Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 84207

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 27 października 2003 r.
II SA 436/02

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA S. Gronowski (spraw.); Sędziowie NSA: A. Robotowska, I. Wiszniewska-Białecka; Protokolant: M. Mrozek

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 27 października 2003 r. sprawy ze skargi Mikołaja K.

na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o zmianę umowy sprzedaży energii elektrycznej

1.

zobowiązuje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do wydania decyzji w sprawie z wniosku Mikołaja K. z dnia 21 lutego 2001 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem i zwrotu akt sprawy

2.

zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz skarżącego Mikołaja K. kwotę 5 zł (pięć złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego

Uzasadnienie faktyczne

Mikołaja K., zwanego dalej "skarżącym", i Zakład Energetyczny B. Spółka akcyjna w B. łączy umowa sprzedaży energii elektrycznej. W związku ze zmianą ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 348 ze zm.) oraz wejściem w życie przepisów wykonawczych do tej ustawy, a w szczególności rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączania podmiotów do sieci elektroenergetycznych, obrotu energią elektryczną, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci oraz standardów jakościowych obsługi odbiorców (Dz. U. Nr 85, poz. 957) wyłoniła się konieczność dostosowania dotychczasowej umowy sprzedaży energii elektrycznej do nowych regulacji prawnych. Rokowania prowadzone przez skarżącego z zakładem energetycznym nie doprowadziły do uzgodnienia treści nowej umowy, a tym samym zmiany dotychczasowej umowy.

Pismem z dnia 21 lutego 2001 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (Prezesa URE) o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu z zakładem energetycznym. Jako podstawę prawną swego żądania wskazał przepis art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne. Stosownie do tego przepisu w sprawach spornych dotyczących ustalania warunków świadczenia usług, o których mowa w art. 4 ust. 2, odmowy przyłączenia do sieci, odmowy zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła albo nieuzasadnionego wstrzymania ich dostaw rozstrzyga Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, na wniosek strony.

Dyrektor Oddziału Terenowego Urzędu Regulacji Energetyki, któremu sprawa została przekazana według kompetencji, w piśmie z dnia 12 kwietnia 2001 r. nr [...] oraz w piśmie z dnia 22 listopada 2002 r. nr [...] odmówił przyjęcia sporu do rozpoznania. W świetle powołanych pism do kompetencji Prezesa URE nie należy rozstrzyganie sporów o zmianę umowy sprzedaży energii elektrycznej, a więc w sytuacji gdy strony wiąże już stosowna umowa. Zasugerowano skarżącemu możliwość wszczęcia przeciwko zakładowi energetycznemu odpowiedniego postępowania przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Kwestionując stanowisko zawarte w powołanych wyżej pismach, skarżący złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezesa URE.

W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o oddalenie skargi. Nie podtrzymał stanowiska, iż w trybie art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne nie jest właściwy do rozpoznania sporu o zmianę umowy sprzedaży energii elektrycznej. Natomiast według Prezesa URE skarżący nie wszczął skutecznie postępowania administracyjnego, gdyż w piśmie z dnia 21 lutego 2001 r. wnosił jedynie o wyrażenie stanowiska przez Prezesa URE w przedmiocie zaistniałego sporu pomiędzy skarżącym a zakładem energetycznym. W rezultacie w sprawie było prowadzone tylko postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego udzielono skarżącemu odpowiedzi na pisma kierowane do Prezesa URE.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W świetle art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Analizując pod tym kątem skargę, zasługuje ona na uwzględnienie.

Treść pisma skarżącego z dnia 21 lutego 2001 r. nie pozostawia wątpliwości, że intencją skarżącego było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie orzeczenia, w trybie art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, zmiany umowy sprzedaży energii elektrycznej łączącej skarżącego z zakładem energetycznym. Skarżący w powołanym piśmie powołał się bowiem na przepis art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne i odpowiednie żądanie skierował do organu mającego ustawowe kompetencje do rozstrzygania tej kategorii spraw (por. art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy). Zatem, obligowało to Prezesa URE, bądź osobę przez niego upoważnioną, do wszczęcia wnioskowanego postępowania. Jeżeli zaś powzięto by wątpliwości co do rzeczywistych intencji skarżącego, organ administracji publicznej miał obowiązek zwrócenia się do skarżącego o ich wyjaśnienie, czego nie uczyniono. Sprecyzowanie żądania wszczęcia postępowania należy do strony, nie zaś do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. I SA 367/90; OSNA 1990, Nr 2-3, poz. 47). Nie sposób też podzielić poglądu Prezesa URE wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że w następstwie pisma skarżącego z dnia 21 lutego 2001 r., zamiast wszczęcia postępowania, zasadnie podjęto czynności wyjaśniające, które miały służyć skarżącemu w rozwiązaniu jego problemów. Podejmowanie takich czynności nie jest wymienione w art. 23 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne, określającym zakres kompetencji i obowiązków Prezesa URE. Natomiast do kompetencji Prezesa URE należy rozstrzyganie sporów w zakresie określonym w art. 8 ust. 1 ustawy.

Jak już wskazano przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa URE w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie orzeczenia zmiany umowy sprzedaży energii elektrycznej.

W pierwszej kolejności może wyłonić się kwestia, czy Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność Prezesa URE. Można bowiem odnotować przykłady orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż właściwym do rozpoznania takiej skargi jest Sąd Okręgowy w Warszawie - sąd antymonopolowy (obecnie sąd ochrony konkurencji i konsumentów). Powoływano się w tym względzie na przepis art. 30 ust. 2 cytowanej ustawy Prawo energetyczne, w świetle którego od decyzji Prezesa URE przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu antymonopolowego. W rezultacie, z powołaniem się na art. 19 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uznawano, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy w sprawach należących do innych sądów, co skutkowało odrzucenie skargi na bezczynność Prezesa URE, jako niepodlegającej właściwości tego Sądu (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2000 r. sygn. akt II SAB 190-193/00).

Odnotować należy i odmienne w tej kwestii stanowisko, które zostało wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt II SAB 174/00, uznające właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach na bezczynność Prezesa URE. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Po pierwsze, właściwość rzeczowa sądu ochrony konkurencji i konsumentów rozpoczyna się dopiero z momentem zaskarżenia decyzji organu administracji publicznej, jakim jest Prezes URE. Innymi słowy, właściwość rzeczowa wspomnianego sądu nie obejmuje kontroli działalności organu administracji publicznej do momentu wydania decyzji, a tym samym nie obejmuje badania kwestii, czy ma miejsce bezczynność organu administracji publicznej. Na taki właśnie zakres kompetencji wspomnianego sądu wskazuje zresztą nie tylko wyraźne brzmienie powołanego art. 30 ust. 2 ustawy Prawo energetycznego, ale także i treść art. 47946 pkt 1 k.p.c. W świetle tego przepisu sąd ochrony konkurencji i konsumentów jest właściwy w sprawach odwołań od decyzji Prezesa URE. Po drugie, aby sąd ochrony konkurencji i konsumentów mógł rozpoznawać tak specyficzną kategorię spraw, jaką są skargi na bezczynność organu administracji publicznej, powinien mieć ku temu odpowiednie instrumenty procesowe. Takich zaś regulacji prawnoprocesowych brak jest w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych, według których odbywa się postępowanie przed sądem ochrony konkurencji i konsumentów (por. art. 30 ust. 3 Prawa energetycznego). Zresztą, wspomnianych regulacji brak jest także i w pozostałych przepisach wspomnianego Kodeksu. Natomiast stosowne w tym względzie unormowania zawiera ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W pierwszej kolejności można tutaj wskazać przepis art. 17 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W świetle tego przepisu Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy. Ponadto w grę wchodzi przepis art. 26 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stosownie do tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje go do wydania decyzji. Gdyby zaś taki organ nie wykonał wyroku, zainteresowana strona może domagać się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nałożenia grzywny, w trybie art. 31 ust. 1 omawianej ustawy. Z tych względów do właściwości rzeczowej sądu ochrony konkurencji i konsumentów nie należy rozpoznawanie skarg na bezczynność tych organów administracji publicznej, od decyzji których przysługuje odwołanie do tegoż sądu. Skargi na bezczynność tych organów, w tym na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, należą bowiem do właściwości sądu administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Prezesa URE należy mieć na względzie, iż uwzględniając taką skargę Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa, ale tylko wówczas, gdy organ pozostający w bezczynności jest właściwy w sprawie. Do rozważenia pozostaje więc kwestia, czy Prezes URE jest właściwy także w sprawach dotyczących zmiany umowy sprzedaży energii elektrycznej. W świetle bowiem literalnego brzmienia art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne Prezes URE rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących m.in. odmowy zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej. Ten wzgląd był jedną z przyczyn, na które powoływał się Dyrektor Oddziału Terenowego Urzędu Regulacji Energetyki, odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie skarżącego w sprawie zmiany umowy sprzedaży. Tego stanowiska, o czym była już mowa, nie podtrzymał już Prezes URE w odpowiedzi na skargę.

Zdaniem Sądu względy wykładni funkcjonalnej art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne przemawiają za rozszerzającą wykładnią powołanego wyżej przepisu, a więc obejmującą nie tylko orzekanie przez Prezesa URE w sprawach zawarcia, ale także i zmiany umowy sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła. Powołany wyżej przepis jest jednym z tych, który w omawianej ustawie ma na celu ochronę interesów odbiorców związanych stosunkami umownymi (cywilnoprawnymi) z przedsiębiorstwami energetycznymi funkcjonującymi w warunkach monopolu naturalnego, mającymi tym samym przewagę negocjacyjną nad słabszymi odbiorcami. Te właśnie cele wymienia w szczególności art. 1 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne. Zgodnie z tym przepisem celem tej ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów. Z przejawem nadużycia siły rynkowej przedsiębiorstwa energetycznego, działającego w warunkach monopolu naturalnego, słabszy partner, jakim jest odbiorca, może się spotkać zarówno na etapie zawarcia umowy sprzedaży, jak i jej zmiany. Stąd, w razie niemożności zarówno zawarcia umowy sprzedaży przez zainteresowane strony we własnym zakresie, jak i zmiany umowy, sprawa powinna być rozstrzygnięta przez Prezesa URE w trybie art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne. Wymaga podkreślenia, że zarówno w literaturze (por. J. Baehr, E. Stawicki, J. Antczak, Prawo energetyczne. Komentarz. Wydawca Ernest & Young S.A., str. 58), jak i w orzecznictwie sądu antymonopolowego (por. wyrok z dnia 20 października 1999 r. sygn. akt XVII Ame 33/99) nie budzą wątpliwości kompetencje Prezesa URE w zakresie orzekania w przedmiocie zmiany umowy sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych i ciepła.

Sprawy, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, mają charakter szczególnie skomplikowany w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Rozstrzyga się tutaj bowiem nie tylko o prawach i obowiązkach stron w świetle obowiązujących przepisów prawa, ale również o technicznych i ekonomicznych warunkach dostarczania energii i paliw. Ponadto postępowanie w omawianych sprawach jest kontradyktoryjne, gdyż toczy się z udziałem przedsiębiorstwa energetycznego, jak i odbiorcy. Stąd decyzja Prezesa URE musi brać również pod uwagę uzasadnione interesy obu tych stron.

Uznając za trafny zarzut bezczynności Prezesa URE zawarty w skardze, Sąd zobowiązał Prezesa URE do wydania decyzji w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 21 lutego 2001 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem i zwrotu akt sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.