Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610735

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 września 2013 r.
II OSK 984/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak Kubiak (spr.).

Sędziowie NSA: Anna Łuczaj, del. Leszek Kiermaszek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 840/11 w sprawie ze skargi B. I. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia (...) października 2011 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 840/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w sprawie ze skargi B. I. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia (...) października 2011 r., znak: (...), w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowieniem z dnia (...) października 2011 r. znak: (...), wydanym na podstawie art. 134 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez B. I. od pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia (...) sierpnia 2011 r. oraz z dnia (...) sierpnia 2011 r. w sprawie montażu nowych anten na sąsiedniej działce Nr (...) w miejscowości P. 117B Gm. B.

W opisanych wyżej pismach z dnia (...) i (...) sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim (dalej PINB) stwierdził, że luźno ustawione na ziemi anteny nie stanowią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b oraz art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Brak zatem podstaw do zajęcia się sprawą w oparciu o przepisy tej ustawy.

Organ II instancji uznał, że "odwołanie", złożone przez B. I. od pism PINB nie ma charakteru środka zaskarżenia, albowiem ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują podstaw do wniesienia odwołania od pisma. Zdaniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB) anteny krótkofalarskie nieprzymocowane trwale do gruntu, nie są obiektami budowlanymi, nie są również urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem (budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym) - nie zapewniają zgodnie z definicją możliwości użytkowania tych obiektów.

W tych okolicznościach faktycznych organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji o braku podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie ŚWINB skoro od pisma nie przysługuje odwołanie to zasadnym jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania B. I.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie B. I. wniosła o jego uchylenie oraz wcześniejszych decyzji PINB. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa tj. art. 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1, art. 127 § 1 art. 134 k.p.a.

Autorka skargi stwierdziła, że pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim mają charakter decyzji, albowiem zawierają oznaczenie organu i adresata aktu/pisma rozstrzygające o sprawie i podpis upoważnionego pracownika.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim pod względem formalnym zawierają minimum elementów, wymienionych enumeratywnie w art. 124 § 1 k.p.a., które powinno zawierać postanowienie. Z treści powołanych pism wynika, że zawierają datę, oznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy, rozstrzygnięcie oraz podpis organu, to zaś oznacza, że pismom tym można przypisać charakter postanowienia, od których przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 61a § 2, przewidują możliwość wniesienia zażalenia.

W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należało uznać, że stanowisko PINB wyrażone w pismach podległo zaskarżeniu do organu II instancji. Skoro zaś ten organ stwierdził niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia, to zaskarżone postanowienie, jako niezgodne z art. 134, art. 61a § 1 k.p.a, należało uchylić.

W skardze kasacyjnej Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach zaskarżył w całości ww. wyrok i zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracji naruszył art. 134 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. tylko tryb postępowania wynikający z art. 2 k.p.a.

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu sprawy, polegające na przyjęciu, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną tocząca się w trybie ogólnego postępowania administracyjnego, z której wynika oczywistość w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania tj. art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie, taka sytuacja w ogóle nie występuje. Wniosek wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, natomiast tryb art. 61a § 1 k.p.a., znajdzie zastosowanie. wówczas, gdy ta oczywistość nie wymaga żadnych ustaleń ze strony organu.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. I. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom skarżącej - odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Chybiony jest zarzut skargi, że w sprawie winien mieć zastosowanie tryb przewidziany w art. 2 k.p.a. W myśl tego przepisu: "Kodeks postępowania administracyjnego normuje (...) postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych."

Przepisy działu VIII Kodeksu będą jednak miały zastosowanie tylko wówczas, gdy skarga nie spowoduje wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek lub z urzędu (art. 233 k.p.a.), albo gdy nie została złożona w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne (art. 234 k.p.a.) lub w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna (art. 235 k.p.a.). W tych wskazanych przypadkach skarga podlega rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu regulujących postępowanie w sprawach określonych w art. 1, czyli w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Wymaga to zatem od organów administracji publicznej wnikliwej oceny, czy pismo oznaczone, jako skarga może być zakwalifikowane jako jedna z czynności procesowych strony podlegających rozpatrzeniu i załatwieniu w postępowaniu administracyjnym (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) LEX).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że pismo B. I. z dnia 19 lipca 2011 r., w którym informuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim o zainstalowaniu na działce R. W. anten również na tyłach budynku oraz wnosi o podjęcie stosownych działań, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, tj. prawomocną decyzją Wójta Gminy B. oraz wyrokiem WSA w Kielcach, stanowi żądanie w myśl art. 61 lub 61a § 1 k.p.a., a nie skargę lub wniosek w rozumieniu art. 227 lub art. 241 k.p.a.

Zaznaczyć trzeba, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter proceduralny. W tym zakresie, organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że organ administracji, stwierdzając w pismach z dnia 17 sierpnia 2011 r. i z dnia 31 sierpnia 2011 r., brak podstaw prawnych do podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w istocie odmówił wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie anten na działce nr (...).

Skoro wskazane pisma zawierają niezbędne minimum elementów przewidzianych dla postanowienia, to zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a. na takie postanowienie przysługuje zażalenie. Postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania, zostało zatem przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznane, jako niezgodne z art. 61a § 2 k.p.a.

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, ze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39).

Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy. Z faktu, że skarżący organ nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.