Orzeczenia sądów
Opublikowano: ONSA 1995/2/86

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 20 czerwca 1994 r.
II SA 105/94

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia NSA M. Flasiński (sprawozdawca). Sędziowie NSA: I. Góraj, I. Śmietanka-Szwaczkowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Eugeniusza F. na uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 16 listopada 1993 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego i na podstawie art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną uchwałę.

Uzasadnienie faktyczne

Eugeniusz F., urodzony dnia 14 lutego 1927 r., zajmował stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w R. W związku z osiągnięciem wieku emerytalnego Krajowa Rada Sądownictwa, na jego wniosek, dwukrotnie wyrażała zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego: uchwałą z dnia 26 lutego 1992 r. na okres do dnia 30 czerwca 1993 r. i uchwałą z dnia 14 kwietnia 1993 r. na okres do dnia 31 grudnia 1993 r. Trzeci wniosek o dalsze pełnienie obowiązków sędziego Kolegium Sądu Wojewódzkiego w R. zaopiniowało negatywnie.

Uchwałą nr 52/93 z dnia 16 listopada 1993 r. Krajowa Rada Sądownictwa, powołując się na art. 2 pkt 4 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 73, poz. 435 z późn. zm.) oraz art. 59 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 1990 r. Nr 23, poz. 138), nie wyraziła zgody na dalsze zajmowanie przez Eugeniusza F. stanowiska sędziego.

Uchwała powyższa była przedmiotem skargi Eugeniusza F., który wniósł o jej uchylenie, podając, iż czuje się sprawny fizycznie i psychicznie do wykonywania dotychczasowych obowiązków, a jego praca była pozytywnie oceniana przez kierownictwa sądów.

Odpowiadając na skargę, przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa w imieniu Rady wniósł o jej oddalenie, uzasadniając to stanowisko następująco: "Kompetencje Rady w zakresie wyrażania zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego po przekroczeniu 65 roku życia unormowane są w art. 2 pkt 4 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz w art. 59 § 1 pkt 3 prawa o ustroju sądów powszechnych. Wynika z nich wyraźnie, że istnieje generalna zasada odwoływania sędziów w związku z osiągnięciem przez nich wieku emerytalnego. Przewidziano w drodze wyjątku, że z inicjatywy prezesa lub na wniosek sędziego Rada może wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska po przekroczeniu wieku emerytalnego. Niezależnie od uregulowania, zgodnie z którym Rada jako organ kolegialny podejmuje uchwały na posiedzeniach plenarnych zwykłą większością głosów, ustawa o KRS przewidziała, iż Rada uchwala regulamin określający szczegółowy tryb postępowania. W wykonaniu powyższego w dniu 28 lutego 1990 r. podjęta została uchwała nr 1/90 w sprawie szczegółowego trybu działania KRS, zaś w dniu 19 kwietnia 1990 r. uchwała nr 22/90 o zasadach postępowania KRS w sprawach kadrowych. Przewidziany tryb postępowania zapewnia wnikliwe, wyczerpujące i skrupulatne rozpatrywanie wniosków. Sprawa przygotowywana jest przez kilkuosobowy zespół członków Rady, który przedstawia ją na posiedzeniu plenarnym. W dyskusji rozpatrywane są wszelkie okoliczności przemawiające za albo przeciw uwzględnieniu wniosku. Bierze się pod uwagę nie tylko sprawność fizyczną i psychiczną sędziego, nie tylko jego przekonanie, iż jest zdolny do pracy, ale także opinie organów sądowych, potrzeby kadrowe sądu i generalne zasady doboru kadry, za które odpowiedzialna jest w skali całego państwa KRS. Sposób rozpatrzenia trzeciego już z kolei wniosku sędziego E.F. w pełni odpowiadał powyższym rygorystycznym zasadom. O ile w dwóch poprzednich przypadkach uwzględnienia wniosku zainteresowanego jego starania wspierała opinia Kolegium Sądu Wojewódzkiego i Prezesa tego Sądu, o tyle obecnie wniosek sędziego z dnia 2 października 1993 r. nie został poparty przez te organy. Obok innych danych związanych z dorobkiem zawodowym sędziego i ta okoliczność została wzięta pod uwagę. Rozstrzygnięcie zapadło po przeprowadzeniu tajnego głosowania, w którym wzięło udział 20 członków Rady. Tylko 4 z nich głosowało za uwzględnieniem wniosku. Rada pragnie zwrócić uwagę, że obowiązujące zasady głosowania uniemożliwiają przytoczenie motywów, którymi kierowali się poszczególni członkowie Rady".

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W orzecznictwie NSA od wielu lat utrwalała się zasada, iż skoro prawo do sądu należy do podstawowych praw obywatelskich, to wszelkie wątpliwości co do dopuszczalności skargi do sądu także w sprawie administracyjnej muszą być interpretowane na korzyść obywatela.

Zasada ta została zaakceptowana przez Trybunał Konstytucyjny, a później także przez Sąd Najwyższy, który ostatnio dał temu wyraz w uchwale składu siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 grudnia 1993 r. sygn. akt III ARP 20/93, odpowiadając na pytanie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego: "Czy stanowisko Krajowej Rady Sądownictwa o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia, podejmowane na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 73, poz. 435 ze zm.), jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 196 § 1 k.p.a.?".

Stwierdzając, iż uchwała Krajowej Rady Sądownictwa o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia, może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Najwyższy wyjaśnił m.in., że: "pomimo braku wyraźnego sformułowania w ustawach konstytucyjnych prawa do sądu, prawo takie immanentnie wynika z demokratycznego porządku prawnego", "zasada powszechności dostępu do sądu wynika z zobowiązań Polski, przyjętych w paktach i umowach międzynarodowych", a rozstrzygnięcia Krajowej Rady Sądownictwa w tym przedmiocie "spełniają wszystkie warunki wymagane dla decyzji administracyjnej".

Trafnie przy tym Sąd Najwyższy zauważył, iż "dla uzasadnienia hipotezy niedopuszczalności zaskarżenia uchwały Krajowej Rady Sądownictwa do sądu administracyjnego trzeba byłoby wykazać, że nie należy ona do żadnej z kategorii państwowych, zawodowych i samorządowych jednostek organizacyjnych, o których mowa jest w art. 1 § 2 k.p.a. W art. 196 § 2 k.p.a. znajduje się bowiem wyraźne stwierdzenie, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko decyzje organów administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego, ale także decyzje innych organów, którym z mocy prawa zostało powierzone załatwianie spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 § 2 k.p.a.)".

Konsekwencją takiego stanowiska musi być przyjęcie, iż uchwała Rady w przedmiocie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia, jest decyzją administracyjną (art. 104 k.p.a.), a postępowanie rady w tej kwestii jest postępowaniem administracyjnym.

Skoro bezsporne jest, iż Krajowa Rada Sądownictwa jest szczególnego rodzaju organem państwowym, to stosownie do art. 1 k.p.a. prowadzone przez nią postępowanie administracyjne regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowania przepisów tego kodeksu w tym zakresie nie wyłącza art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 73, poz. 435 z późn. zm.), który upoważnia Radę do określenia w uchwalonym przez nią regulaminie jedynie "trybu działania". Dzieje się tak po pierwsze dlatego, iż przepis regulaminu - jako podstawowy - nie może wyłączać przepisów ustawy, po drugie zaś dlatego, iż przepisy regulaminowe dotyczyć mogą tylko "szczegółowego trybu działania w ramach przepisów ustawowych". Tylko przepisy ustawowe mogą regulować takie materie, jak określenie stron i innych uczestników postępowania, gwarancje procesowe, treść decyzji, zasady odwoływania się itp. W przypadku Rady przepisy regulaminowe mogą regulować jej postępowanie np. w sprawie zasad przedstawiania Prezydentowi RP wniosków, wypowiadania się w sprawie zasad etyki zawodowej itp.

Nie ma ani przepisów prawa, ani racji społecznych godnych akceptacji, które by wyłączały stosowanie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym omawianej sprawy niektórych przepisów kodeksu. W szczególności dotyczy to przepisów ogólnych, wymagań dowodowych, a także treści decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. imiona i nazwiska członków Rady biorących udział w podejmowaniu uchwały, ich podpisy, a także uzasadnienie faktyczne i prawne. Kwestie, kto na podstawie zebranych dowodów ma sformułować projekt uzasadnienia decyzji, przedstawionego następnie do podpisu uczestniczącym w głosowaniu, może rozstrzygać właśnie regulamin Rady, jest to bowiem sprawa z zakresu jej wewnętrznego urzędowania.

Rozstrzygnięcie co do tego, czy wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia, ma charakter uznaniowy. Ani przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ani przepisy ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa nie zawierają w tej materii żadnych bezpośrednich wskazówek. Natomiast ma tu bez wątpienia zastosowanie zasada wyrażona w art. 7 k.p.a., zobowiązująca organ państwowy do uwzględnienia wniosku obywatela, jeśli nie jest on sprzeczny z interesem społecznym.

Zarówno w literaturze, jak i w praktyce demokratycznych krajów wskazuje się na doświadczenie życiowe i prawnicze jako kryterium przydatności do pełnienia funkcji sędziego. Dlatego w wielu ustawodawstwach zachodnich demokracji nie określa się górnej granicy wieku sędziego. W niektórych krajach funkcja sędziego stanowi ukoronowanie długoletniej praktyki prawniczej. W tej tradycji mieściła się regulacja prawna II Rzeczypospolitej. Mianowicie stosownie do art. 109 § 1 lit. a) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 lutego 1928 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. R.P. Nr 12, poz. 93) sędzia przechodził w stan spoczynku z urzędu, gdy ukończył siedemdziesiąt lat życia, natomiast stosownie do art. 108 lit. b) miał prawo do przejścia w stan spoczynku, gdy przekroczył sześćdziesiąt lat życia. Ta regulacja, pozwalająca na korzystanie z wartościowej pracy doświadczonych sędziów, którzy nie ukończyli 70 lat, a którym pozwalał na to stan zdrowia, została po II wojnie światowej zmieniona, uznano bowiem, że sędzia jest sui generis urzędnikiem, a zatem jego status należy maksymalnie zbliżyć do urzędniczego. (...)

Dokonawszy powyższych ogólnych konstatacji, należy ocenić legalność zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Sądownictwa, będącej decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Pozostaje ona w oczywistej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wynika z niego, iż skarżący, który ukończył 66 lat, jest nadal sprawny fizycznie i psychicznie, wykonuje obowiązki sędziego rzetelnie i na wysokim poziomie, a w ostatnich latach nie korzystał na ogół ze zwolnień lekarskich, co wskazywałoby na upadek sił.

Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 1 k.p.a. uchwała - decyzja Rady nie zawiera uzasadnienia, nie wiadomo więc, dlaczego Rada nie wyraziła zgody na dalsze pełnienie przez skarżącego obowiązków sędziego. Trudno w szczególności stwierdzić, dlaczego uznano, że zgoda naruszyłaby interes społeczny i jaki (art. 7 k.p.a.). Zaskarżona uchwała nie została podpisana przez wszystkich podejmujących ją członków (art. 107 § 1 k.p.a.), nie wiadomo więc, czy podejmując ją gremium było reprezentatywne, a w konsekwencji - czy uchwała jest ważna.

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego zaskarżona uchwała została uchylona na podstawie art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a.

Na marginesie tych wywodów należy zauważyć, że skoro rzetelne i przekonujące uzasadnienie rozstrzygnięcia organu państwowego, odmawiającego uwzględnienia wniosku obywatela w sprawie dotyczącej pracy, należy do podstawowych standardów w demokratycznym kraju (Konwencja MOP nr 158), to prawa do takiego uzasadnienia, opartego na wszechstronnej i pogłębionej refleksji, nie mogą być pozbawieni sędziowie.