Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 41887

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 10 listopada 1998 r.
II SA 1168/98

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA J. Drachal.

Sędziowie NSA: A. Kuba, J. Rajewska (spraw.).

Protokolant: M. Chmielewska.

Uzasadnienie faktyczne

E. AG w S. wystąpiła o wydanie zezwolenia na zatrudnienie 11 cudzoziemców, obywateli Niemiec, w ramach umowy o wykonanie usługi, zawartej z Przedsiębiorstwem Budowlanym Sp. z o.o. w P.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. decyzją z 9 kwietnia 1998 r., na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128) i § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 24 kwietnia 1995 r. w sprawie trybu zatrudnienia cudzoziemców przy realizacji usług eksportowych świadczonych przez pracodawców zagranicznych w Polsce (Dz. U. Nr 66, poz. 340), odmówił E. AG w S. wnioskowanego zezwolenia.

Odmowę uzasadnił tym, że przedmiotem umowy o dzieło są rezultaty materialne a dzieło musi mieć przymiot samodzielności. Celem tej umowy jest więc doprowadzenie do efektu określonego już w momencie jej zawierania. Wymogów tych nie spełnia umowa zawarta przez firmę E. AG w S. z Przedsiębiorstwem Budowlanym Z. Sp. z o.o. w P. Dotyczy ona bowiem doradztwa przy opracowywaniu oferty, planowaniu architektonicznym, planowaniu konstrukcji nośnej, realizacji projektu oraz przy kierownictwie budowy. Doradztwo nigdy zaś nie może być rozpatrzone w kategoriach umowy o dzieło. Nie bez znaczenia jest także fakt, że wskazani cudzoziemcy mają być zatrudnieni na stanowiskach, które zgodnie z art. 12 ustawy z 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 88, poz. 554 ze zm.) uznane są za samodzielne funkcje techniczne w budownictwie i wymagają posiadania wydanych przez wojewodę "uprawnień budowlanych".

Prezes Krajowego Urzędu Pracy, po rozpatrzeniu odwołania E. AG z S., dnia 20 czerwca 1998 r. powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzje w przedmiocie zezwoleń i zgód na zatrudnienie cudzoziemców w Polsce mają charakter uznaniowy i zależą od oceny sytuacji na lokalnym rynku pracy. Sytuację na rynku pracy analizuje się zarówno przy rozpatrywaniu wniosków polskich pracodawców o zezwolenia i zgody na zatrudnienie cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak też wniosków pracodawców zagranicznych. Wnioski zagranicznych pracodawców mogą jednak dotyczyć tylko zezwoleń na zatrudnienie cudzoziemców przy realizacji umowy o dzieło. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami odwołującego się, że skoro Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy uznał, że charakter zawartej przez strony umowy wyklucza możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku na podstawie przepisów dotyczących zezwoleń na zatrudnienie cudzoziemców przy realizacji umowy o dzieło, to sprawę powinien rozpoznać w trybie indywidualnych wniosków o zezwolenia i zgody na zatrudnienie cudzoziemców w Polsce, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 21 kwietnia 1998 r. W tej sytuacji wnioski o zezwolenia i zgodę na zatrudnienie wnioskowanych cudzoziemców może złożyć tylko polskie Przedsiębiorstwo Budowlane Z. Sp. z o.o. w P. Należy jednak zauważyć, że firma ta, zatrudniając nielegalnie cudzoziemców, naruszyła przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (art. 50 ust. 1), a tym samym nie spełnia ona kryteriów udzielenia zezwoleń i zgód na zatrudnienie cudzoziemców na terenie województwa przyjętych dnia 17 marca 1995 r. przez Wojewódzką Radę Zatrudnienia w P.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. AG wniosła o uchylenie powyższych decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w art. 50 nie definiuje pojęcia pracodawcy. W związku z tym powinno się w tym zakresie stosować art. 3 ustawy, który nie ogranicza kręgu pracodawców tylko do polskich osób fizycznych i prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. W konsekwencji należy przyjąć, że "pracodawcą" jest każdy, kto na terenie Polski zatrudnia pracowników-cudzoziemców, niezależnie od tego czy ma on w Polsce swoją jednostkę organizacyjną czy też tylko wykonuje na terenie Polski umowę łączącą go z polskim podmiotem. Skarżąca spółka niemiecka, działająca w Polsce i zatrudniająca w Polsce cudzoziemców, jest zatem pracodawcą w rozumieniu art. 50 ustawy. Wobec powyższego spółka ta może (i powinna) wystąpić do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy o wydanie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemców.

Art. 50 formułuje naczelną zasadę, że na terenie Polski możliwe jest zatrudnienie cudzoziemców i że możliwość ta uzależniona jest od uzyskania zezwolenia stosownego polskiego organu. Natomiast art. 51 zawiera delegację dla Ministra Pracy i Polityki Socjalnej do wydania przepisów wykonawczych do ustawy.

Fakt, iż wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w jednym z rozporządzeń wydanych na podstawie tego upoważnienia, tj. rozporządzeniu z 24 kwietnia 1995 r. w sprawie trybu zatrudniania cudzoziemców przy realizacji usług eksportowych świadczonych przez pracodawców zagranicznych w Polsce (Dz. U. Nr 66, poz. 340 ze zm.), świadczyć może jedynie o tym, że przepisy tego aktu nie mogą mieć do niego zastosowania. Nie oznacza natomiast, iż z tej tylko przyczyny należy w ogóle odmówić mu zezwolenia. W takiej bowiem sytuacji organ, po ewentualnym wezwaniu zainteresowanego do zmodyfikowania złożonego wniosku, powinien rozpatrzyć sprawę na podstawie innych przepisów, w szczególności przepisów omawianej ustawy. Ustawa ta warunkuje zaś możliwość uzyskania przedmiotowego zezwolenia tylko od sytuacji na rynku pracy. Bezpodstawne jest zatem stanowisko organów obu instancji, że udzielenie pracodawcy zagranicznemu zezwolenia uzależnione jest od zatrudnienia przez niego cudzoziemców przy realizacji umowy o dzieło.

W zaskarżonej decyzji niezasadnie ponadto wskazano, że o zezwolenie na zatrudnienie wnioskowanych cudzoziemców powinna wystąpić spółka polska. Cudzoziemców z tym podmiotem nie łączy żaden stosunek prawny. Ich pracodawcą jest bowiem wyłącznie spółka niemiecka.

W dodatkowym piśmie z 22 października 1998 r., w uzupełnieniu skargi, E. AG podniosła również, że ustawodawca w art. 51 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu upoważnił Ministra Pracy i Polityki Socjalnej do określenia w drodze rozporządzenia trybu zatrudniania cudzoziemców przy realizacji usług eksportowych świadczonych przez pracodawców zagranicznych w Polsce. Tymczasem Minister, wydając cyt. rozporządzenie z dnia 24 kwietnia 1995 r., ograniczył moc prawną tego aktu prawnego, tylko do sytuacji, gdy pracodawca zagraniczny wykonuje na terenie Polski czynności na podstawie umowy o dzieło. Pojęcie "usługi", zwłaszcza uwzględniając definicję zawartą w "Klasyfikacji Wyrobów i Usług" Głównego Urzędu Statystycznego jest znacznie szersze od zakresu czynności wykonywanych w ramach umowy o dzieło. Dlatego też uznać należy, że § 1 wskazanego przepisu jest sprzeczny z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 2 ustawy, jak i ratio legis tego przepisu, a ponadto z art. 92 Konstytucji a w związku z tym rozporządzenie w tej części nie ma mocy prawnej.

Natomiast w załączniku do protokołu rozprawy pełnomocnik E. AG zarzuciła, że Prezes Krajowego Urzędu Pracy rozpoznał sprawę w szerszym zakresie niż to uczynił organ I instancji, a tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto przeprowadził własne postępowanie dowodowe, nie zapewniając skarżącej możliwości w nim uczestniczenia i wypowiedzenia się co do poczynionych ustaleń.

Skarżąca zauważyła także, że gdyby przyjąć, że art. 50 ustawy, z uwagi na to, że określa właściwość organu wg miejsca siedziby pracodawcy dotyczy tylko polskich podmiotów, natomiast sytuację pracodawców zagranicznych w sposób wyłączny reguluje rozporządzenie wydane na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy, to należałoby w konsekwencji uznać, że podmiot zagraniczny ma obowiązek uzyskania zgody na zatrudnienie cudzoziemców tylko przy realizacji umowy o dzieło, a przy wykonywaniu każdej innej umowy w ogóle nie powinien ubiegać się o takie zezwolenie. Ponadto gdyby uznać, że art. 50 ustawy dotyczy jedynie polskich pracodawców, to niezgodne z Konstytucją RP byłoby przekazanie Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej uprawnień do nakładania na zagranicznych pracodawców obowiązku uzyskiwania zgody na zatrudnienie cudzoziemców. Prawa i obowiązki mogą być bowiem nakładane tylko na podstawie ustawy a nie rozporządzenia, które może precyzować jedynie obowiązki wprowadzone ustawą. Dlatego też, zdaniem skarżącej, przyjąć należy, że cytowany przepis zawiera generalną regulację co do tego, że pracodawca (zarówno polski jak i zagraniczny) ma obowiązek uzyskiwania zezwoleń na zatrudnianie cudzoziemców. Natomiast art. 51 zawiera dla Ministra tylko delegację do ustalenia trybu, w jakim zezwolenie to ma być uzyskiwane.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że pracodawca zagraniczny może występować o zezwolenie na zatrudnianie cudzoziemców przy realizacji umowy o dzieło, natomiast o zezwolenie i zgodę na zatrudnienie indywidualnych cudzoziemców może ubiegać się tylko pracodawca krajowy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga w pełni zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 50 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.), pracodawca może zatrudnić lub powierzyć inną pracę zarobkową na terenie Polski cudzoziemcowi nie posiadającemu karty stałego pobytu lub statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli uzyska na to zezwolenie dyrektora właściwego terytorialnie dla swej siedziby wojewódzkiego urzędu pracy, a cudzoziemiec zyskał wizę pobytową z prawem do pracy lub kartę czasowego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zgodę na zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej u tego pracodawcy (ust. 1). Przepis ten stosuje się odpowiednio do jednoosobowego przedsiębiorcy oraz osoby fizycznej, zamierzających zatrudnić cudzoziemców (ust. 8).

Powyższe przepisy, jak słusznie zauważyła skarżąca, nie precyzują sformułowania "pracodawca" ani nie zawierają definicji określeń "zatrudnienie" czy "inna praca zarobkowa". Dla wyjaśnienia tych pojęć niezbędne jest zatem sięgnięcie do przepisów ogólnych ustawy. Stosownie do art. 2 ust. 1, ilekroć w ustawie jest mowa o pracodawcy, to oznacza to jednostkę organizacyjną, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osobę fizyczną, jeżeli zatrudniają one pracowników (pkt 17), "zatrudnienie" - to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą (pkt 25), natomiast "inną pracą zarobkową" jest wykonywanie pracy na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w spółdzielni kółek rolniczych (usług rolniczych) lub rolniczej spółdzielni produkcyjnej (pkt 16).

Z zestawienia tych przepisów wynika, że powierzenie cudzoziemcowi wykonywania na terenie Polski każdej wskazanej wyżej pracy wymaga zawsze zezwolenia właściwego organu zatrudnienia. Obowiązek uzyskania takiego zezwolenia dotyczy przy tym wszystkich pracodawców, tj. każdej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej zamierzających zatrudnić w Polsce cudzoziemców.

Możliwość uzyskania przedmiotowego zezwolenia uzależniona jest jedynie od sytuacji na rynku pracy (ust. 3) oraz ewentualnie od zgody właściwego organu na wykonywanie przez cudzoziemca określonej pracy lub zawodu (ust. 4).

Ustawa nie przewiduje natomiast innych w tym zakresie warunków. Nie statuuje ona ponadto żadnych podmiotowych czy przedmiotowych ograniczeń co do możliwości ubiegania się o zezwolenia. Tego typu ograniczenia nie wynikają w szczególności ani z art. 50 ust. 1 ani art. 51 ustawy. Pierwszy z tych przepisów stwierdza jedynie, że pracodawca na zatrudnienie cudzoziemców powinien uzyskać zezwolenie dyrektora właściwego terytorialnie dla swej siedziby wojewódzkiego urzędu pracy. Tak określona właściwość miejscowa organu nie oznacza, że w żaden inny sposób nie można ustalić organu kompetentnego do wydania przedmiotowego zezwolenia oraz że o zezwolenie to może ubiegać się tylko "pracodawca krajowy", to jest ten kto w Polsce posiada swą siedzibę lub miejsce zamieszkania. Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w unormowanych w niej sprawach nie wyłączyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Do postępowań w sprawach dotyczących między innymi przedmiotowych zezwoleń mają więc zastosowanie przepisy tego kodeksu, w tym jego rozdziału 4. Brak zatem możliwości ustalenia właściwości organu w sposób określony w art. 50 ust. 1 ustawy nie wyklucza sięgnięcia do reguł ustalania właściwości organu, zawartych w art. 21 k.p.a., a przede wszystkim jego § 2.

Zauważyć również należy, że niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów prawa, która prowadziłaby do wprowadzenia do danego przepisu elementów nieznanej mu normy restrykcyjnej. Dlatego wszelkie zakazy czy ograniczenia ustanowionych zasad muszą być formułowane wprost.

Nie można ich tylko domniemywać. W związku z tym sam fakt ustalenia właściwości organu według siedziby (miejsca zamieszkania) pracodawcy nie uzasadnia jeszcze wniosku, że omawiana regulacja dotyczy tylko pracodawców krajowych. Gdyby rzeczywiście taka była intencja ustawodawcy to taka zasada musiałaby być jednoznacznie sformułowana w ustawie. Tymczasem w art. 50 ust. 1 oraz innych przepisach ustawy brak jakichkolwiek stwierdzeń, aby zawarte w nich unormowania nie miały zastosowania do wszystkich pracodawców, w tym nie odnosiły się w całości lub w części do wszystkich pracodawców zagranicznych, którzy w Polsce nie mają swej siedziby, ale na tym terenie zamierzają zatrudnić cudzoziemców.

Ponadto zgodnie z art. 51 ustawy Minister Pracy i Polityki Socjalnej, w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, jedynie szczegółowych zasad i trybu wydawania zezwoleń i zgód, o których mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 1) oraz w drodze odrębnego rozporządzenia trybu zatrudniania cudzoziemców przy realizacji usług eksportowych świadczonych przez pracodawców zagranicznych w Polsce (ust. 2). Treść tego upoważnienia, jak każdego upoważnienia ustawowego, podlegać musi ścisłej i literalnej wykładni. W związku z tym i skoro w pojęciach "szczegółowe zasady" i "określenie trybu" mieści się jedynie sprecyzowanie ustawowych zasad i wskazanie sposobu, metody postępowania, to nie można uznać by Minister Pracy i Polityki Socjalnej w ogóle był uprawniony do uregulowania w drodze rozporządzenia innych zagadnień, w tym by mógł w powyższym trybie ograniczyć normy ustawowe lub nałożyć na adresatów obowiązki nie przewidziane w ustawie. Niezależnie od tego podzielić trzeba pogląd skarżącej, że z przepisów rozporządzeń wykonawczych Ministra Pracy i Polityki Socjalnej nie wynika, aby sytuację prawną podmiotów zagranicznych w sposób wyłączny regulowało rozporządzenie z 24 kwietnia 1995 r. w sprawie trybu zatrudniania cudzoziemców przy realizacji usług eksportowych świadczonych przez pracodawców zagranicznych (Dz. U. Nr 66, poz. 340 ze zm.), a rozporządzenia z 27 czerwca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania zezwoleń i zgód dotyczących zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej przez cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 402 ze zm.) i dnia 21 kwietnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania zezwoleń i zgód na zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej) przez cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 53, poz. 336) odnosiło się tylko do pracodawców krajowych. Pierwszy z tych aktów prawnych przewiduje jedynie odmienny tryb rozpatrywania wniosków pracodawców zagranicznych zamierzających zatrudnić w Polsce cudzoziemców przy realizacji umów o dzieło zawartych z polskim podmiotem gospodarczym, z wyjątkiem umów określonych w § 1 ust. 2. Nie pozbawia ich natomiast, podobnie jak rozporządzenie z 27 czerwca 1995 r. i obecnie obowiązujące z dnia 21 kwietnia 1998 r., uprawnień do ubiegania się o przedmiotowe zezwolenia w innych przypadkach. W związku z tym uznać należy, że pracodawca zagraniczny może ubiegać się o zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemców na podobnych zasadach jak pracodawca krajowy. Charakter umowy przy wykonywaniu której cudzoziemiec ma być zatrudniony w Polsce decyduje nie o możliwości ubiegania się w ogóle o przedmiotowe zezwolenie lecz wyłącznie o tym, w jakim trybie wniosek tego pracodawcy będzie mógł być rozpatrywany. W przypadku umów określonych w § 1 ust. 1 w zw. z ust. 2 cyt. rozporządzenia z 24 kwietnia 1995 r. zastosowanie będą więc miały przepisy art. 50 ust. 1 ustawy i powyższego rozporządzenia, a w pozostałych przypadkach, w tym także umów o dzieło określonych w ust. 2 § 1 rozporządzenia z 24 kwietnia 1995 r., należy stosować oprócz przepisów ustawy także przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia z 21 kwietnia 1998 r.

Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały zatem wydane z istotnym naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego. Dlatego też, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 55 tej ustawy, orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.