Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1693344

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 15 stycznia 2002 r.
II SA 2708/00

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Z. Romanowski (sprawozdawca).

Sędziowie NSA: M. Borowiec, M. Flasiński.

Protokolant: M. Mrozek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2002 r. na rozprawie sprawy ze skargi Michała O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2000 r. nr 60 znak RR-kw-424/60/2000 w przedmiocie cofnięcia koncesji na wyrób i rozlew wyrobów winiarskich oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej Ministrem RiRW) decyzją nr 8 z 27 stycznia 1999 r. RR-kw-420/8/99 wydaną na podstawie art. 9 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich oraz obrocie tymi wyrobami (Dz. U. z 1997 r. Nr 124, poz. 783), udzielił Michałowi O. koncesji na wyrób i rozlew wyrobów winiarskich.

Warunkiem realizacji koncesji było m.in. rozpoczęcie ww. działalności gospodarczej w terminie do 30 dni od dnia doręczenia decyzji (por. pkt 2 koncesji). Decyzją z 28 lipca 2000 r. RR-kw-424/58/2000, Minister RiRW na podstawie art. 14 ww. ustawy o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich (...) cofnął Michałowi O. powyższą koncesję, zaś decyzją z 31 sierpnia 2000 r. nr 60 RR-kw-424/60/2000 decyzję tę utrzymał w mocy.

U podstaw powyższego rozstrzygnięcia legło ustalenie niepodjęcia koncesjonowanej działalności w terminie przewidzianym w koncesji. Z wnioskiem o cofnięcie koncesji z tego powodu wystąpił 12 maja 2000 r. Urząd Kontroli Skarbowej w Łodzi, powołując się również na oparte na wynikach wizji lokalnej obiektów przedsiębiorcy, informacje Izby Skarbowej w Łodzi.

Minister RiRW nie uznał złożonych w kontekście stawianego zarzutu wyjaśnień Michała O. o zakupie napoju winopodobnego luzem i rozlaniu go do butelek, przez co rozpoczął określoną w koncesji działalność. Zaprzecza temu bowiem protokół z kontroli skarbowej przeprowadzonej w dniach 17 maja - 16 czerwca 2000 r., w którym stwierdzono, że "w okresie od uzyskania koncesji i zgłoszenia działalności polegającej szczególnemu nadzorowi podatkowemu, jednostka kontrolowana nie sporządzała nastawów fermentacyjnych, kupaży wyrobów winiarskich i nie rozlewała wyrobów winiarskich (...)". Protokół został podpisany przez pełnomocnika Michała O. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy z powołaniem się na zakup napoju winopodobnego luzem i spirytusu rektyfikowanego Michał O. nie ustosunkował się do ww. protokołu. Wprawdzie wg Ministra RiRW potwierdza on zakup 6159 I napoju winopodobnego ale w butelkach o pojemności 0,75 I, zaś z przeprowadzonego 17 maja 2000 r. spisu z natury wynika, że "od przejęcia w dniu 25 lutego 1999 r. stan spirytusu rektyfikowanego i napoju winopodobnego nie uległ zmianie".

Według Ministra RiRW, zakupienie napoju winopodobnego w butelkach nie powoduje rozpoczęcia działalności określonej koncesją, "zaś utrzymywanie (...), iż napój ten został zakupiony luzem, bez odniesienia się do zapisów protokołu kontroli (...)" podpisanego przez pełnomocnika jest wprowadzeniem organu koncesyjnego w błąd.

Michał O. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z treści skargi wynika, że domaga się uchylenia decyzji. Zdaniem skarżącego rozpoczął działalność w przewidzianym koncesją terminie przez zakup 3 marca 1999 r. napoju winopodobnego luzem oraz spirytusu rektyfikowanego do alkoholizacji wina, zaś do 12 maja 2000 r. Urząd Kontroli Skarbowej nie zgłaszał co do tego zastrzeżeń. Z braku banderol podatkowych i w celu uniknięcia zepsucia napoju winopodobnego, skarżący uzyskał zgodę Urzędu na jego pasteryzację i rozlew do butelek bez banderolowania i etykietowania.

Roboty adaptacyjne obiektów na potrzeby produkcji wymagały czasu, zaś Urząd był informowany o braku produkcji z tego powodu. Po zakończeniu robót, skarżący wystąpił we wrześniu 1999 r. do Urzędu o urzędowe sprawdzenie jednostki, uzyskując też potwierdzenie ważności koncesji. Po usunięciu wykazanych przez Urząd usterek, 8 grudnia 1999 r. decyzją Urzędu sporządzono dodatkową weryfikację i zezwolono na wznowienie produkcji, którą skarżący zamierzał podjąć w nowym roku (2000 r.). Jednak w następstwie wprowadzonych od 1 stycznia 2000 r. zmian podatkowych zmuszony był do przystosowania się do nowych zasad, przez co zgłosił do Urzędu wznowienie produkcji dopiero na początku maja 2000 r. W odpowiedzi, firmę poddano kontroli, występując do Ministra RiRW o cofnięcie koncesji.

Według skarżącego, nie ma znaczenia jak przechowywany jest zakupiony napój. Do czasu nałożenia banderoli podatkowych "figuruje w kartotece magazynowej jako napój luzem", co potwierdza faktura zakupu i "wszystkie remanenty kontrolne".

Na podstawie tych samych dokumentów Urząd wcześniej pozytywnie weryfikował zakład. Wniosek o cofnięcie koncesji dotyczył "wyników kontroli przeprowadzonej półtora miesiąca później". Na zorganizowanie produkcji poniósł wysokie koszty.

W odpowiedzi na skargę Minister RiRW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko. Skoro skarżący nie rozpoczął działalności koncesjonowanej w terminie i nie dopełnił tym samym wymagań koncesji, koncesja podlega cofnięciu zgodnie z art. 14 ww. ustawy. Ww. protokół z kontroli skarbowej przeprowadzonej w dniach 17 maja - 16 czerwca 2000 r. zawiera informacje, które potwierdzili, jako zgodne ze stanem faktycznym, inspektor, komisarze skarbowi oraz pełnomocnik przedsiębiorcy. Informacje te były podstawą decyzji o cofnięciu koncesji, a następnie decyzji utrzymującej ją w mocy.

Pismo z 8 października 1999 r. potwierdzające ważność koncesji zostało sporządzone na podstawie informacji skarżącego o wznowieniu produkcji po przerwie spowodowanej remontem linii rozlewczej i przeniesieniem fermentowni. Z dokumentacji nadesłanej przez Urząd Kontroli Skarbowej wynikało natomiast, że produkcji w ogóle nie rozpoczęto.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 21 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), Sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy, w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania.

Skarga analizowana wyłącznie pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została pod rządami przepisów ww. ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich oraz obrocie tymi wyrobami w brzmieniu ustawy obowiązującym na dzień 31 sierpnia 2000 r. Podlega zatem ocenie w trybie tych przepisów. Stosownie do art. 9 ust. 1 i 12 ust. 1 ustawy, podjęcie działalności gospodarczej w zakresie wyrobu i rozlewu wyrobów winiarskich wymaga uzyskania koncesji, której udziela się po spełnieniu warunków określonych w art. 11 ustawy. Zgodnie z art. 11 ustawy warunkiem udzielenia koncesji jest m.in. określenie przedmiotu planowanej działalności oraz zdolności produkcyjnej w skali roku, środków finansowych, jakimi dysponuje wnioskodawca, w celu zagwarantowania prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją, jak również przedstawienie pozytywnej opinii techniczno-technologicznej wydanej przez Państwową Inspekcję Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych lub akredytowane jednostki certyfikujące. Według art. 12 ust. 2, koncesja powinna oprócz określenia rodzaju, miejsca prowadzenia i wymagań dotyczących wykonywania koncesjonowanej działalności, określać również termin jej rozpoczęcia. Przedsiębiorca, który uzyskał koncesję, obowiązany jest do stosowania Polskich Norm przy wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, zawiadomienia organu koncesyjnego o rozpoczęciu lub zaprzestaniu działalności gospodarczej określonej w koncesji i przestrzegania wymogów szczególnego nadzoru podatkowego (por. art. 13 ustawy).

Zgodnie natomiast z art. 14 ustawy koncesję cofa się w wypadku naruszenia przepisów ustawy, Polskich Norm lub wymagań określonych w koncesji.

Przepis art. 14 ustawy jest materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, zaś jego zastosowanie w stwierdzonych okolicznościach faktycznych sprawy jest uzasadnione. Użycie w tym przepisie sformułowania "koncesję cofa się" oznacza, że decyzja podejmowana w tym trybie ma charakter tzw. decyzji związanej. Organ koncesyjny musi zatem cofnąć koncesję jeżeli koncesjonariusz swoim zachowaniem (działaniem bądź zaniechaniem), wyczerpie chociażby jedno z wymienionych w tym przepisie przesłanek cofnięcia koncesji.

Skarżący naruszył warunek koncesji przez nierozpoczęcie działalności gospodarczej objętej koncesją w przewidzianym w koncesji terminie, co obligowało Ministra RiRW do jej cofnięcia. Wbrew zarzutom skargi, okoliczność ta wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z prawidłowo ocenionych przez organ koncesyjny wyników wzmiankowanej kontroli skarbowej przeprowadzonej w okresie 17 maja - 16 czerwca 2000 r. w obiektach zakładu przedsiębiorcy. Ustalenia objęte protokołem pokontrolnym - potwierdzone podpisem pełnomocnika skarżącego, obrazują stan zakładu przedsiębiorcy po około półtora roku od wydania koncesji i przeczą twierdzeniom skarżącego o rozpoczęciu działalności gospodarczej w zakresie wyrobu i rozlewu wyrobów winiarskich. Sam zakup środków produkcyjnych (napoju winopodobnego i spirytusu rektyfikowanego), bez ich użycia w procesie produkcji, nie oznacza rozpoczęcia koncesjonowanej działalności i to niezależnie od tego, czy zakupiono je luzem i potem rozlano do butelek, czy też od razu w butelkach. Rozlanie napoju do butelek i pozostawienie w nienaruszonym stanie przez następne miesiące oznaczałoby co najwyżej de facto formę ich przechowywania, a nie produkcję, nie czyniąc tym samym zadość rozpoczęciu działalności, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Ustawa nie zawiera definicji rozpoczęcia działalności gospodarczej. Dlatego uzasadnione jest odwołanie się w tym względzie do przepisów obowiązującej na dzień wydania decyzji ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. z 1988 r. Nr 41, poz. 324 z późn. zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy działalnością gospodarczą jest działalność wytwórcza, budowlana, handlowa i usługowa, prowadzona w celach zarobkowych i na własny rachunek podmiotu prowadzącego taką działalność.

Do czynników związanych z podjęciem działalności gospodarczej należy zaliczyć m.in. zamierzony charakter wykonywania działalności, rozmiar jej wykonywania, organizację przedsięwzięcia, a także sposób i stopień przygotowania przedmiotów i środków. Ww. wymogi wniosku koncesyjnego, obejmujące m.in. określenie przedmiotu działalności, zdolności produkcyjnych, środków finansowych oraz legitymowanie się opinią techniczno-technologiczną wiążącą się z uprzednim wyposażeniem obiektu w stosowną infrastrukturę produkcyjną (por. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 10 grudnia 1997 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić w celu uzyskania pozytywnej opinii techniczno-technologicznej w zakresie wyrobu i rozlewu wyrobów winiarskich, Dz. U. z 1997 r. Nr 154, poz. 1011), służą faktycznemu podjęciu i realizacji tej działalności.

Do istotnych cech działalności gospodarczej zaliczyć należy natomiast jej stały charakter, powtarzalność podejmowanych działań, podporządkowanie zasadzie racjonalnego gospodarowania i uczestnictwo w obrocie gospodarczym (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 6 grudnia 1991 r. III CZP 117/91 OSNCP 1992/5 poz. 65, wyrok Sądu Najwyższego z 11 października 1996 r. III RN 4/96 OSNAPiUS 1997/10 poz. 160 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 1998 r. II SA 1426/97).

Z takim ujęciem działalności gospodarczej koresponduje art. 2 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.), definiując ją, jako zarobkową działalność m.in. wytwórczą, handlową, budowlaną i usługową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Zatem cecha ciągłości i powtarzalności działań przedsiębiorcy, kwalifikuje te działania jako działalność gospodarczą. Działalność gospodarcza w takim ujęciu, to zespół działań o charakterze dynamicznym, czego nie sposób powiedzieć o zachowaniu skarżącego, który wprawdzie zgromadził środki produkcji, ale działalności gospodarczej z ich wykorzystaniem nie rozpoczął. Legitymował się natomiast koncesją na jej wykonywanie ze ściśle określonym terminem rozpoczęcia działalności, któremu uchybił.

Koncesja jest formą reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo (por. C. Kosikowski - Wolność gospodarcza w prawie polskim, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1995, str. 114 i nast.). Koncesjonowanie jest wyjątkiem od zasady wolności gospodarczej. Koncesji udziela się zatem w sytuacjach szczególnych, a przepisy realizujące tę problematykę (tekst jedn.: warunki uzyskania, korzystania i kontroli wykonywanej na jej podstawie działalności oraz sankcje za naruszenie warunków koncesji) są bardzo restrykcyjne. W warunkach ww. ustawy o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich (...), obowiązkową i jedyną sankcją za naruszenie wymagań określonych w koncesji jest jej cofnięcie (por. art. 12 i nast. ustawy).

Argumentacja skarżącego, który uzasadniał brak produkcji m.in. robotami adaptacyjnymi obiektów, brakiem banderol, dostosowywaniem działalności do nowych przepisów, jak również akcentował informowanie o powyższym Urzędu Kontroli Skarbowej, w świetle bezwzględnego nakazu cofnięcia koncesji w razie naruszenia określonych w niej wymagań (art. 14 ustawy), nie może odnieść skutku. Starając się o koncesję skarżący winien prawidłowo ocenić swoje możliwości gospodarczo-produkcyjne, tak żeby nie doszło do naruszenia warunków koncesji. Poza tym miał niewątpliwie otwartą drogę do ubiegania się o zmianę warunków koncesji. Materiały sprawy nie potwierdzają tego typu starań skarżącego.

Skoro organ koncesyjny poparł zaskarżoną decyzję wystarczającymi ustaleniami co do stopnia i zakresu naruszenia warunków koncesji, stwierdził takie naruszenie, wskazując w uzasadnieniu decyzji wszystkie istotne podstawy rozstrzygnięcia, to w świetle powyższego, decyzja ta jest zgodna z prawem, a skarga podlega oddaleniu.

Dlatego Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.