Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2491653

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 14 lutego 2018 r.
II OSK 969/16
Pojęcie strony postępowania administracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.).

Sędziowie: NSA Robert Sawuła, del. WSA Jerzy Bortkiewicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 387/15 w sprawie ze skargi E. S. i J.S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego

1.

uchyla zaskarżony wyrok;

2.

uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia (...) marca 2015 r. nr (...);

3.

zasądza od Wojewody Lubelskiego solidarnie na rzecz E. S. i J.S. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 387/15, oddalił skargę E. S. i J. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia (...) marca 2015 r., nr (...), w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubelski, po rozpoznaniu odwołania E. S. i J. S. od decyzji Starosty K. z dnia (...) grudnia 2014 r., znak: (...), orzekającej o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty K. z dnia (...) grudnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę budynku pawilonów handlowo-usługowych, złożonych z segmentów a, b, c, d, e oraz f wraz z sieciami i przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i gazowym z wewnętrzną instalacją gazową w budynku, oświetleniem terenu, budową dróg wewnętrznych, parkingów i ciągów pieszych, a także na wykonanie obiektów towarzyszących, zlokalizowanych na działce nr (...), położonej przy ul. K. w K. - umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zdaniem Wojewody odwołujący się nie posiadają tytułu prawnego, który uzasadniałby ich interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu budowę, będącej przedmiotem sprawy. Zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i postępowania odwoławczego, odwołujący się nie wypowiedzieli się z czego wywodzą swój interes prawny uprawniający ich do nabycia statusu strony w postępowaniu o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołujący się są następcami prawnymi poprzednich właścicieli działki nr (...), którzy brali udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pawilonów usługowo-handlowych zlokalizowanych na działce nr (...) położonej przy ul. K. w K. O ile, zdaniem organu, byliby oni bez wątpienia stroną w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr (...), to nie wykazali interesu prawnego w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w obrocie prawnym znajduje się prawomocna decyzja Starosty K. z dnia (...) października 2014 r., znak: (...), umarzająca (po rozpatrzeniu wniosku skarżących) postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że wcześniej zostało wszczęte w tej sprawie postępowanie z urzędu, a skarżący mogą zostać uznani za strony postępowania jedynie wówczas, gdy wykażą interes prawny w sprawie.

W skardze na powyższą decyzję E. S. i J. S. zarzucili, że Wojewoda z naruszeniem art. 7, 11, 15, 28, 75, 77 § 1, 107 § 3, 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a także art. 28 ust. 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), odmówił im przyznania statusu strony postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący podnieśli, że są właścicielami nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką nr (...), która objęta jest spornym pozwoleniem na budowę. Zdaniem skarżących nieruchomość ta oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość skarżących, ograniczając możliwość podejmowania inwestycji budowlanych. Organ pominął ponadto, że toczy się odrębne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia (...) kwietnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę samodzielnej stacji gazowej, w którym to postępowaniu podstawowym zarzutem kierowanym przeciwko skarżącym jest niezachowanie wymaganej odległości między wybudowaną przez nich stacją gazową, a inwestycją budowlaną realizowaną na sąsiedniej nieruchomości - to jest działce nr (...). W ocenie skarżących już z tego tylko faktu można wywodzić ich interes prawny w stwierdzeniu wygaśnięcia przedmiotowej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko Wojewody, że skarżący nie legitymowali się przymiotem strony wskazanego postępowania. Sąd przytoczył treść art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i stwierdził, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w innych postępowaniach dotyczących wykonywania robót budowlanych. Oznacza to, że przymiot stron postępowania w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że w związku z braniem udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, uzyskali oni automatycznie status strony w postępowaniu w przedmiocie wygaszania takiego pozwolenia. Także sam fakt bycia właścicielem nieruchomości sąsiedniej nie stanowi o statusie strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy. W postępowaniu w zakresie wygaszania pozwolenia na budowę obowiązuje zasada, że stroną takiego postępowania jest przede wszystkim inwestor oraz właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której inwestycja objęta tym pozwoleniem miałaby być realizowana. Inne podmioty tylko wtedy są stronami w takim postępowaniu, jeżeli wykażą, że dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podkreślił, że usuwanie pozwoleń na budowę z obrotu prawnego powinno należeć do wyjątków, a przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle. Celem, a zarazem istotą art. 37 ust. 1 ustawy jest bowiem eliminowanie w określonych w nim warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym, a więc z przyczyn, dla których prawo budowlane, jako regulacja z zakresu prawa publicznego, zostało wprowadzone do systemu prawa. Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organ drugiej instancji umorzył postępowanie odwoławcze. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia innych przepisów postępowania, w tym zasad postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargą kasacyjną E. S. i J. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1)

prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1049 z późn. zm.) w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu przy badaniu interesu prawnego skarżących w postępowaniu w sprawie o wygaszenie pozwolenia na budowę obejmującego nieruchomość sąsiednią, podczas gdy stan faktyczny sprawy daje postawę do jego subsumcji pod wyinterpretowaną z tych przepisów normę prawną, a mianowicie - istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy o wygaszenie pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej, w sytuacji gdy realizacja inwestycji na tej działce oddziaływuje bezpośrednio na nieruchomość sąsiednią poprzez zakaz sytuowania na niej samodzielnej stacji gazowej w odległości mniejszej niż 60 m od budynków zaprojektowanych na działce objętej postępowaniem wygaszeniowym (§ 76 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie - Dz. U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063 z późn. zm.), i co w okolicznościach sprawy skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę samodzielnej stacji gazowej (fakt bezsporny), a więc wprawdzie nierozstrzygniętą jeszcze prawomocnie na tym etapie, aczkolwiek realną próbę wyeliminowania jej z obrotu prawnego, co w dalszej kolejności może skutkować uznaniem że inwestycja ta (stacja gazowa) stanowi stan zbliżony do tzw. "samowoli budowlanej", i wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę tejże stacji, ewentualnie wszczęciem postępowania legalizacyjnego w rozumieniu art. 51 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego;

2)

przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależytą kontrolę legalności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia (...) marca 2015 r., w zakresie w jakim odmówił skarżącym istnienia po ich stronie interesu prawnego, i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Wojewodę w toku postępowania art. 28 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowanego poprzez ich pominięcie, w sytuacji gdy postępowanie o wygaszenie pozwolenia na budowę i rozstrzygnięcie o takim wygaszeniu oddziaływuje bezpośrednio na ich niezaktualizowany wprawdzie na tym etapie, ale realny z uwagi na nieważność pozwolenia na budowę, obowiązek rozbiórki wybudowanej przez skarżących stacji paliw (ew. wszczęcie postępowania legalizacyjnego), wobec wybudowania jej w zbyt bliskiej odległości od projektowanych pawilonów handlowych na działce sąsiedniej, która to inwestycja nie została zrealizowana przez okres 14 lat;

b)

art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający przepisom prawa, tj. nieodniesienie się do zarzutu skarżących dotyczącego bezpodstawnej odmowy przyznania im statusu strony postępowania w sprawie o wygaszenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującej działkę sąsiednią, pomimo ich argumentacji, że realizacja inwestycji na tej działce, skutkowała wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę stacji gazowej skarżących, i co w razie utrzymania tej decyzji w mocy w wyniku prawomocnego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w dalszej kolejności skutkować może wydaniem decyzji o nakazaniu skarżącym rozbiórki tejże stacji gazowej (ew. wszczęciem postępowania legalizacyjnego).

Zdaniem skarżących, brak rozstrzygnięcia i jakiegokolwiek odniesienia się do przytoczonej wyżej w lit. a i "b" argumentacji świadczy o nierozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie istoty sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, albowiem w razie uwzględniania zarzutów skarżących zasadne byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia (...) marca 2015 r. i merytoryczne rozpoznanie sprawy o wygaszenie spornego pozwolenia na budowę, a w razie takiego wygaszenia bezprzedmiotowy stałby się spór w sprawie nieważności pozwolenia na budowę stacji gazowej skarżących, z uwagi na niezachowanie odległości stacji gazowej od projektowanych budynków pawilonów handlowych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano, że równolegle do niniejszego postępowania toczy się postępowanie z wniosku A. B.-O. (właścicielki działki objętej postępowaniem wygaszeniowym) o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. nr (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę samodzielnej stacji gazowej (znak: (...)), w którym to postępowaniu podstawowym zarzutem kierowanym przeciwko skarżącym jest niezachowanie przez nich wymaganej prawem minimalnej odległości między wybudowaną przez nich stacją gazową, a zaprojektowanymi jedynie pawilonami handlowymi na działce sąsiedniej, objętej postępowaniem wygaszeniowym, którego dotyczy niniejsza sprawa (inwestycja ta - pawilony handlowe, nie została zrealizowana przez okres 14 lat). Decyzją z dnia z dnia (...) stycznia 2015 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność decyzji Starosty K. z dnia (...) kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r. uchylił w całości ww. decyzję Wojewody, niemniej jednak sprawa posiada status sprawy w toku, albowiem toczy się obecnie przed WSA w Warszawie.

W ocenie skarżących kwestionowane rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest wynikiem całkowitego pominięcia okoliczności, że wynik sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę leży w interesie prawnym skarżących, albowiem zdezaktualizuje argument przesądzający o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę samodzielnej stacji gazowej wybudowanej przez skarżących i zapobiegnie obowiązkowi rozbiórki tego obiektu, ewentualnie obowiązkowi przeprowadzenia postępowania legalizującego, o którym mowa w art. 51 i nast. Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, że ich interes w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę pawilonów handlowych nie ma wyłącznie charakteru interesu faktycznego, jak próbował to forsować w toku postępowania Wojewoda Lubelski, gdyż popierają oni swój interes również przepisami prawa powszechnie obowiązującego - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ administracji publicznej, czyniąc ustalenia faktyczne i rozstrzygając sprawę na podstawie konkretnego przepisu prawa, powinien mieć na uwadze cały system przepisów istniejących w ustawie stosowanej do załatwienia danej sprawy. Kwestia, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy to zagadnienie, które określane jest w piśmiennictwie mianem "praw refleksowych" w postępowaniu administracyjnym. Prawami refleksowymi legitymują się w postępowaniu administracyjnym te podmioty, których interesu prawnego postępowanie to dotyczy w sposób pośredni. W tym przypadku decyzja nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach podmiotu, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. Interes oparty na prawie refleksowym może być wywodzony z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Skarżący podkreślili przy tym, że interes prawny znajdujący swoje umocowanie w prawie refleksowym nie kształtuje samoistnie prawa do postępowania administracyjnego, stanowi tylko podstawę do udziału w postępowaniu prowadzonym z urzędu, prowadzonym w związku z żądaniem realizacji publicznego prawa podmiotowego bądź też w postępowaniu wszczętym w wyniku żądania jednostki dysponującej interesem prawnym opartym na normie prawa materialnego administracyjnego. W takim układzie, interes prawny "refleksowy" daje jednostce status strony postępowania z możliwością wykonywania wszelkich uprawnień procesowych przysługujących stronie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia. Podzielić bowiem należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Status strony w takim postepowaniu nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1049 z późn. zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sąd pierwszej instancji decyzji - gdyż jest to przepis, który reguluje wyłącznie zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Do spraw zaś dotyczących wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna określona art. 28 k.p.a.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w danym postępowaniu, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Podmiot, któremu przysługują określone uprawnienia bądź który jest obciążony określonymi obowiązkami, ma interes prawny w tym, aby jego uprawnienia nie zostały uszczuplone a obowiązki nie uległy rozszerzeniu. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania.

Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem określonej działki, to tym samym właściciel działki sąsiedniej jest stroną postępowania dotyczącego takiej inwestycji. Dotyczy to nie tylko kwestii, czy budowa projektowanego obiektu wprowadza ograniczenia bądź utrudnienia w dotychczasowym korzystaniu z tej nieruchomości ale również kwestii, czy realizacja przedmiotowego obiektu wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu określonej nieruchomości.

Jeżeli dochodzi do wydania decyzji, która daje inwestorowi możliwości szerszego wykonywania prawa związanego z daną nieruchomością (np. poprzez realizację określonej inwestycji) to może to mieć realny wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości leżącej w sąsiedztwie tej nieruchomości, gdyż tym samym musi on więcej znosić. Osoba taka posiada legitymację strony w postępowaniu dotyczącym wygaszenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy decyzja ta ma wpływ - przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod określoną zabudowę - na realny wymiar wykonywania przysługującego jej prawa własności nieruchomości (art. 140 k.c. i art. 144 k.c.).

Nieruchomość skarżących znajduje się w sferze oddziaływania nieruchomości objętej decyzją - dotyczy to możliwości dalszego istnienia inwestycji zrealizowanej przez skarżących na podstawie ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia (...) kwietnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji gazowej. Wynik postępowania o wygaszenie decyzji Starosty K. z dnia (...) grudnia 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę budynku pawilonów handlowo-usługowych, może mieć wpływ na działania, jakie mogą podjąć organy administracji publicznej odnośnie zrealizowanej przez skarżących inwestycji, a tym samym na możliwość dalszego istnienia tej inwestycji. Skarżący w skardze do Sądu pierwszej instancji wskazywali na postępowanie prowadzone z wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia (...) kwietnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji gazowej. Sąd pierwszej instancji - oceniając status skarżących w postępowaniu w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę - lakonicznie stwierdził, że sam fakt bycia właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie stanowi o statusie strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Poza oceną Sądu pierwszej instancji pozostały okoliczności i argumenty podnoszone przez skarżących, w tym dotyczące postępowania prowadzonego z wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia (...) kwietnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji gazowej oraz fakt zrealizowania tej inwestycji. W istocie Sąd pierwszej instancji uchylił się od dokonania należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Sąd podkreślił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSAiWSA 2010/1/1).

Podstawę legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zatem mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

W sprawie niniejszej taka sytuacja - jak już wyżej wskazano - zachodzi. To zaś oznacza, iż skarżący mają przymiot strony w postępowaniu o wygaszenie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Przypomnieć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się również, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność lub użytkowanie wieczyste. Takim przepisem w szczególności jest norma art. 140 k.c. wskazująca, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Przypomnieć należy, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie-Prawo budowlane.

Z powyższych względów podzielić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Usprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Pamiętać należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pominął okoliczności i argumenty podnoszone przez skarżących, nie dokonując oceny ich wpływu na przysługiwanie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wygaszenia pozwolenia na budowę, a tym samym na wynik niniejszej sprawy.

Zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nieprawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1074, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r., którą organ uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia (...) stycznia 2015 r. (stwierdzającą nieważność) i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia (...) kwietnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji gazowej. Od powyższego wyroku wniesiona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak już wyżej wskazano powyższe postępowanie nieważnościowe, dotyczące zrealizowanej inwestycji skarżących, wszczęte zostało na wniosek A. B. i może mieć wpływ na prawa i obowiązki skarżących. Względy ochrony uzasadnionych interesów inwestorów obu inwestycji, tj. skarżących oraz A. B., będących zarazem właścicielami sąsiednich nieruchomości, nakazują równe traktowanie tych osób, a co za tym idzie uznanie, iż skarżącym oraz A. B. przysługuje status strony w obu powyższych postępowaniach. Realizowane bądź planowane inwestycje na tych nieruchomościach oddziałują na zakres praw (w tym prawa własności) i obowiązków właścicieli tych nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., zaskarżoną decyzję. O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.