Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 41891

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 27 października 1998 r.
II SA 1202/98

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA B. Zdziennicki.

Sędziowie NSA: I. Darmochwał, J. Rajewska (spraw.).

Protokolant: A. Pętkowski.

Uzasadnienie faktyczne

Prezes Krajowego Urzędu Pracy decyzją z 8 lipca 1998 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia 25 maja 1998 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w K. z dnia 25 maja 1998 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w K. z 14 stycznia 1998 r. o przyznaniu Wacławie M. specjalnego świadczenia pieniężnego na okres odbudowy gospodarstwa rolnego zniszczonego wskutek powodzi.

W uzasadnieniu decyzji podano, że podstawą przyznawania przedmiotowych świadczeń stanowi art. 11 d ustawy z 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 80, poz. 491). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 września 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu oraz warunków uprawniających do ubiegania się o przyznanie bezzwrotnej pomocy w okresie odbudowy gospodarstwa rolnego (Dz. U. Nr 124, poz. 785), warunkiem uprawniającym do otrzymania powyższego świadczenia jest m.in. zniszczenie gruntów rolnych, jeżeli nie zniszczona część gruntów rolnych jest mniejsza niż 2 ha przeliczeniowe. Okoliczność ta powinna być stwierdzona w opinii zarządu gminy właściwego ze względu na położenie gospodarstwa rolnego, załączonej przez zainteresowanego do wniosku o przyznanie świadczenia W opinii tej należy określić rozmiary szkód wg pojęć dotyczących zniszczenia gruntu rolnego, podanych enumeratywnie w piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 22 kwietnia 1998 r. Nr GZ.tr.074/98. Tymczasem Zarząd Gminy G. w opinii wydanej w niniejszej sprawie ograniczył się jedynie do wyliczenia rozmiarów strat w użytkach rolnych. Opinia ta nie spełniała warunków określonych w cyt. rozporządzeniu. Nie mogła ona zatem stanowić podstawy do przyznania przedmiotowego świadczenia. Dlatego organ I instancji prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w K.

Prezes Krajowego Urzędu Pracy zauważył jednocześnie, że Rejonowy Urząd Pracy w K. z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., nie dokonał analizy przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów, nie pouczył jej o konieczności przedłożenia właściwej z punktu widzenia merytorycznego i formalnego opinii zarządu gminy oraz nie podjął z zarządem gminy właściwej współpracy zmierzającej do wyeliminowania przez ten organ opinii nieprzydatnych w postępowaniu o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Dlatego też jakkolwiek decyzja Dyrektora WUP w K. jest prawidłowa, to ze względu na interes społeczny oraz słuszny interes strony, a ponadto intencje ustawodawcy, którego celem było zapewnienie stosownych świadczeń obywatelom poszkodowanym w wyniku powodzi, nie może ona pozbawiać wnioskodawczyni prawa do ponownego ubiegania się o pomoc pieniężną, jakiej została pozbawiona w wyniku oczywistych uchybień popełnionych przez różne organy.

Powyższą decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy Wacława M. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze, uzupełnionej pismem z 20 października 1998 r., skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji są dla niej krzywdzące i niezrozumiałe. Organy nie kwestionują bowiem zasadności przyznania jej przedmiotowego świadczenia i nie twierdzą, że nie spełniała warunków do wypłaty tej należności.

Kwestionują jedynie, że źle wypełniła swój wniosek oraz że opinia zarządu gminy była niepełna. Za takie uchybienia pracowników urzędów rolnik poszkodowany w wyniku powodzi nie powinien być dodatkowo karany. Wacława M. podała ponadto, że woda wyrządziła jej nie tylko szkody w użytkach rolnych lecz spowodowała zniszczenie gruntów na skutek ich zamulenia i utworzenia wyrw.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym, wyjątkowym środkiem weryfikacji takich rozstrzygnięć. Za powyższym stanowiskiem przemawia ustanowiona w art. 16 § 1 zdanie pierwsze zasada stabilności decyzji ostatecznych, a także wyrażona w zdaniu drugim tego przepisu reguła, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest ustalenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą; nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ponadto nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak jakby od początku nie została ona wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyroki NSA z 4 lipca 1996 r. II SA 1621/95, z 31 stycznia 1994 r. II SA 771/93 oraz SN z 22 października 1987 r. III CRN 314/87 publ. OSP z. 1 z 1989 r. poz. 4 i dnia 16 lutego 1994 r. III ARN 1/94, publ. OSP z. 1 z 1994 r., poz. 1).

Zauważyć ponadto należy, że w odróżnieniu od przypadków, które uzasadniają wznowienie postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.), gdy wadą jest dotknięte samo postępowanie (np. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe lub orzekał pracownik, który podlegał wyłączeniu), w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wada- i to wyjątkowo ciężka - musi tkwić w samej decyzji. Wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialnoprawny. Ocenie organu działającego na tej podstawie podlega zatem sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie.

W niniejszej sprawie Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w K. dnia 14 stycznia 1998 r. przyznającej specjalne świadczenie pieniężne na okres od 4 grudnia 1997 r. do 31 maja 1998 r. w wysokości 339,90 zł, w tym za grudzień 1997 r. - 317,20 zł.

W uzasadnieniu decyzji z 25 maja 1998 r., podobnie jak w rozstrzygnięciu Prezesa Krajowego Urzędu Pracy, stwierdzono, że decyzja rejonowego organu zatrudnienia wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w oparciu o wniosek rolnika i opinię zarządu gminy, które nie wskazują zakresu i rozmiaru zniszczeń i terminów rozpoczęcia oraz realizacji tych prac, niemożliwe było przyznanie przedmiotowego świadczenia.

Z powyższego wynika, że zarzuty organów nadzoru sprowadzają się tylko do wskazania wad poprzedzających wydanie decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w K. z dnia 14 stycznia 1998 r. Tymczasem tylko te uchybienia nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji wymagałoby bowiem wykazania także, że skutkiem uchybień proceduralnych, i to leżących wyłącznie po stronie organów, było wydanie decyzji oczywiście wadliwej merytorycznie, tj. przyznanie specjalnego świadczenia pieniężnego osobie, która bezspornie nie kwalifikowała się do otrzymania pomocy finansowej na okres odbudowy jej gospodarstwa zniszczonego wskutek powodzi. W tym zakresie, z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., nie poczyniono zaś żadnych ustaleń.

Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od wielu lat ukształtowany jest pogląd, że skutki niedociągnięć czy ewentualnych uchybień organów administracyjnych w toku postępowania, nie mogą być przerzucane na obywatela. Jeżeli więc wniosek Wacławy M. i opinia zarządu gminy nie zawierały wszystkich niezbędnych danych, to nie było żadnych przeszkód, aby przed wydaniem decyzji, w tym nadzorczych, spowodować uzupełnienie tych dokumentów i na tej podstawie oraz innych dowodów poczynić prawidłowe ustalenia pod kątem spełnienia przez skarżącą warunków określonych w art. 11d cyt. ustawy z 17 lipca 1997 r. oraz § 1 i § 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 25 września 1997 r.

Dyrektor WUP w K. i Prezes Krajowego Urzędu Pracy powołały się również na wyjaśnienia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 22 kwietnia 1998 r. Nr GZ.tr.C74-9/98, wskazujące na to co należy rozumieć przez zniszczenie gruntów rolnych. Powyższe wyjaśnienia - których zresztą nie ma w aktach sprawy - zostały jednak opracowane dopiero po upływie miesięcy od wydania decyzji przyznającej Wacławie M. specjalnego świadczenia pieniężnego, czyli nie były i nie mogły być znane organowi podejmującemu to rozstrzygnięcie. Ponadto fachowe wyjaśnienia przez kompetentny resort, co należy rozumieć pod pojęciem "zniszczenie gruntów rolnych" mogły być pomocne dla organów zatrudnienia i organów opiniujących przy ustalaniu w przyszłości okoliczności faktycznych w konkretnej sprawie. Nie mogły natomiast stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej ani tym bardziej uzasadniać stwierdzenia jej nieważności.

Z tych względów, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.