prezesa Krajowego Urzędu Pracy.

Prezes Krajowego Urzędu Pracy decyzją z dnia 4 marca 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z 31 grudnia 1996 r. W uzasadnieniu zaznaczono, że w związku z utratą z dniem 1 stycznia 1997 r. mocy obowiązującej art. 28 ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu stanowiącego podstawę do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji sprawę w trybie odwoławczym rozpatrzono przy uwzględnieniu postanowień dekretu z 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych (Dz. U. Nr 17, poz. 92 z późn. zm.) i § 3 wykonawczego do dekretu rozporządzenia Rady Ministrów z 15 września 1982 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 211 z późn. zm.) nie znajdując jednak podstaw w świetle przytoczonego stanu sprawy do uwzględnienia odwołania.

Zuzanna P. zaskarżyła decyzję Prezesa KUP do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 1997 r. sygn. akt II SA 472/97 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że w momencie rozpatrywania odwołania organ II instancji nie mógł utrzymać w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Każda sprawa podlega rozpatrzeniu (ponownemu rozpoznaniu) przez organ II instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek brać pod uwagę przepisy aktualnie obowiązujące, nie może więc utrzymać w mocy decyzji wydanej na podstawie przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania przestały obowiązywać i nie może również w postępowaniu odwoławczym zastosować aktualnie obowiązujących przepisów, które nie mogły być powołane w zaskarżonej decyzji.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. decyzją z dnia 24 lutego 1998 r. umorzył postępowanie w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Pracy na okres od 2 maja 1994 r. do 1 maja 1995 r. w kwocie 1.989,80 zł.

W uzasadnieniu przypomniano, że z mocy ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 147, poz. 687) z dniem 1 stycznia 1997 r. został skreślony art. 28 ust. 6 i art. 5 ust. 2 pkt 1 stanowiące podstawę do wydania decyzji przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu części lub całości nienależnie pobranego świadczenia z Funduszu Pracy.

Z kolei w myśl art. 343 § 1 pkt 1 i art. 344 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926) z dniem 1 stycznia 1998 r. utracił swą moc również dekret z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych (Dz. U. Nr 17, poz. 92 z późn. zm.) oraz akt wykonawczy do dekretu - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych (Dz. U. Nr 30, poz. 211 z późn. zm.). Zatem utrata mocy obowiązującej wymienionych aktów prawnych spowodowała, że od 1 stycznia 1998 r. organy zatrudnienia nie mają żadnych kompetencji i możliwości umarzania oraz stosowania innych ulg w spłacaniu nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Pracy.

Zuzanna P. odwołała się od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. z dnia 24 lutego 1998 r. do Prezesa Krajowego Urzędu Pracy w W.

Podniosła, że ustawodawca uchylając dekret o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych oraz związane z dekretem rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów nie pozostawił luki w prawie.

Zgodnie z przepisem art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926) z dniem 1 stycznia 1998 r. "jeśli odrębne przepisy nie stanowią inaczej (a nie stanowią) przepisy działu III stosuje się również do opłat i innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia są uprawnione inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy (inne niż organy podatkowe)". Organom tym przysługują uprawnienia organów podatkowych.

Dział III ustawy zawiera przepis art. 22 § 2 uprawniający organ podatkowy (organ administracji pracy) do zaniechania na wniosek podatnika, w całości lub części

a) ustalania zobowiązania podatkowego,

b) poboru podatku,

gdy pobranie podatku zagraża ważnym interesom podatnika, a w szczególności jego egzystencji.

Prezes Krajowego Urzędu Pracy decyzją z dnia 2 kwietnia 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. z dnia 24 lutego 1998 r.

W uzasadnieniu wskazano, że dochodzone od strony nienależne świadczenie jest pobranym przez nią nienależnie zasiłkiem dla bezrobotnych z Funduszu Pracy. Fundusz Pracy, stosownie do postanowień art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 14.XII.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jest podstawowym funduszem celowym. Dyspozycja z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, dotyczy wyłącznie opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa. Dyspozycją ta nie dotyczy należności funduszy celowych, gdyż należność funduszu celowego nie jest niepodatkową należnością budżetu państwa.

W tej sytuacji jest oczywistym, że wskazywany przez stronę w odwołaniu przepis art. 22 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa nie może stanowić podstawy prawnej (prawa materialnego) do rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcia decyzją administracyjną jej wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu pobranego przez stronę nienależnego świadczenia z Funduszu Pracy. Brak materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia wniosku strony powoduje niemożność organu administracyjnego rozstrzygnięcia zasadności (bądź braku zasadności) wniosku w postępowaniu administracyjnym (zasada praworządności - art. 6 k.p.a.) i z tego powodu - zdaniem Prezesa KUP - wniosek strony podlega oddaleniu, a wszczęte wcześniej postępowanie administracyjne w sprawie, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Zuzanna P. zaskarżyła decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z dnia 2 kwietnia 1998 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podniosła wobec decyzji Prezesa dwa zarzuty.

W pierwszym twierdzi, że mimo logo Prezesa KUP i jego podpisu (podpisu bez jego pieczątki) decyzja organu II instancji została wydana przez osobę nieuprawnioną, co narusza art. 107 § 1 k.p.a. W drugim zarzucie podnosi się, że zamiast rozstrzygnąć sprawę decyzją o umorzeniu postępowania należało ją zawiesić do czasu wydania nowych przepisów materialnoprawnych w sprawie umarzania należności Funduszu Pracy przez uprawnione do tego organy.

Mianowicie, art. 59 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi, że w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy prawa budżetowego w zakresie gospodarki funduszami celowymi. Z kolei prawo budżetowe w związku z wejściem w życie ustawy Ordynacja podatkowa zostało znowelizowane w ten sposób, że po art. 16 dodano ust. 6a w brzmieniu: "Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności państwowych jednostek budżetowych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926) oraz udzielenia innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskaże organy do tego uprawnione".

Jeśli więc delegacja ustawowa nie została wykonana przez Ministra Finansów, to postępowanie powinno być - zdaniem skarżącej - zawieszone, a nie umorzone.

W odpowiedzi na skargę Prezes KUP podniósł, że oba zarzuty skargi są nietrafne. I tak zarówno z logo (urzędowy blankiet z nadrukiem "Krajowy Urząd Pracy... Prezes"), jak i z podpisu na skarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że decyzję wydał Prezes KUP Grażyna Z. Nie ma więc żadnego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.

Odnośnie drugiego zarzutu skargi Prezes KUP wskazał, że w art. 97 § 1 k.p.a. są wyliczone enumeratywnie obligatoryjne przyczyny zawieszenia postępowania (o możliwości zawieszenia fakultatywnego mówi z kolei art. 98 § 1 k.p.a.).

We wskazanych regulacjach ustawodawca nie wskazał, że przyczyną zawieszenia postępowania może być brak materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wręcz przeciwnie, art. 6 k.p.a. zawiera generalną zasadę, że w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny może działać wyłącznie na podstawie aktualnie obowiązującego prawa (zasada praworządności).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dysponentem Funduszu Pracy jest Prezes Krajowego Urzędu Pracy.

Oznacza to, że tylko Prezes Krajowego Urzędu Pracy może wydawać decyzje w sprawie pobranych świadczeń z Funduszu Pracy. Dotyczy to także decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Pracy.

W tej sytuacji Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. wydając decyzję z dnia 24 lutego 1998 r. naruszył przepis o właściwości (art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Tą samą wadą jest więc i dotknięta utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora zaskarżona do NSA decyzja organu II instancji.

Według przyjętej od powstania Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolitej linii orzecznictwa, naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji należało stwierdzić na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.