Orzeczenia sądów
Opublikowano: ONSA 1995/3/111

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 10 czerwca 1994 r.
II SA 237/94

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia NSA J. Kacprzak (sprawozdawca). Sędziowie NSA: E. Kierejczyk, I. Śmietanka-Szwaczkowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Macieja P. na decyzję Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 12 stycznia 1994 r. w przedmiocie odmowy przeniesienia siedziby wykonywania zawodu adwokata i na podstawie art. 207 § 1 i 2 pkt 1 i 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także - zgodnie z art. 208 k.p.a. - zasądził od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego pięćset tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Adwokat Maciej P., mający indywidualną kancelarię adwokacką w L., wystąpił do Okręgowej Izby Adwokackiej w (...) z wnioskiem z dnia 8 kwietnia 1993 r. o przeniesienie siedziby zawodowej z L. do Cz., albowiem mieszka wraz z rodziną w Cz., do L. dojeżdża już dwudziesty szósty rok, a do tej pory sześciokrotnie odmówiono mu przeniesienia siedziby zawodowej.

Okręgowa Rada Adwokacka w (...) uchwałą z dnia 30 września 1993 r. nie uwzględniła wniosku. W uzasadnieniu uchwały podano, że Rada uznała argumenty wnioskodawcy za zasadne, jednakże ze względu na brak etatów w Cz. jego podanie nie mogło być rozpatrzone pozytywnie, gdyż zgodnie z aktualnym planem rozmieszczenia na terenie Cz. zawód adwokata powinno wykonywać 44 adwokatów, a plan ten nieznacznie został przekroczony przez wcześniejsze wpisanie i wyznaczenie siedziby zawodowej w Cz. egzaminowanym aplikantom i w dniu rozpoznania wniosku zawód adwokata w Cz. wykonuje 45 adwokatów.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia 12 stycznia 1994 r., wydaną na podstawie art. 58 pkt 8 prawa o adwokaturze, postanowiło pozostawić bez uwzględnienia odwołanie adw. Macieja P. od powyższej uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej wobec braku możliwości przeniesienia siedziby ze względu na przekroczenie planu rozmieszczenia adwokatów w Cz. o 1 miejsce. Wyraziło jednak przekonanie, iż Okręgowa Rada Adwokacka w (...) umożliwi zainteresowanemu przeniesienie siedziby zawodowej do Cz. po najbliższym zwolnieniu się miejsca.

W skardze na tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego adw. Maciej P., zarzucając istotne naruszenie art. 35 k.p.a., wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego starania o przeniesienie siedziby zawodowej do Cz., gdzie mieszka, trwają 25 lat. Po raz ósmy odmówiono uwzględnienia jego wniosku, a po raz trzeci z kolei odmówiono tego z jednoczesnym uwzględnieniem na tym samym posiedzeniu wniosku innej osoby. Okręgowa Rada Adwokacka w (...) nie rozpoznaje jego wniosków w terminie. Rozpoznanie ich było przekładane na późniejsze terminy posiedzeń, by umożliwić w tym czasie złożenie wniosków przez inne osoby. Następnie na tym samym posiedzeniu najpierw rozpoznawano wnioski innych osób o wyznaczenie siedziby w Cz. i je uwzględniano, a potem rozpoznawano jego wniosek, którego nie uwzględniano z powodu braku miejsc. W ten sposób postąpiono dnia 26 czerwca 1987 r., kiedy to przeniesiono siedzibę adwokatowi z trzyletnim stażem z B. do Cz., oraz w dniu 3 lutego 1993 r., kiedy wyznaczono siedzibę zawodową w Cz. dwóm egzaminowanym aplikantom adwokackim. Po raz trzeci postąpiono tak z obecnym jego wnioskiem z dnia 8 kwietnia 1993 r., który był rozpoznawany na posiedzeniach w dniach 21 maja i 29 czerwca 1993 r., jednakże bez podjęcia w tej sprawie uchwały; podjęto ją dopiero na posiedzeniu w dniu 30 września 1993 r., na którym przed rozpoznaniem jego wniosku uwzględniono wniosek innego adwokata o przeniesienie siedziby zawodowej z R. do Cz. W tej sytuacji używanie argumentu o braku wolnych miejsc jest wyłącznie pretekstem do tego, aby nie przenieść jego siedziby. Gdyby bowiem w dwóch ostatnich wypadkach jego wnioski były rozpoznane w terminie ustawowym, nie byłoby przeszkód do przeniesienia jego siedziby z powołaniem się na brak miejsc. Skarżący podniósł dalej, że jest członkiem adwokatury już 27 rok i przez cały ten okres dojeżdża. Przeciwko jego osobie, poza obawą konkurencji, nie ma żadnych zastrzeżeń. Przez cztery kadencje był kierownikiem zespołu adwokackiego. Trzykrotnie był zastępcą rzecznika dyscyplinarnego oraz przez kilkanaście lat organizował szkolenia zawodowe jako kierownik szkolenia zawodowego Izby Adwokackiej. W Cz., w domu odziedziczonym po ojcu, ma urządzony lokal kancelarii, w którym ojciec przed wojną prowadził kancelarię adwokacką. W lokalu tym obecnie funkcjonuje kancelaria adwokacka jego żony. Skarżący podniósł, że ma obecnie 55 lat, a dwudziestokilkuletnie dojazdy poważnie nadszarpnęły jego zdrowie. Postępowanie Okręgowej Rady Adwokackiej uważa za niehumanitarne, niekoleżeńskie i dyskryminujące. Od rozpoczęcia przez niego w 1971 r. starań o uzyskanie przeniesienia siedziby zawodowej do Cz. wyznaczono w tym mieście siedzibę adwokatom stanowiącym przeszło 80% obecnego stanu osobowego.

W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o jej oddalenie, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że nie znajduje podstaw do zmiany swojej uchwały z dnia 12 stycznia 1994 r. z przyczyn zawartych w jej uzasadnieniu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z przepisów art. 4 ust. 1 i 3, art. 68 ust. 3 i 4 oraz 70 i 71 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 16, poz. 124) wynika, że jedną z niezbędnych przesłanek dopuszczalności wykonywania przez adwokata zawodu w zespole adwokackim lub indywidualnie jest wyznaczenie siedziby przez właściwą okręgową radę adwokacką. Tym samym przeniesienie siedziby wykonywania zawodu adwokackiego w każdej z dwóch powyższych form może nastąpić na podstawie uchwały właściwej okręgowej rady adwokackiej.

Jest niewątpliwe, że uchwały organów samorządu adwokackiego w sprawie wyznaczenia siedziby wykonywania zawodu przez adwokata mają charakter decyzji administracyjnych, podlegających zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym również uchwały organów samorządu adwokackiego w sprawie przeniesienia siedziby wykonywania zawodu adwokata do innej miejscowości, zarówno w zespole adwokackim, jak i indywidualnie, mają charakter decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 1 § 2 pkt 2 w związku z art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownie do art. 196 § 1 i 2 k.p.a.

Według art. 12 ust. 1 prawa o adwokaturze uchwały organów samorządu adwokackiego, dotyczące bezpośrednio poszczególnych osób, powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis ten w odniesieniu do uchwał będących decyzjami administracyjnymi pozostaje w ścisłym związku z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym uchwały organów samorządu adwokackiego będące decyzjami administracyjnymi, w tym w sprawie przeniesienia siedziby wykonywania zawodu adwokata do innej miejscowości, muszą zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, spełniające warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. Należy mieć przy tym na względzie, że w sprawach należących do sfery uznania administracyjnego, a taki charakter mają sprawy o przeniesienie siedziby wykonywania zawodu adwokata, powinnością organu rozpatrującego sprawę administracyjną jest uwzględnienie słusznego interesu strony, jeśli występują ku temu możliwości prawne, a nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Te elementy więc muszą być szczególnie dokładnie wyjaśnione przez organ, przeanalizowane i omówione w uzasadnieniu decyzji uznaniowej, odmawiającej uwzględnienia żądania strony. Tym bardziej dotyczy to sprawy, w której występują strony o sprzecznych interesach, ubiegające się o przyznanie tego samego niepodzielnego uprawnienia. To może się wiązać także z zagadnieniami równości wobec prawa, będącej jednym ze składników konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej.

W niniejszej sprawie Okręgowa Rada Adwokacka w (...) w uzasadnieniu kwestionowanej przez skarżącego uchwały z dnia 30 września 1993 r. uznała wprawdzie argumenty wnioskodawcy dotyczące przeniesienia jego siedziby do Cz. za zasadne, jednakże nie uwzględniła jego wniosku, wskazując ogólnikowo, że plan rozmieszczenia adwokatów na terenie Cz. został przekroczony przez wcześniejsze wpisanie i wyznaczenie siedziby zawodowej w Cz. egzaminowanym aplikantom. Wynika z tego, że jedyną przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego był brak etatów adwokackich w Cz. z powodu wcześniejszego przekroczenia planu rozmieszczenia. W uzasadnieniu uchwały natomiast nie wskazano, nie omówiono i nie ustosunkowano się do tak istotnych elementów sprawy, jak: od kiedy skarżący ubiega się o przeniesienie jego siedziby do Cz.; kiedy wpłynął ostatni jego wniosek w tym przedmiocie, a od kiedy i do kiedy był wolny etat w tym mieście; czy i kiedy przed podjęciem omawianej uchwały wpłynął wniosek innego adwokata o wyznaczenie siedziby również w Cz.; który z tych wniosków rozpatrzono w pierwszej kolejności; dlaczego wniosek skarżącego rozpatrzono dopiero po pięciu miesiącach; czy i z jakich przyczyn uwzględniono w tym samym czasie wniosek innego adwokata, a odmówiono skarżącemu w kontekście art. 7 k.p.a. i zasady równości wobec prawa, w tym w obliczu przeszło 20-letnich starań skarżącego o przeniesienie siedziby z L. do Cz., gdzie mieszka; kiedy wpłynął poprzedni jego wniosek z dnia 13 listopada 1992 r. w tym przedmiocie; jaki był ówczesny (do dnia 3 lutego 1993 r.) stan etatów adwokackich w Cz. oraz dlaczego uwzględniono wówczas wnioski o wyznaczenie siedziby w tym mieście dwóm byłym aplikantom wpisywanym dopiero na listę adwokatów, a negatywnie załatwiono wniosek skarżącego. Brak omówienia w uzasadnieniu uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej powyższych okoliczności oraz wskazania przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego stanowi istotne naruszenie przepisów art. 7, 35 § 2 i 3, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Tymi samymi wadami dotknięta jest również zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, nie uwzględniająca odwołania skarżącego. Jedynym jej argumentem było również przekroczenie planu rozmieszczenia adwokatów w Cz. bez analizowania wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy, a zwłaszcza przyczyn, dla których w chwili wydawania negatywnej dla skarżącego uchwały plan ten był przekroczony, jeśli wcześniej, lecz po złożeniu wniosku przez skarżącego takiej przeszkody nie było.

Przewidziana w art. 7 k.p.a. powinność uwzględniania słusznego interesu strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, pozostająca także w związku z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, powoduje, że plan rozmieszczenia adwokatów, o jakim mowa w art. 58 pkt 7 prawa o adwokaturze, nie może być samodzielną, jedyną i wyłączną podstawą odmowy przeniesienia siedziby adwokata do miejscowości, w której od wielu lat mieszka, jeśli po złożeniu przez niego wniosku w tym przedmiocie, a przed załatwieniem tego wniosku organy samorządu adwokackiego wyznaczyły w tej samej miejscowości, z pominięciem kolejności wpływu wniosków, siedzibę wykonywania zawodu innemu adwokatowi lub przeniosły do tej miejscowości siedzibę innego adwokata.

Z powyższych względów zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej oraz poprzedzająca ją uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w (...), będące decyzjami administracyjnymi, podlegają (...) uchyleniu w celu ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 kwietnia 1994 r., z uwzględnieniem nakazu zawartego w art. 209 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 207 § 1 i 2 pkt 1 i 3 k.p.a. jak w sentencji, postanawiając o kosztach zgodnie z art. 208 k.p.a.