Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 41894

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 16 października 1998 r.
II SA 1241/98

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA I. Góraj.

Sędziowie NSA: K. Jarząbek, Z. Mańk (spr.).

Protokolant: J. Chindelewicz.

Uzasadnienie faktyczne

I.

Prezes Krajowego Urzędu Pracy decyzją z dnia 8 lipca 1998 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Pana Mariana J. od decyzji wydanej przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dniu 18.05.1998 r. stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w K. z dnia 21.01.1998 r. w przedmiocie przyznania specjalnego świadczenia pieniężnego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, co następuje:

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. decyzją z dnia 18.05.1998 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w K. z dnia 21.01.1998 r. przyznającej Panu M.J. specjalne świadczenie pieniężne na okres odbudowy gospodarstwa rolnego zniszczonego wskutek powodzi.

Formalnoprawną podstawę świadczenia o którym wyżej mowa stanowi art. 11d ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 80, poz. 491).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu oraz warunków uprawniających do ubiegania się o przyznanie bezzwrotnej pomocy w okresie odbudowy gospodarstwa rolnego (Dz. U. Nr 124, poz. 785) określa warunki uprawniające do otrzymania ww. świadczenia pieniężnego. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, warunkiem przyznania świadczenia jest m.in. zniszczenie gruntów rolnych jeżeli nie zniszczona część gruntów rolnych jest mniejsza niż 2 ha przeliczeniowe.

Okoliczności powyższe powinny być stwierdzone w opinii zarządu gminy właściwego ze względu na położenie gospodarstwa rolnego, załączonej przez zainteresowanego do wniosku o przyznanie świadczenia (§ 2 ust. 1 i ust. 3 pkt 1). W opinii tej powinny być określone rozmiary szkód wg enumeratywnie podanych w wyjaśnieniu Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, pojęć dotyczących zniszczenia gruntu rolnego (pismo z dnia 22 kwietnia 1998 r. nr GZ tr 074/98).

Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, zarząd gminy w opinii wydanej w przedmiotowej sprawie, ograniczył się jedynie do wyliczenia rozmiarów strat w użytkach rolnych. A więc opinia ta nie spełnia warunków określonych przepisami ww. rozporządzenia. Nie może więc stanowić podstawy przyznania świadczenia, co słusznie zarzuca decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w K. organ I instancji stwierdzając nieważność ww. decyzji.

W świetle ww. przepisów oraz okoliczności sprawy, odwołanie Pana J. od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy, nie może być rozpatrzone pozytywnie.

Jednakże, mając na względzie art. 9 K.p.a., zgodnie z którym: "Organy administracji państwowej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek", Krajowy Urząd Pracy stwierdza co następuje: organ przyjmujący wniosek zobowiązany był do udzielenia pomocy wnioskodawcy przy wypełnianiu wniosku, a także wyjaśnienia przepisów prawa określających formę i treść wymaganych dokumentów stanowiących podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia.

Jak wynika z dokumentów i okoliczności sprawy, Rejonowy Urząd Pracy w K., wbrew obowiązkom o których wyżej mowa, nie dokonał analizy przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, ani nie pouczył go o konieczności przedłożenia właściwej, z punktu widzenia merytorycznego i formalnego opinii zarządu gminy.

Zwróciwszy uwagę na wadliwość opinii zarządu gminy w G. w której ograniczono się jedynie do oceny strat w użytkach rolnych, zamiast określić stopień zniszczenia gruntu rolnego, Rejonowy Urząd Pracy powinien podjąć współpracę z zarządem gminy zmierzającą do wyeliminowania wydawania przez ten organ opinii, które są nieprzydatne w procedurze ubiegania się o ww. świadczenie pieniężne.

Tryb postępowania w sprawach związanych z łagodzeniem skutków klęski żywiołowej, szczególnie dotkliwych społecznie, powinien stanowić przedmiot starannej uwagi ze strony Wojewódzkiego Urzędu Pracy.

W tym stanie rzeczy, jakkolwiek ww. decyzja Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K., z formalno-prawnego punktu widzenia jest prawidłowa, to ze względu na interes społeczny oraz słuszny interes strony, a także intencje ustawodawcy, który umożliwił w formie przepisów specjalnych ubieganie się obywateli poszkodowanych w wyniku powodzi w lipcu 1997 roku o świadczenie z ustawy o zatrudnieniu, decyzja ta nie może pozbawiać wnioskodawcy możliwości ponownego ubiegania się o pomoc pieniężną, której został pozbawiony w wyniku uchybień popełnionych przez różne organy w toku postępowania, w tym także przez zarząd gminy G.

W związku z powyższym, spełniając dyspozycję art. 9 K.p.a. konieczne jest udzielenie Panu M.J. wyczerpujących wyjaśnień i wskazówek o sposobie prawidłowego załatwienia sprawy - warunkującego ustalenie prawa i przyznania wnioskowanego świadczenia.

Obowiązki powyższe powinny być rozumiane szeroko i obejmować cały tok postępowania tzn. nie tylko stronę ale i inne osoby uczestniczące w postępowaniu. Oznacza to, że należałoby zorganizować taką współpracę pomiędzy organami zatrudnienia a zarządami gmin, która wykluczałaby wydawanie przez właściwe gminy opinii niezgodnych z obowiązującym stanem prawnym i tym samym nie pozbawiała wnioskodawców przysługujących im świadczeń.

II.

Na powyższe decyzje wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Marian J., wnosząc o ich uchylenie.

Skarżący podkreśla, że grunty posiada nad rzeką P. Z gospodarstwa o pow. 8,73 ha pod wodą znalazło się 8,50 ha. Woda wyrządziła poważne szkody na gruntach. Woda wzdłuż pola porobiła wyrwy, dziury. Skarżący wynajął maszyny do niwelacji terenu oraz 4 ciągniki do nawożenia ziemi i zasypywania nierówności. Prace trwały do kwietnia 1998 roku, wydał na robociznę 7 tysięcy złotych. Dalsze prace będzie wykonywał po sprzątnięciu płodów rolnych. Skarżący podnosi, że czuje się pokrzywdzony i rozgoryczony wstrzymaniem wypłaty i pozbawieniem go specjalnego świadczenia pieniężnego.

W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie, podkreślając jednocześnie, że: "mając na względzie aspekt społeczny oraz słuszny interes obywatela, orzeczenie Dyrektora WUP z dnia 25.05.1998 r. oraz utrzymujące je w mocy orzeczenie organu II instancji naruszyło zapis art. 7 K.p.a. Wobec powyższego stronie została wskazana możliwość ponownego ubiegania się o pomoc pieniężną której została pozbawiona w wyniku uchybień przez różne organy w toku postępowania".

III.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest w pełni zasadna.

Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w K. decyzją z dnia 21 stycznia 1998 r., na podstawie art. 11d ust. 1, 3, 4, 7 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 80 z późniejszymi zmianami), § 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu oraz warunków uprawniających do ubiegania się o przyznanie bezzwrotnej pomocy w okresie odbudowy gospodarstwa rolnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 124, poz. 785) oraz art. 104 K.p.a. (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.) przyznał Marianowi J. specjalne świadczenie pieniężne na okres: od 4.12.1997 r. do 30.06.1998 r. w wysokości: 339,80 zł, w tym za grudzień 1997 roku w wysokości: 317,20 zł.

W uzasadnieniu decyzji wymieniono wszystkie warunki, jakie są wymagane do przyznania powyższego świadczenia i stwierdzono, że skarżący warunki te spełnił.

Od decyzji tej nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczną.

Art. 16 K.p.a. statuuje zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie.

W sprawie niniejszej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.) stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w K. z dnia 21.01.1998 r. przyznającej specjalne świadczenie pieniężne na okres od 04.12.1997 r. do 30.06.1998 r. w wysokości 339,80 zł w tym za grudzień 1997 roku 317,20 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że decyzja Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w K. z dnia 21.01.1998 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w oparciu o wniosek rolnika i opinię Zarządu Gminy, które nie wskazują zakresu i rozmiaru zniszczeń gruntów rolnych oraz niezbędnych prac mających na celu odbudowę zniszczeń i terminów rozpoczęcia i realizacji tych prac, niemożliwe było przyznanie świadczenia pieniężnego.

Powołano się także na wyjaśnienia Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 22 kwietnia 1998 r. wskazujące, co należy rozumieć przez zniszczenie gruntów rolnych.

Dodać należy, że "wyjaśnienia" te datowane są z "24 kwietnia 1998 r.", a więc zostały wydane w 3 miesiące po wydaniu w dniu 21 stycznia 1998 r. decyzji przyznającej specjalne świadczenie pieniężne, czyli nie były i nie mogły być znane kierownikowi RUP w K., gminie ani skarżącemu.

Po wtóre, w aktach sprawy brak jest tych wyjaśnień.

Po trzecie, żadne wyjaśnienia zawarte w piśmie Ministerstwa nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji, ani tym bardziej uzasadniać stwierdzenia jej nieważności.

Dla uniknięcia niejasności dodać należy, że fachowe wyjaśnienie przez kompetentny resort, co należy rozumieć pod pojęciem "zniszczenia gruntów rolnych" może być pomocne dla organów zatrudnienia zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w ustalaniu okoliczności faktycznych w konkretnej sprawie.

Zwrócił zresztą na to uwagę Prezes Krajowego Urzędu Pracy w zaskarżonej decyzji, słusznie wskazując na konieczność ścisłej współpracy pomiędzy urzędami zatrudnienia a zarządami gmin, a także na konieczność udzielania zainteresowanym pomocy przy wypełnianiu wniosku.

W sprawie niniejszej brak było natomiast podstaw z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z 21 stycznia 1998 r.

IV.

W odróżnieniu od przypadków, które uzasadniają wznowienie postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.), gdy wadą jest dotknięte samo postępowanie (np. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktycznie okazały się fałszywe lub orzekał pracownik, który podlegał wyłączeniu), w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. wada - i to wyjątkowo ciężka - musi tkwić w samej decyzji. (por. Z. Janowicz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", PWN Warszawa - Poznań 1987, s. 343-344. Podobnie J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 699).

Zaskarżone decyzje stwierdzają zaś jednoznacznie, że wada tkwiła w postępowaniu, gdyż zarówno opinia zarządu gminy jak i sam wniosek budziły pewien niedosyt, gdyż nie zawierały bliższego opisu zniszczeń gruntów rolnych.

Już chociażby z tej przyczyny brak było całkowicie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji - to dwa zupełnie różne tryby wzruszania decyzji ostatecznych, oparte na odmiennych podstawach ustawowych, różnej właściwości organów właściwych do rozstrzygnięcia tych wniosków etc., etc.

Zarówno w decyzji organu II instancji jak i w odpowiedzi na skargę, przyznano naruszenie przez organy zatrudnienia art. 9 K.p.a. a także naruszenie przez organy nadzorcze obu instancji art. 7 K.p.a.

Naruszenia te są istotnie ewidentne.

Art. 7 K.p.a. zawiera zasadę ogólną uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

"Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Istnieją trzy możliwości w relacjach zachodzących pomiędzy interesem indywidualnym a interesem społecznym: a) mogą się one pokrywać, identyfikować; b) interes indywidualny może być społecznie obojętny; c) interesy te są sprzeczne, nawzajem się znoszą. (I. Wajnes, "Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym", Wilno 1939, s. 17-18). Wprowadzając zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli "ustawodawca chce zapobiec jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. Wynika stąd, że KPA nie akceptuje stanowiska, iż w toku postępowania administracyjnego (i w ogóle działalności administracji) przewagę ma mieć zawsze i bezwarunkowo interes społeczny, któremu zawsze ustępować winien interes obywateli. Dyrektywę ustawodawcy można więc określić jako polecenie dla organów administracji starania się o zharmonizowanie obu tych momentów - interesu społecznego i interesu jednostki". S. Rozmaryn, "O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego" (PiP 1961, Nr 12, s. 891 i 893). Borkowski, "Komentarz", s. 63. W razie zatem, gdy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym, organ obowiązany jest wyważyć słuszny interes w sprawie, nie dając przewagi interesowi społecznemu.". (B. Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996 r., s. 57-58).

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej interes społeczny jest zharmonizowany z interesem skarżącego, a nawet więcej - pokrywa się z nim.

Powódź, jaka miała miejsce w lipcu 1997 roku była - z uwagi na jej zakres i skutki - klęską żywiołową, która pociągnęła ofiary w ludziach, na znacznym obszarze kraju spowodowała ogromne straty i zniszczenia majątku narodowego, a także często spowodowała zniszczenie dorobku całego życia czy warsztatów pracy obywateli.

Uchwalona w dniu 17 lipca 1997 r. ustawa o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi (Dz. U. Nr 80, poz. 491 ze zm.), usystematyzowała i sprecyzowała różnorodne skutki powodzi, a jednocześnie określiła formy, zakres (wysokość) czy czas trwania udzielonej pomocy (świadczeń). Pełne i terminowe jej wykonanie leży w interesie społecznym i osób dotkniętych skutkami powodzi.

V.

Problematyka nieważności decyzji została wszechstronnie wyjaśniona zarówno w doktrynie jak i w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dlatego - dla ilustracji omawianego problemu - przytoczyć należy jedynie tezy kilku orzeczeń NSA:

1) Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa.

Naruszenie prawa ma cechę rażącego gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.

Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

(Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r. sygnatura: III SA 1705/93, Wspólnota 1994, Nr 42, str. 16).

2) Jeżeli organy orzekające w trybie nadzoru odmiennie interpretują przepisy prawa i dochodzą do odmiennych wniosków, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez zastosowanie jednej z tych interpretacji.

(Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 1994 r. sygnatura: I SA 1559/93, ONSA rok: 1995, Nr 1, poz. 51; Wspólnota 1995, Nr 19, str. 16).

3) O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga.

Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony.

(Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1984 r. sygnatura: II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, str. 44).

4) Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi odstępstwo od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.

(Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 1991 r. sygnatura: III SA 1246/91, nie publikowane).

5) Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

(Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r. sygnatura: II SA 1642/94, nie publikowane).

W sprawie niniejszej decyzja RUP w K. z 21 stycznia 1998 r. nie tylko nie naruszała rażąco prawa, ale była z prawem zgodna.

Sam skarżący we wnioskach o przyznanie specjalnego świadczenia pieniężnego jednoznacznie stwierdził, że grunty zostały zniszczone, opisał te zniszczenia i sposoby ich usuwania (nawożenie ziemią dołów i rowów, wywóz odpadów, gałęzi drzewa, usuwanie mułu itp.).

Pozytywna opinia zarządu gminy szczegółowo wyliczyła straty w uprawach na 23.254 zł.

Jeśli RUP w K. miałby zastrzeżenia do tej opinii, nie było przeszkód, by przed wydaniem decyzji z 21 stycznia 1998 r. spowodować jej uzupełnienie o bardziej szczegółowy opis zniszczeń gruntów.

Jednolita i ukształtowana od wielu lat jest linia orzecznictwa NSA, że skutki niedociągnięć czy ewent. uchybień organów administracji w toku postępowania - nie mogą być przerzucane na obywatela.

Wobec uchylenia decyzji nadzorczych organów obu instancji, rzeczą RUP w K. będzie niezwłoczne wypłacenie skarżącemu całego przyznanego mu decyzją z 21 stycznia 1998 r. specjalnego świadczenia pieniężnego.

Zasadny jest także zarzut wstrzymania - bez podstaw prawnych - wypłaty przyznanego specjalnego świadczenia pieniężnego. (Skarżący podnosi w skardze, że otrzymał tylko 317,20 zł za miesiąc grudzień 1997 roku).

Rzeczą organu I instancji (RUP w K.) będzie także rozważenie wypłacenia odsetek ustawowych od specjalnego świadczenia pieniężnego (art. 24 ust. 8 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu), gdyż RUP w K. nie wypłacił w terminach określonych w decyzji z 21 stycznia 1998 r. - tych świadczeń, z przyczyn niezależnych od skarżącego.

Z tych względów i po myśli art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.