Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 41916

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 15 stycznia 1998 r.
II SA 1560/97

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA K. Jarząbek (spraw.).

Sędziowie NSA: J. Rajewska, Z. Mańk.

Protokolant: J. Chindelewicz.

Uzasadnienie faktyczne

Sprawa jest po raz drugi rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten wyrokiem z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie sygn. akt II SA 466/97 uchylił decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. z dnia 7 marca 1997 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, który orzekł o utracie przez Panią Władysławę M. prawa do zasiłku.

Pani Władysława M. zarejestrowała się jako bezrobotna dnia 1 lutego 1996 r. i od dnia 2 lutego 1996 r. otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych.

Decyzją z 14 lutego 1997 r. Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w O. na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 z p. zm). orzekł o utracie przez w/w prawa do zasiłku od 2 lutego 1997 r. z uwagi na upływ okresu pobierania przez nią tego świadczenia.

Od powyższej decyzji Pani Władysława M. odwołała się wnosząc o przyznanie jej zasiłku do czasu osiągnięcia 60 roku życia.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. po rozpatrzeniu w/w odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 37k ust. 1 w/w ustawy "świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta..... i posiada okres uprawniający do emerytury". Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że zainteresowana ukończyła 58 lat i posiada okres uprawniający do emerytury, to jednak nie spełnia warunków do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając decyzję ostateczną Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy stwierdził, że uzasadnienie tej decyzji, które stanowi jedną całość z jej częścią dyspozytywną, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, przytaczając treść art. 37k ust. 1 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dodany ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 147, poz. 687) stwierdził, że skarżąca ukończyła 58 rok życia i posiada okres zatrudnienia uprawniający ją do emerytury. Nie wyjaśnił natomiast, jakich określonych w ustawie warunków nie spełnia Pani Władysława M. i dlaczego, jego zdaniem, brak jest podstaw do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego.

Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w O. decyzją z dnia 27 sierpnia 1997 r. na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 25 ust. 1 pkt 2, art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128) oraz na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 147, poz. 687) orzekł:

- o utracie prawa do zasiłku przez Panią Władysławę M. od dnia 2 lutego 1997 r. z powodu upływu okresu pobierania;

- o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 2 lutego 1997 r.

W uzasadnieniu stwierdził m.in., że w/w zarejestrowała się w RUP w O. przed 1 stycznia 1997 r. w dniu wejścia w życie tejże ustawy (tj. ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. przyp. NSA) nie była uprawniona do zasiłku do czasu uprawnień emerytalnych. Jedynie uprawniona była do zasiłku od 2 lutego 1996 r. do 2 lutego 1997 r.

Pani Władysława M. odwołała się od decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z dnia 27 sierpnia 1997 r.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. decyzją z dnia 6 października 1997 r. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy w/w decyzję Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w O.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor w/w Urzędu stwierdził m.in., że Pani Władysława M. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy..., tzn. w dniu 1 stycznia 1997 r., była zarejestrowana jako bezrobotna z prawem do zasiłku przyznanym jej na okres nieprzekraczający 12 miesięcy,

Tym samym zainteresowana nie spełnia warunku określonego w art. 8 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy, regulującego kwestię komu i od kiedy przysługuje świadczenie przedemerytalne i uzależniającego jego przyznanie od wcześniejszego nabycia przez bezrobotnego uprawnienia do zasiłku do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych.

Zdaniem organu II instancji z dyspozycji wyżej cytowanego przepisu wynika, że uprawnienie to winno być stwierdzone decyzją administracyjną, na mocy której bezrobotny miałby prawo do zasiłku "do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych".

Do sytuacji "Pani Władysławy M. nie ma też zastosowania przepis zawarty w art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy zmieniającej, gdyż dotyczy on osób rejestrujących się po 1 stycznia 1997 r.".

Pani Władysława M. zaskarżyła ostateczną decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. do Naczelnego Sadu Administracyjnego i wnosząc o jej uchylenie podniosła, że organy administracyjne nie wykonały zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz że decyzje te są dla niej krzywdzące.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Do tych ogólnych uwag dodać jeszcze należy, że stosownie do art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z p. zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Mimo użycia w art. 30 cyt. ustawy o NSA określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku. W zakresie oceny prawnej mieści się krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez Sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem tego Sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 30 ustawy o NSA uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez NSA. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem NSA (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne. Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., str. 153-258).

Z naruszeniem przez organy administracyjne postanowień art. 30 cyt. ustawy o NSA mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 1997 r. wskazał na naruszenie art. 107 § 3 kpa - które miało istotny wpływ na wynik sprawy - a polegające na wadliwym uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że przytoczenie treści przepisu art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 147, poz. 687) i stwierdzenie, ze skoro skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna przed dniem jej wejścia w życie z prawem do zasiłku przyznanym jej na okres nieprzekraczalny 12 miesięcy to "Tym samym zainteresowana nie spełnia warunku określonego w art. 8 ust. 6 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy, regulującego kwestię komu i od kiedy przysługuje świadczenie przedemerytalne i uzależniającego jego przyznanie od wcześniejszego nabycia przez bezrobotnego uprawnienia do zasiłku do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych", nie spełnia również wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Stwierdzenie to jest ogólne i abstrakcyjne, niczego nie wyjaśnia i wbrew zaleceniom NSA w/w wyroku nie zajmuje stanowiska w szczególności, "jakich określonych w ustawie warunków nie spełnia Władysława M. i dlaczego, jego zdaniem, brak jest podstaw do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego", przy ustaleniu, że skarżąca ukończyła 58 lat i posiada okres uprawniający do emerytury.

Ta konstatacja uzasadnia stwierdzenie, że organy administracyjne i tym razem dopuściły się naruszenia art. 30 ustawy o NSA mającego istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednakże dokładne wyjaśnienie podstawy prawnej wymagało od organu odwoławczego by zwrócił uwagę na to, że skarżąca w dniu 10 marca 1996 r. ukończyła 58 lat i posiadała okres zatrudnienia uprawniający ją do emerytury i z chwilę ukończenia 60 lat będzie spełniała warunki do emerytury, a zatem jeszcze w czasie obowiązywania art. 25 ust. 4 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i bezrobociu nabyła prawo do zasiłku i zachowała do niego prawo do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych.

W świetle przepisu art. 25 ust. 4 pkt 3 wiek przedemerytalny był okolicznością decydującą o przyznaniu uprawnień do wydłużonego - do czasu nabycia emerytury - okresu-pobierania zasiłku.

Ustalenie tego wieku w odniesieniu do kobiet i mężczyzn odpowiednio na 58 i 63 lata przesądzało o tym, że ta szczególna regulacja dotyczyła jedynie ochrony osób, którym brakowało nie więcej niż 2 lata do uzyskania emerytury na warunkach ogólnych, a nie innej, nabywanej we wcześniejszym wieku i w szczególnym trybie. Zasady ustalania uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego w odniesieniu do tej grupy osób były jednak nieco inne niż wobec bezrobotnych, którzy chcieli z niego skorzystać ze względu na długi staż pracy lub pracę w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze.

W tych ostatnich przypadkach wymagany okres pracy musiał bowiem przypadać do dnia rejestracji, w konsekwencji czego nie mógł być do tego okresu zaliczony "podstawowy" okres pobierania zasiłku. Natomiast, spełnienie przesłanki wieku, określonego w art. 25 ust. 4 pkt 3 ustawy należało ustalać nie na dzień rejestracji, lecz w dniu upływu 12- lub 18-miesięcznego okresu pobierania zasiłku. Dodatkowo musiała być spełniona jeszcze jedna niezbędna dla skorzystania z tego uprawnienia przesłanka: jeżeli wraz z ukończeniem wieku 60 lat (kobieta) będzie spełniała warunki do uzyskania emerytury. Drugim - oprócz wieku - warunkiem jest posiadanie wymaganego stażu pracy.

Przepis ten został skreślony ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu... art. 1 pkt 19 lit. "b", a w jego miejsce uchwalono przepis art. 8 ust. 6.

Cytowana ustawa w art. 8 ust. 6 stanowi, że:

"Prawo do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobom spełniającym warunki do jego przyznania, jeżeli:

1) zarejestrowane zostały w rejonowym urzędzie pracy po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy,

2) w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy uprawnione były do zasiłku do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych".

Skarżąca zarejestrowała się jako bezrobotna 1 lutego 1996 r., a więc do jej sytuacji nie będzie miał zastosowania pkt 1 ust. 6 art. 8 tej ustawy.

Natomiast na organach administracyjnych ciążył obowiązek przeanalizowania po przez pryzmat art. 8 ust. 6 pkt 2 tej ustawy oraz art. 37k ust. 1 pkt 1 i 2 uprawnień skarżącej do nabycia świadczenia przedemerytalnego.

Przepis art. 37k ust. 1 stanowi:

"Świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli:

1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, lub

2) w roku kalendarzowym, w którym został rozwiązany stosunek pracy lub stosunek służbowy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, ukończyła 55 lat kobieta i 60 lat mężczyzna oraz posiada okres uprawniający do emerytury".

Nieustosunkowanie się przez organy administracyjne w sposób wyczerpujący i wszechstronny do tej kwestii stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Z wyżej przytoczonych powodów na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 cyt. ustawy o NSA orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.