Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 41931

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 4 marca 1998 r.
II SA 1622/97

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA J. Bała.

Sędziowie NSA: E. Kierejczyk, B. Zdziennicki (spraw.).

Protokolant: J. Chindelewicz.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 3 lipca 1990 r. w G. została zawarta umowa pożyczki pomiędzy Januszem S. występującym jako prezes spółki z o.o. "B." a Kierownikiem Rejonowego Biura Pracy w G. na zasadach ustalonych w umowie oraz Regulaminie udzielania pożyczek ze środków Funduszu Pracy. Pożyczka została przeznaczona na "prowadzenie działalności handlowo-usługowej, a w jej ramach utworzenie 20 stanowisk pracy".

Wysokość pożyczki określono na 120 milionów ówczesnych złotych (przed denominacją). Pożyczkobiorca zobowiązał się dokonać spłaty udzielonej pożyczki w 6 ratach półrocznych poczynając od dnia 7 lipca 1992 r.

Kwota udzielonej pożyczki miała podlegać umorzeniu w wysokości 50% pod warunkiem zatrudnienia przez 24 miesiące 20 bezrobotnych. Zgodnie z punktem 14 umowy w przypadku niedotrzymania warunków umowy przez pożyczkobiorcę Rejonowe Biuro Pracy mogło według własnego wyboru: wypowiedzieć pożyczkę w całości lub części ze skutkiem natychmiastowym lub ustalić nowy wcześniejszy termin spłaty, zarządzić natychmiastowe, dodatkowe zabezpieczenie zwrotu pożyczki, albo renegocjować warunki umowy pożyczki.

Już 12 listopada 1990 r. Kierownik Rejonowego Biura Pracy w G. zwrócił się pisemnie do Janusza S. - po otrzymaniu sygnału od skierowanych do pracy u Janusza S. bezrobotnych, że nie zawarto z nimi na piśmie umowy o pracę, i nie dotrzymuje się warunków płacowych - o dotrzymanie warunków umowy pożyczki pod rygorem jej cofnięcia.

25 stycznia 1991 r. Kierownik Rejonowego Biura Pracy w G. wraz z pracownikiem tego Biura przeprowadził kontrolę wykonywania warunków udzielonej pożyczki na stworzenie dla bezrobotnych dodatkowych stanowisk pracy przez Janusza S. prezesa spółki z o.o. "B.". Zobowiązano Janusza S. do przedłożenia aktualnych umów o pracę z bezrobotnymi i propozycji zatrudnienia dalszych bezrobotnych do określonej w umowie pożyczki liczby 20 pracowników.

Wobec braku odpowiednich działań ze strony Janusza S., prezesa spółki z o.o. "B." Kierownik Urzędu Rejonowego w G. pismem z dnia 4 lutego 1991 r. zgodnie z pkt 14 umowy pożyczki z dnia 3 lipca 1990 r. wypowiedział Januszowi S. w całości umowę pożyczki.

Janusz S. w piśmie z 19 lutego 1991 r. do Rejonowego Biura Pracy zwrócił się z prośbą o wynegocjowanie nowych warunków realizacji otrzymanego kredytu na utworzenie 20 stanowisk pracy w 1990 r.

Kiedy 4 marca 1991 r. Kierownik Rejonowego Biura Pracy w G. wraz z pracownikiem tego Biura udał się do miejsca, gdzie Janusz S. miał prowadzić działalność gospodarczą okazało się, że "obiekt był nieczynny, a J.S. nieobecny". Stąd Kierownik Rejonowego Biura Pracy w G. w piśmie z 6 marca 1991 r. do J.S. - prezesa zarządu Spółki z o.o. "B.", podtrzymał swoje wypowiedzenie umowy pożyczki z dnia 4 lutego 1991 r. i zażądał zwrotu pożyczki w terminie 7-miu dni pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego (w kwocie 130 milionów 32 tysięcy 150 złotych przed denominacją).

Z protokółu z dnia 28 marca 1991 r. sporządzonego przez pracownika Urzędu Skarbowego w G. wynika, że J.S. wyjaśnił mu, że nie prowadzi żadnej działalności i nie zatrudnia żadnych pracowników najemnych, gdyż spółka z o.o. "B." nie podjęła żadnej działalności gospodarczej z powodu braku wpłaty udziałów przez wspólników.

Kierownik Rejonowego Biura Pracy 6 czerwca 1991 r. skierował do Sądu Rejonowego w G. pozew o wydanie nakazu zapłaty (na podstawie załączonego w oryginale weksla gwarancyjnego dla zwrotu udzielonej pożyczki zabezpieczonego poręczeniem majątkowym 2 osób) w stosunku do J.S. i dwóch poręczycieli.

Sąd Rejonowy w G. wydał 21 czerwca 1991 r. stosowny nakaz zapłaty.

Na marginesie rozpoznawanej sprawy warto tylko wskazać, że Urząd Skarbowy w G. pismem z dnia 19.XII.1991 r. poinformował Rejonowe Biuro Pracy w G., że Janusz S. prowadzący działalność gastronomiczno-handlową nie rozliczał się w 1991 r. z obowiązków podatnika (mimo wezwań nie składał deklaracji na zaliczkę miesięczną na podatki obrotowy i dochodowy oraz nie wyliczał i nie wpłacał zaliczek na podatki obrotowy i dochodowy). Z kolei Sąd Rejonowy w G. wyrokiem z dnia 12 czerwca 1992 r. (utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w S. z dnia 6 października 1992 r.) uznał J.S. winnym popełnienia przestępstwa z art. 200 § 1 k.k. (zagarnięcie nieznacznej wartości mienia, którym zarządzał i był odpowiedzialny za jego ochronę) i wymierzył mu stosowną karę pozbawienia wolności (w zawieszeniu) i grzywny.

Janusz S. w 1995 r. i 1996 r. spłacił zadłużenie główne, ale nie spłacił odsetek należnych z tytułu umowy pożyczki.

Pełnomocnik Janusza S., adwokat Kazimierz M., wystąpił na przełomie 1996/1997 r. z wnioskiem o umorzenie odsetek w kwocie 30,535 zł, które Janusz S. jest winien Rejonowemu Urzędowi Pracy w G. z tytułu umowy pożyczki z dnia 3 lipca 1990 r. Jako uzasadnienie wniosku podano:

- kierowanie przez Urząd Pracy na utworzone przez Janusza S. stanowiska pracy dla bezrobotnych - pracowników niefachowych,

- załamanie w 1991 r. działalności usługowej w Polsce i pogorszenie kondycji finansowej firmy J.S., tak że "nie był on już w stanie utrzymywać wymaganych przez Urząd liczby stanowisk pracy",

- nieprzyjęcie przez Urząd w G. propozycji J.S. renegocjacji umowy pożyczki, a wypowiedzenie od razu umowy.

Adwokat Kazimierz M. podał też, że rzekomo wypowiedzenie umowy pożyczki Januszowi S. przez Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy miało być wynikiem tego, że Kierownik "był nieformalnym doradcą państwa S." (?) i "związał się uczuciowo z żoną Janusza S." (?).

W dalszym uzasadnieniu wniosku o umorzenie odsetek podano trudną sytuację finansową J.S., który mimo to zdołał spłacić całe zadłużenie główne,

- fakt, że odsetki od sumy roszczenia głównego kilkakrotnie przerastają kwotę pożyczki. Należne odsetki stanowią "kwotę nieosiągalną" dla dłużnika i w wyniku jej ewentualnej egzekucji z jego majątku, pozostałby on bez środków do życia.

W konkluzji wniosku o umorzenie odsetek powołano się na zasady sprawiedliwości społecznej, z których wynika, że skoro wielkim przedsiębiorstwom państwowym Skarb Państwa umarza wysokie sumy zadłużenia, to tym bardziej zasadne jest umorzenie tej stosunkowo niewielkiej kwoty.

Przesyłając wniosek o umorzenie odsetek udzielonej Januszowi S. pożyczki z Funduszu Pracy na utworzenie dodatkowych miejsc pracy Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w G. w piśmie z 5 marca 1997 r. poinformował o toczącym się przez 4 lata postępowaniu sądowym z powództwa RUP o zwrot przez J.S. pożyczki wraz z należnymi odsetkami. W toku procesu sądowego RUP kilkakrotnie dążył do zawarcia ugody, ale propozycje pozwanego ograniczały się jedynie do słownych deklaracji, nie popartych konkretnymi propozycjami.

Kierowane, w czasie obowiązywania umowy pożyczki, osoby do pracy u J.S. (bezrobotni) posiadały kwalifikacje określane przez pracodawcę. Jedynym powodem wypowiedzenia umowy pożyczki przez RUP na początku 1991 r. było nierealizowanie przez pożyczkobiorcę postanowień umowy, a nie - jak twierdzi pełnomocnik J.S. mec. K.M. "osobiste związki byłego kierownika RUP w G. z żoną dłużnika".

W kolejnym piśmie z dnia 17 czerwca 1997 r. Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w G. wyraził opinię, że z uwagi na długotrwałą windykację należności oraz przewlekające się w tej sprawie postępowanie sądowe należałoby częściowo umorzyć odsetki z tytułu zwłoki w spłacie pożyczki przez J.S.

Podobną opinię wyraziła 17 czerwca 1997 r. Rejonowa Rada Zatrudnienia w G. proponując częściowe umorzenie odsetek lub ich rozłożenie na raty.

Prezes Krajowego Urzędu Pracy decyzją z dnia 15 lipca 1997 r. oddalił wniosek o umorzenie odsetek należnych Skarbowi Państwa - Funduszowi Pracy z tytułu udzielonej w 1990 r. pożyczki J.S.

Jako podstawę prawną decyzji podano art. 1 dekretu z 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych (Dz. U. Nr 17, poz. 92 z późn. zm.) oraz § 3 i § 4 (wydanego na podstawie art. 2 cyt. dekretu) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych. Zdaniem Prezesa RUP, nie można zgodzić się z J.S., że sprawiedliwość społeczna wymaga, aby umorzyć mu (darować) należne odsetki. Przecież, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, wykorzystywał on przez około 7 lat środki Funduszu Pracy (pochodzące ze składek wszystkich pracujących) dla celów osobistych, sprzecznych z przepisami prawa o zatrudnieniu i bezrobociu.

Sam oświadczył 9 marca 1991 r. pracownikom Urzędu Skarbowego w G. (dowód w aktach sprawy), że żadnej działalności gospodarczej nie prowadzi i nie zatrudnia pracowników najemnych, a spółka z o.o. "B.", której był prezesem, nie podjęła żadnej działalności gospodarczej z powodu braku wpłaty udziałów przez wspólników, J.S. przez kilka lat nie spłacał żadnych rat pożyczki i dopiero w 1995 r. i 1996 r. zwrócił Funduszowi Pracy 12.000 zł bez należnych odsetek - mimo kilkakrotnej utraty wartości tej kwoty z powodu inflacji. Nie ma też dowodów, że istnieją okoliczności gospodarcze lub zasługujące na szczególne uwzględnienie uzasadniające umorzenie w stosunku do poręczycieli majątkowych, weksla gwarantującego zwrot udzielonej pożyczki. W sumie Prezes RUP stwierdził, że przedstawionych we wniosku o umorzenie okoliczności nie uznał za uzasadniające umorzenie odsetek należnych Funduszowi Pracy z tytułu udzielonej pożyczki. Pełnomocnik Janusza S. adw. K.M. zwrócił się w trybie art. 127 § 3 k.p.a. do Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc i rozwijając argumenty, które zaprezentował wcześniej we wniosku o umorzenie należnych odsetek.

Prezes Krajowego Urzędu Pracy decyzją z dnia 23 października 1997 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 15 lipca 1997 r.

Pełnomocnik Janusza S. zaskarżył decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z dnia 23 października 1997 r. zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a. (nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela i odmówienie umorzenia odsetek) i art. 32 Konstytucji RP (naruszenie prawa do równego traktowania Janusza S. przez władze publiczne w stosunku do innych podmiotów).

W uzasadnieniu skargi podano, że KUP wielokrotnie umarzał kwoty należności z tytułu pożyczek i zaległych odsetek, a nie umarzając odsetek J.S. naruszył równość obywateli wobec prawa. J.S. zawierając umowę spółki z RUP czynił zadość interesowi społecznemu w postaci udostępnienia nowych miejsc pracy a swój interes zaspokajał tylko obok interesu społecznego. Organy państwa "szczodrą ręką" umarzają kwoty należności Skarbu Państwa różnym podmiotom gospodarczym, a nie chcą tego uczynić w stosunku do niewielkiej relatywnie kwoty w stosunku do J.S. Rejonowa Rada Zatrudnienia w G. przychyliła się do wniosku o umorzenie skarżącemu odsetek.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Urzędu Pracy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i między innymi przypomniał, że skarżący po zaciągnięciu pożyczki nie utworzył dla osób bezrobotnych żadnych stanowisk pracy i nie spłacał otrzymanej pożyczki (dopiero w kilka lat po wypowiedzeniu umowy pożyczki spłacił należność główną bez odsetek), wniosek strony o umorzenie nie zawierał żadnych dowodów na istnienie okoliczności, które w myśl obowiązujących przepisów mogą być podstawą do umorzenia, istnienie też takich okoliczności nie stwierdził sam organ.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola decyzji administracyjnych dotyczy stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie obowiązywał w tym czasie zarówno dekret z 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych, jak i wydawane na podstawie stosownej delegacji zawartej w tym dekrecie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych (por. art. 343 § 1 pkt 1 i 344 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.).

Rozpatrywana sprawa nie dotyczy umarzania pożyczek na podstawie art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211).

Jedyną podstawą do ubiegania się przez skarżącego o umorzenie należnych odsetek od zaciągniętej z Funduszu Pracy pożyczki (ze stosownym wnioskiem wystąpił skarżący na przełomie 1996/1997) był wskazany już wyżej dekret z dnia 16 maja 1956 r. o umarzaniu i udzielaniu ulg w spłacaniu należności państwowych i wydane na podstawie art. 2 tegoż dekretu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. w sprawie zasad umarzania i udzielania ulg w spłacaniu należności państwowych. Organem właściwym do rozstrzygania wniosków w tym trybie był Prezes Krajowego Urzędu Pracy jako dysponent Funduszu Pracy. Od jego decyzji (po wyczerpaniu środków z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA) służyła skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 16 maja 1956 r. należności jednostek budżetowych mogą być umorzone, albo "w przypadkach gospodarczo uzasadnionych", albo w przypadkach "zasługujących na szczególne uwzględnienie". Wyraźnie mówi się o możliwości, a więc jest to klasyczna konstrukcja decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Organ ma tu więc obowiązek należycie przeprowadzić postępowanie, wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, rozważyć wszechstronnie materiał dowodowy i wydać decyzję zgodną z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA rola sądu ogranicza się do badania legalności decyzji i NSA nie może ingerować w rozstrzygnięcie merytoryczne.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy został dokładnie omówiony w części historycznej uzasadnienia. Nie wynika z niego, aby w rozpatrywanej sprawie wchodziły w grę przesłanki określone w cytowanym wyżej art. 1 dekretu z 16 maja 1956 r. czy w § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 września 1982 r. Stąd zaskarżonej decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego nie można przypisać cech dowolności. Skarżący od początku zaciągnięcia pożyczki nie wywiązywał się z jej warunków. Nie stworzył wymaganej ilości stanowisk pracy, nie spłacał żadnych rat pożyczki (dopiero po rozstrzygnięciu sądowym w latach 1995 i 1996, a więc z wieloletnim opóźnieniem zwrócił Funduszowi Pracy sumę główną bez należnych odsetek), zużył pieniądze na swoje prywatne, bliżej nie określone cele. Z akt sprawy wynika, że jako osoba fizyczna dalej prowadzi działalność gospodarczą.

Stąd żądanie zwrotu należnych Skarbowi Państwa kwot nie narusza, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze do NSA, ani art. 7 k.p.a., ani art. 32 Konstytucji RP.

Skoro Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję, to na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA należało skargę oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.