II OSK 993/16, Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2458300

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2018 r. II OSK 993/16 Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz.

Sędziowie: NSA Roman Hauser (spr.), del. WSA Jolanta Górska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji (...) w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2524/15 w sprawie ze skargi Agencji (...) w W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2524/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji), oddalił skargę (...) w W. (dalej (...)) na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) lipca 2015 r., nr (...) (dalej decyzja z dnia (...) lipca 2015 r.), wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., nr (...) (dalej decyzja z dnia (...) grudnia 2008 r.) Starosta Powiatowy w Tomaszowie Mazowieckim, działając na podstawie art. 37 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1, 3, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm., dalej pr.wod.) i § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej k.p.a.), udzielił (...) w W. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do ziemi na dz. nr (...), gmina T. za pomocą drenażu rozsączającego o długości 210 mb i filtra żwirowo-piaskowego o powierzchni 210,0 m2 oczyszczonych w oczyszczalni Bioekol-Mini 40 o RLM = 37, wyliczonych ścieków bytowych we wskazanych dokładnie ilościach i stężeniu. W dalszych punktach decyzji wskazane zostały szczegółowe warunki korzystania przez ARM z udzielonego pozwolenia oraz termin jego ważności.

Decyzją z dnia (...) marca 2015 r., nr (...) (dalej decyzja z dnia (...) marca 2015 r.), Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (dalej Dyrektor RZDW), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 4 pr.wod., stwierdził nieważność decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r.

Rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (dalej Prezes KZGW) z (...) lipca 2015 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił zasady postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i przywołał art. 28 k.p.a. Dalej organ wyjaśnił, że zdolność administracyjnoprawna oznacza prawną możliwość występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, przy czym zdolność tę powinna posiadać strona przez cały czas postępowania, od jego rozpoczęcia do ukończenia. Organ przywołał art. 131 pr.wod. w brzmieniu z daty wydania przez Starostę decyzji z 2008 r. oraz art. 127 ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego był ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Wyjaśnił dalej, że wniosek o udzielenie spornego pozwolenia wodnoprawnego został złożony przez (...), działające w imieniu inwestora tj. (...) w W.

Oceniając przesłanki do stwierdzenia nieważności organ podał, że decyzja z 16 grudnia 2008 r. została skierowana do podmiotu, nie będącego stroną, tj. (...) w W., która nie miała i nie ma zdolności administracyjnej, tj. zdolności do bycia stroną w postępowaniu, legitymacja taka przysługuje bowiem tylko (...).

Odnosząc się natomiast do kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych związanych z wykonaniem decyzji organ stwierdził, że nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła (...) zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 127 ust. 7 pkt 5 pr.wod. przez uznanie, że adresatem decyzji wodnoprawnej musi być jednostka posiadająca przymiot strony w rozumieniu art. 29 k.p.a. w sytuacji, gdy przepis prawa wodnego, jako przepis szczególny wskazuje inny katalog jednostek z uprawnieniami strony w postępowaniu wodnoprawnym, co oznacza, że (...) w W. takie uprawnienie przysługuje jako władającej nieruchomością w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. W skardze zarzucono także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji wodnoprawnej w sytuacji, gdy od 2008 r. jej faktyczne wykonanie przez (...) w W., wywołało nieodwracalne skutki prawne oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie ustaleń, opartych na zebranym materiale dowodowym, niezbędnych do oceny legitymacji (...) w W. do bycia stroną postępowania wodnoprawnego oraz w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych związanych z wykonaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokując w niniejszej sprawie WSA uznał, że przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził w działaniu organów administracji ani istotnego naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja, gdy chodzi o jej uzasadnienie, spełnia też kryteria z art. 107 § 3 k.p.a.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 2008 r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego organ uzasadniał skierowaniem decyzji do podmiotu nie będącego stroną, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podzielił pogląd o nieważności ww. decyzji z 2008 r., jednak ze wskazaniem na inną podstawę prawną, niż wynika to z zaskarżonej decyzji. W sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskodawcą postępowania i adresatem decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. była (...) w W. - a zatem nie posiadający zdolności administracyjnej "dział zamiejscowy" komórki organizacyjnej Centrali (...) w W.

(...) została utworzona na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 594, dalej jako ustawa), a następnie w oparciu o przepisy ustawy z dnia z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1229, dalej ustawa o rezerwach), jako agencja wykonawcza w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o rezerwach w zw. z art. 18 ustawy o finansach publicznych). Jest państwową osobą prawną utworzoną w celu realizacji zadań państwa (art. 11 ustawy i art. 26 ustawy o rezerwach). Agencja działa na podstawie ustaw i statutu (art. 11 ust. 5 ustawy i art. 28 ustawy o rezerwach).

Państwową osobą prawną, wg definicji z art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1224), jest inna niż Skarb Państwa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. Z kolei z art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm., dalej k.c.), którego przepisy z mocy art. 30 § 1 k.p.a., stosuje się do oceny zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stron postępowania administracyjnego wynika, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i inne jednostki organizacyjne, którym szczególne przepisy przyznają osobowość prawną. Zestawienie tych przepisów pozwala na przyjęcie, że (...) jest inną niż Skarb Państwa osobą prawną i tylko jej przysługuje zdolność administracyjnoprawna. Jak stanowi przy tym art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Wymieniona zaś w decyzji Składnica w Wąwale nie jest nawet jednostką organizacyjną osoby prawnej, gdyż takimi, zgodnie z regulaminem organizacyjnym (...), są obok centrali Agencji, biura i zespoły wymienione w § 5 ust. 2 regulaminu. Składnice natomiast, zgodnie z § 5 ust. 3 regulaminu jako działy zamiejscowe wchodzą w skład biur i zespołów (zarządzenie Nr 11 Ministra Gospodarki z dnia 11 marca 2011 r. w sprawie nadania statutu ARM, Dz. Urz.MG poz. 5). W 2008 r., tj. w dacie wydawania nieważnej decyzji obowiązywało z kolei zarządzenie Nr 16 Ministra Gospodarki w sprawie nadania statutu Agencji Rezerw Materiałowych z dnia 30 lipca 2008 r. (Dz. Urz.MG Nr 1, poz. 16). Jak wynika z § 3 ww statutu, w skład Agencji wchodziły Centrala Agencji oraz Oddziały Terenowe Agencji, zwane "oddziałami terenowymi". W skład Centrali Agencji wchodziły wymienione w § 3 pkt 2 komórki organizacyjne, w tym np. Biuro Infrastruktury i Logistyki; Biuro Organizacyjne; Biuro Teleinformatyki itd. A w skład ww. komórek organizacyjnych wchodziły wewnętrzne komórki organizacyjne, którymi były działy i działy zamiejscowe - tj. składnice oraz zespoły.

Taka struktura dowodzi, że (...) ani obecnie, ani w 2008 r. w żadnym razie nie mogły być uznane za jednostki organizacyjne osoby prawnej, jaką jest (...) w W. Tym samym przy wydawaniu decyzji z 16 grudnia 2008 r. doszło do rażącego (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) naruszenia art. 29 i 30 k.p.a., albowiem postępowanie toczyło się na wniosek podmiotu, który w świetle obowiązującej procedury administracyjnej nie mógł skutecznie go zainicjować. W konsekwencji decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym również została wydana w stosunku do podmiotu (i na wniosek podmiotu), który w świetle art. 29 k.p.a. i art. 30 § 1 i § 3 k.p.a. nie mógł być adresatem ww. decyzji, jako że nie miał zdolności administracyjnej. Wnioskodawcą i adresatem ww. decyzji mogła być wyłącznie strona skarżąca, zarówno bowiem postępowanie prowadzone w 2008 r., jak i obecnie - w istocie dotyczy jej praw i obowiązków, tj. (...) w W.

Z tych powodów nie można było uznać za skuteczny zarzutu naruszenia art. 127 ust. 7 pr.wod. Precyzując inaczej niż to czyni art. 28 k.p.a. katalog stron postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego ustawodawca nie odstąpił od zasady wyrażonej w art. 29 i 30 k.p.a. Innymi słowy, nawet skądinąd słuszne twierdzenie skarżącej, że w świetle art. 127 ust. 7 pr.wod. stroną może być "władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych" nie uzasadnia poglądu, że ową władającą stroną może być podmiot czy jednostka organizacyjna, która nie spełnia kryteriów z art. 29 i art. 30 k.p.a. Aby można było uwzględnić zarzuty skargi strona skarżąca powinna była wykazać, że (...) jest "ustawowym lub statutowym przedstawicielem" (jak stanowi art. 30 § 3 k.p.a.) posiadającej osobowość prawną (...) w W.; a to nie nastąpiło w kontrolowanej sprawie.

Zasadnymi, w ocenie WSA, nie okazały się zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnej rzeczowej argumentacji wskazującej na wystąpienie w sprawie (w znaczeniu normatywnym) nieodwracalnych skutków prawnych; wskazała jedynie na pewne okoliczności faktyczne, tj. faktyczne korzystanie z drenażu, co nie uzasadnia twierdzenia o negatywnej przesłance do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W skardze kasacyjnej z dnia 17 marca 2016 r., (...) z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła w całości wyrok z dnia 7 stycznia 2016 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) przez błędną wykładnię:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez możliwość uznania nieważności decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. w przedmiocie udzielenia (...) pozwolenia wodnoprawnego, pomimo że wykonanie przez Agencję tej decyzji wywołało nieodwracalne skutki prawne,

- art. 156 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 k.p.a. polegające na nieskorzystaniu z możliwości sprostowania z urzędu adresata decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. w przedmiocie udzielenia (...) pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na oczywisty błąd w jego wykazaniu, polegający na rozstrzeniu nazwy strony o człon jej jednostki organizacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczeń go poprzedzających, rozpoznanie skargi i uznanie, że decyzja z dnia (...) grudnia 2008 r. zachowuje moc prawną z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz orzeczeń go poprzedzających, rozpoznanie skargi i uznanie, że adresatem decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. była (...), posiadająca przymiot strony postępowania administracyjnego.

W przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów Agencja na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w zakresie oceny skutków prawnych wywołanych realizacją decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. pod względem ich nieodwracalności oraz oceny wystąpienia błędu przy wskazaniu adresata tej decyzji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, związany jest sformułowanymi we wniesionym środku odwoławczym dwoma podstawami, które nie okazały się zasadne.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie błędnie wywodzi, że wykonanie decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne. Jak przyjmuje się w doktrynie i w orzecznictwie sądowym, nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wówczas, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji publicznej podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2000, s. 921). Stan taki nie zachodzi wówczas, gdy skutki prawne wydanej decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, albo w jednym z jego nadzwyczajnych trybów. Samo jedynie przyjęcie, że pozwolenie wodnoprawne było elementem procesu uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji środowiskowej oraz ustalenia stosownych opłat nie stoi na przeszkodzie w podjęciu refleksji natury prawnej nad bytem normatywnym tych aktów na skutek wycofania tego pozwolenia z obrotu prawnego. Tak samo wybudowanie określonych obiektów budowlanych, w tym oczyszczalni ścieków, zbiorników infiltracyjno-retencyjnych oraz urządzeń oczyszczających samo w sobie nie stoi na przeszkodzie uznaniu udzielonego danemu podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego za nieważne. Ponadto okolicznością taką nie jest wprowadzenie przez (...) do ziemi ścieków bytowych, ponieważ ma ono charakter typowo faktyczny, a art. 156 § 2 k.p.a. stanowi o nieodwracalności skutków prawnych, a nie faktycznych.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także drugi spośród sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, dotyczący naruszenia przez WSA art. 156 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 k.p.a. Pomijając okoliczność, że o sprostowaniu treści decyzji stanowi art. 113 § 1 k.p.a., a nie art. 29 k.p.a., to czynność tego rodzaju odnosi się każdorazowo do uchybień mających charakter oczywisty. Działanie tego rodzaju nie powinno być nadużywane, nawet celem usunięcia istotnych uchybień, które dla określonego podmiotu wydają się nie budzić wątpliwości. W ten sposób zanegowaniu ulegałaby potrzeba korzystania z przewidzianych w k.p.a. środków zaskarżenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że adresat decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. został w niej wymieniony kilkukrotnie i za każdym razem była to (...) w W. Trudno byłoby w tym zakresie przyjmować, że błąd adresata decyzji był oczywisty i nie wzbudzał wątpliwości organu wydającego tę decyzję. Wprost przeciwnie, wydając decyzję z dnia (...) grudnia 2008 r. organ wskazał w sposób wyraźny i jednoznaczny jej adresata. Wszelkie dywagacje na temat zamiaru czy też przeświadczenia jakim kierował się organ w tym względzie nie mogą mieć decydującego znaczenia dla prawidłowego zidentyfikowania wydanego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.