Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2570664

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 października 2018 r.
II OZ 1056/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. R. i M. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 619/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Anny Rogowskiej i Marka Rogowskiego na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie faktyczne

A. R. i M. R. ("skarżący") wnieśli skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2017 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

W skardze został także zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazano w nim m.in., że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie prowadziło do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez zamurowanie wszystkich otworów okiennych od strony północnej w ścianie budynku skarżących. Powrót do stanu poprzedniego będzie możliwy tylko po wykonaniu kolejnych prac budowlanych.

Postanowieniem z dnia 16 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, wniosek skarżących nie został wyczerpująco uzasadniony - skarżący nie przytoczyli w nim okoliczności, których obowiązek podania wynika z art. 61 § 3 p.p.s.a., wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, powołane w skardze zarzuty dotyczące skarżonej decyzji nie mogą stanowić uzasadnienia dla ww. wniosku. Wynika to zwłaszcza z faktu, że uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu, wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd.

Skarżący natomiast nie przedstawili argumentów, ani też popierających je dokumentów (np. dotyczących sytuacji finansowej skarżących), które uzasadniałyby uznanie za wiarygodne twierdzeń, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, poniosą oni znaczną szkodę, czy też zajdą w stosunku do nich trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na to, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest w danej sprawie obiektywnie zasadne.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Ponadto, na podstawie art. 106 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a., wnieśli o przeprowadzenie dowodu z kosztorysu remontowego na bazie katalogu KNr 4 01 z dnia 31 lipca 2018 r. sporządzonego przez kierownika budowy (...) sp. z o.o. na okoliczność kosztu demontażu stolarki okiennej, rozkucia tynków i innych prac demontażowych, uzupełnienia ścian po demontażu stolarki okiennej, wykonania tynkowania i malowania, ponownego wykucia otworów okiennych, montażu stolarki okiennej z PCV, wykonania obróbki ościeży okiennych oraz zakup i montaż parapetów, oszacowanego w kosztorysie na 8980,50 zł.

Skarżący podnieśli, że nawet korzystne rozstrzygnięcie w przedmiocie zaskarżonej decyzji przy braku wstrzymania zaskarżonej decyzji doprowadzi do tego, że skarżący będą zmuszeni ponieść koszty finansowe nie tylko usunięcia elementów okiennych i zamurowania wskazanych w zaskarżonej decyzji otworów okiennych, ale i koszty demontażu zamurowań oraz koszty ponownego zainstalowania okien. Samo uchylenie zaskarżonej decyzji nie będzie w żaden sposób wynagradzało lub rekompensowało kosztów, które skarżący będą musieli ponieść w celu przywrócenia stanu pierwotnego. Ponadto, brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będzie prowadził do powstania po stronie skarżących szkody niematerialnej jaką będzie konieczność znoszenia braku światła lub jego ograniczenia w wyniku zamurowania otworów okiennych oraz konieczność znoszenia prac budowlanych mających najpierw na celu usunięcie okien i zamurowanie otworów okiennych, a następnie ponowne zamontowanie okien.

Skarżący podnieśli, że nawet w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji powrót do stanu pierwotnego będzie mógł nastąpić tylko po dłuższym czasie oraz przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków, co spełnia przesłankę trudnych do odwrócenia skutków.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że wniosek skarżących nie zawiera argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wskazali konkretnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na jego pozytywną ocenę. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia.

Takie uzasadnienie skarżący przedstawili w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w postępowaniu zażaleniowym istnieje możliwość orzekania reformatoryjnego - na podstawie materiału dowodowego, uzupełnionego na etapie tego postępowania. Możliwość taką dostrzegano w piśmiennictwie i orzecznictwie na tle poprzedniego brzmienia art. 188 p.p.s.a. Uznawano, że zdanie drugie art. 188 p.p.s.a., wiążące Sąd drugiej instancji stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym orzeczeniu, nie miało zastosowania w postępowaniu zażaleniowym. Wskazywano, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w zakresie dopuszczonym przez art. 106 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a. Podkreślano, że ma to szczególne znaczenie przy rozpatrywaniu zażaleń dotyczących prawa pomocy lub kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego (zob. teza 6 (w:) Komentarz do art. 197 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Gruszczyński, A. Kabat, LEX 2013 i powołany tam: R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed NSA (w:) Materiały na konferencję sędziów NSA, Serock 18-19 października 2004 r., maszynopis powielony, Warszawa 2004, s. 71-72; postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OZ 269/16). Pogląd ten należy tym bardziej wyrazić na tle obecnego brzmienia art. 188 p.p.s.a., poszerzającego zakres reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. W obecnym stanie prawnym, rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu zażaleniowym powinny co do zasady mieć charakter reformatoryjny (patrz: Andrzej Kabat (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WK 2016, teza 5 do art. 197).

Argumentacja skarżących przedstawiona w zażaleniu nie jest jednak przekonująca. Zauważyć należy, że wykonanie każdej decyzji pociąga za sobą określone konsekwencje. Nie chodzi o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków (patrz: postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Okoliczności przytoczone przez skarżących nie wyczerpują tych przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. Dodać przy tym należy, że usytuowanie obiektu przy granicy z działką sąsiednią nieodłącznie wiąże się z zagadnieniem ochrony przeciwpożarowej (patrz: § 271-272 w związku z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W sytuacji zaś, gdy wniosek dotyczy obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową, wstrzymanie wykonania powinno być instytucją wyjątkową.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.