Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610731

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 września 2013 r.
II OSK 961/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl.

Sędziowie NSA: Leszek Kamiński (spr.), del. Roman Ciąglewicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej. Sp.j. z siedzibą w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 395/11 na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 24 marca 2011 r. nr SKO.0812/I/3/81/2010 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/GL 395/11, oddalił skargę. Sp. jawnej z siedzibą w Częstochowie, zw. dalej Spółką, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 24 marca 2011 r., nr SKO.0812/I/3/81/2010, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 29 grudnia 2004 r., nr 979, Prezydent Miasta Częstochowy ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu usługowo-handlowo-magazynowego branży spożywczej na działkach ewidencyjnych o numerach.... położonych w Częstochowie przy ul.... Decyzja ta wydana została na wniosek T. H.prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "...". Obecnie następcą wnioskodawcy w zakresie praw i obowiązków związanych z realizacją zamierzenia inwestycyjnego jest skarżąca Spółka.

Pismem z dnia 18 grudnia 2009 r. M. i I. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności m.in. wymienionej na wstępie decyzji. Wskazali, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zarzucili ponadto nierzetelność poprzedzającemu wydanie tej decyzji raportowi oddziaływania na środowisko. Wskazali, że decyzja dotyczy obiektu o powierzchni zabudowy ok. 1000 m2, gdy tymczasem we wniosku inwestor określił tę powierzchnię na ok. 380 m2. W ich ocenie inwestycja ma charakter produkcyjny, a na całej ulicy G. nigdy nie znajdowały się budynki tego typu. Ponadto stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że wyrazili zgodę na planowaną inwestycję jest niezgodne z prawdą.

Rozpoznając ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, decyzją z dnia 15 marca 2010 r. stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 29 grudnia 2004 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca Spółka, zaskarżoną zaś w niniejszym postępowaniu decyzją Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 15 marca 2010 r. W uzasadnieniu nawiązano do zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz do istoty wzruszenia decyzji ostatecznych w trybie art. 156 k.p.a. Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji z 15 marca 2010 r. organ powołał się na treść art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Wskazał, że w ostatecznej decyzji Prezydenta Częstochowy z dnia 29 grudnia 2004 r. oba te przepisy zostały wskazane w podstawie prawnej. Przywołanie art. 61 ust. 2 stanowi o tym, że organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy uznał, że w sprawie zachodzą okoliczności wymienione w tym przepisie, które uzasadniają odstąpienie od wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość położona była w strefie zabudowy ekstensywnej, dla której funkcją dominującą były domy jednorodzinne, małe domy mieszkalne oraz usługi. Jednocześnie obowiązywał zakaz lokalizacji uciążliwych zakładów produkcyjnych. Przedmiotowa inwestycja nie była zatem zlokalizowana na terenach przeznaczonych w "starym" planie pod inwestycje produkcyjne, brak było zatem podstaw do zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Błędne zastosowanie tego przepisu nie przesądza jeszcze o nieważności decyzji, albowiem konieczne jest również dokonanie oceny, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium zauważa, że w decyzji Prezydenta Miasta pominięto zbadanie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nawet z treści dołączonej do decyzji analizy (załącznik nr 2 do decyzji) nie wynika, jakiego rodzaju zabudowa usługowa istniała na obszarze objętym analizą, ani też jakie ta zabudowa miała gabaryty. Ponadto część graficzna analizy (załącznik nr 1) nie spełnia wymogów określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Częstochowy z 29 grudnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie rozstrzyga ona, czy spełnione zostały wymogi określone w tym przepisie, a ponadto wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu nie pozwalały na dokonanie takiego rozstrzygnięcia.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do twierdzeń strony skarżącej w kwestii charakteru prowadzonej przez nią działalności. Kolegium nie podzielając stanowiska skarżącej, że prowadzona działalność polegająca na konfekcjonowaniu jelit jest działalnością usługową. W ocenie Kolegium jest to działalność produkcyjna, co wynika z klasyfikacji PKD ujawnionej we wpisie skarżącej do Krajowego Rejestru Sądowego, a także z raportu oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji kolejnym rażącym naruszeniem prawa było przeprowadzenie postępowania dla inwestycji o charakterze usługowo-handlowo-magazynowym z pominięciem jej funkcji produkcyjnej, co w ocenie Kolegium stanowi samodzielną przesłankę do uznania, że doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium uznało także za rażące naruszenie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. określenie w decyzji warunków zabudowy dla inwestycji o powierzchni ok. 1000 m2, podczas, gdy zarówno z wniosku inwestora, jak i z raportu oddziaływania na środowisko wynikało, że powierzchnia zabudowy wynosić miała ok. 400 m2. W ocenie Kolegium z wyników przeprowadzonej analizy nie wynikało, aby była możliwa do realizacji inwestycja o powierzchni 400 m2, a tym bardziej o większej powierzchni. Brak też było podstaw, aby wskazaną przez inwestora wielkość traktować jako powierzchnię użytkową, a nie powierzchnię zabudowy. Dodatkowo orzeczenie w tym zakresie wykracza znacznie poza wniosek strony, co świadczy o jego wydaniu z urzędu, a to w świetle wskazanych przepisów jest niedopuszczalne.

W skardze do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10, art. 16 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., a także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wywiodła m.in., że prowadzona przez nią działalność w zrealizowanym już obiekcie ma i miała mieć charakter usługowy, a nie produkcyjny. Ta kwestia w ocenie skarżącej nie została dostatecznie zbadana i wyjaśniona. Dalej skarżąca podniosła, że dostrzeżone przez Kolegium braki w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowią rażącego naruszenia prawa.

Na podstawie decyzji z 29 grudnia 2004 r., zmienionej późniejszą decyzją z dnia 15 marca 2005 r., wydane zostało w dniu 5 lipca 2006 r. pozwolenie na budowę, a po zakończeniu inwestycji - pozwolenie na użytkowanie (decyzja z dnia 4 marca 2008 r.). W całym tym okresie inicjatorzy postępowania nieważnościowego nie zgłaszali żadnych uwag co do realizacji inwestycji. Spór powstał dopiero pod koniec 2008 r. Nie wzięto też pod uwagę, że inwestycja polegała na rozbudowie istniejącego obiektu, a nie na budowie nowego. Zmiany w istniejącej zabudowie nie powinny być ograniczane i w tym zakresie nie stosuje się tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Niejasne sformułowania ustawy winny być interpretowane na korzyść właściciela nieruchomości. Wykroczenie poza wniosek inwestora wynikało z przeprowadzonej analizy i nie stanowi naruszenia przepisów ustawy.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego Gmina Częstochowa, wyjaśniła, że art. 61 ust. 2 u.p.z.p. został przywołany w decyzji z dnia 29 grudnia 2004 r. omyłkowo, natomiast uczestniczka postępowania Małgorzata Kić wskazała na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę spornej inwestycji, skarżąca Spółka podniosła, że wystąpiła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności, gdyż decyzja z 29 grudnia 2004 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem nie jest możliwe uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wskazał, że Kolegium zasadnie uznało, iż poddana kontroli w nadzwyczajnym trybie decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 29 grudnia 2004 r. jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta rażąco bowiem narusza przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa i jego celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa jest wymagane zarówno w przypadku budowy nowego obiektu, jak i w przypadku rozbudowy już istniejącego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy m.in. dla budowy obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) przez budowę należy rozumieć również rozbudowę obiektu budowlanego. Skoro tak, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego jest możliwe jedynie na zasadach określonych w art. 61 u.p.z.p.

Pominięcie badania zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dopuszcza przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p., który został powołany jako jedna z podstaw wydania decyzji z 29 grudnia 2004 r. Z akt sprawy wynika jednak, że zastosowanie tego przepisu nie było możliwe z uwagi na brak przeznaczenia terenu objętego wnioskiem na cele produkcyjne w planie zagospodarowania, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Dodatkowo z treści wniosku, jak i z treści decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wynikało, aby inwestycja miała być inwestycją produkcyjną. Trudno zatem w tych okolicznościach stwierdzić w sposób jednoznaczny, że decyzja ta wydana została w oparciu o art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Samo wskazanie tego przepisu w osnowie decyzji nie może jeszcze przesądzać o jego zastosowaniu. W tej sytuacji Sąd przyjmuje, że skoro brak było obiektywnych podstaw do zastosowania tego przepisu, to jego wskazanie w istocie nastąpiło omyłkowo.

Powyższe ustalenie musi prowadzić do wniosku, że nic nie zwalniało organu planistycznego z obowiązku zbadania przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, czy spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasada dobrego sąsiedztwa. Dowodem na okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycję tych warunków powinna być analiza sporządzona na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). W ocenie Sądu, na co zresztą słusznie zwraca uwagę Kolegium, ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. Dopiero ustalenie takich obiektów umożliwia przejście do badania spełnienia kolejnych wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym w zakresie ich funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu. Podstawowym kryterium podczas oceny funkcji obiektu powinien być cel, w jakim został wzniesiony, katalog potrzeb jaki zaspokaja i aktualny sposób użytkowania. Natomiast ocena cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu powinno w przypadku każdego z analizowanych obiektów sąsiadujących, obejmować ich gabaryty (powierzchnię użytkową, liczbę kondygnacji) wzajemne przestrzenne ulokowanie, stosunek zajmowanych powierzchni do poszczególnych funkcji, jeżeli ten sam obiekt wypełnia więcej niż jedną funkcję. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych, sposobu zagospodarowania działek sąsiednich umożliwia organowi orzekającemu dokonanie oceny co do stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy sąsiedniej. Tylko bowiem znaczny stopień podobieństwa wymienionych determinantów pozwala na stwierdzenie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego wnioskiem będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej zabudowy terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pominięcie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zbadania spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi rażące naruszenie tego przepisu, a tym samym wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazując na powyższe rozważania, Sąd w pełni podziela to stanowisko Kolegium, w myśl którego ani z treści decyzji z 29 grudnia 2004 r., ani z dołączonych do niej załączników w postaci wyników analizy, nie sposób odczytać, aby przeprowadzona została analiza odnośnie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 29 grudnia 2004 r.

Uznanie, że przedstawione wyżej argumenty były wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, iż pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności bez znaczenia pozostaje kwestia wyjaśnienia jakiego rodzaju działalność prowadzi skarżąca Spółka w przedmiotowym obiekcie. Rażące naruszenie prawa miało bowiem miejsce bez względu na rodzaj prowadzonej działalności, a to wobec wykluczenia możliwości zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten formułując zasadę trwałości decyzji administracyjnych, dopuszcza możliwość ich wzruszenia właśnie w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w k.p.a. Z takim właśnie trybem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Również brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Nieodwracalność skutków prawnych ma bowiem miejsce jedynie wówczas, gdy nie jest możliwa ich weryfikacja w postępowaniu administracyjnym w zakresie kognicji organów administracji publicznej. Skarżąca wskazując na nieodwracalny skutek w postaci braku możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego późniejszej decyzji - pozwolenia na budowę, sama zauważa, że stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zatem nawet jeżeli zaistniały przesłanki negatywne do uchylenia tej decyzji, o których mowa w art. 146 k.p.a., co nie jest przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu, to i tak postępowanie wznowieniowe przyniosłoby skutek w postaci wydania decyzji z art. 151 § 2 k.p.a. Istnieje zatem możliwość weryfikacji późniejszej decyzji, a tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Sąd zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że braki w uzasadnieniu decyzji, jak i wykroczenie poza wniosek inwestora w kwestii określenia powierzchni zabudowy nie stanowią same w sobie takiego naruszenia prawa, które mogłoby zostać a priori uznane za rażące. Zasadność tych twierdzeń w świetle wyżej przedstawionych argumentów również pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła. Sp. z o.o. z siedzibą w Częstochowie, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1.

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wady sporządzonej analizy urbanistycznej na potrzeby planowanego przedsięwzięcia skarżącej nie pozwalają na uznanie, iż została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy w razie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 4 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w związku z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że najistotniejszą rolę przy ocenie, czy nastąpiło spełnienie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest szczegółowe wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w załączniku do niej konkretnych budynków i obiektów mieszczących się w analizowanym obszarze, wraz z podaniem ich szczegółowych gabarytów i funkcji, jakie spełniają oraz innych parametrów, a w konsekwencji drobiazgowe, nadmiernie formalistyczne podejście Sądu Wojewódzkiego do kwestii zapewnienia ładu przestrzennego (zasady kontynuacji zabudowy);

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu zawężającej interpretacji pojęcia kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu z ograniczeniem się jedynie do działek znajdujących się w obrębie obszaru analizowanego, a zatem pominięcie okoliczności, że przedmiotowa inwestycja polegała na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, każącą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora do zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu;

- art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie wbrew konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności i przyjęcie, że zasadę dobrego sąsiedztwa należy przyjmować w oparciu o restrykcyjne wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bez względu na to, czy planowana inwestycja dotyczy budowy nowego obiektu, czy też rozbudowy już istniejącego, podczas gdy podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma ustalona ustawą zasada kontynuacji funkcji, która winna być stosowana przede wszystkim z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy na wnioskowanym terenie, co jest zgodnie z podstawową zasadą prawa właściciela do zabudowy;

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że sam fakt konieczności uzyskania warunków zabudowy dla rozbudowy obiektu budowlanego stanowi przesłankę konieczności uwzględniania ścisłych wymogów określonych w art. 61 ust. 1, w tym przede wszystkim zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy związek pomiędzy tymi przepisami zachodzi jedynie w zakresie samej konieczności uzyskania warunków zabudowy o zagospodarowania terenu, a skarżąca nigdy nie kwestionowała okoliczności, że warunki zabudowy nie były wymagane także dla obiektu podlegającego rozbudowie;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z powodu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy nie rozstrzygnięto, czy zostały spełnione wymagania określone w tym przepisie, gdyż nie pozwala na to sporządzona analiza urbanistyczna, w związku z czym uzasadnione jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności, co w konsekwencji stanowi zastosowanie wykładni rozszerzającej pojęcia "rażące naruszenie prawa" i stwierdzenie nieważności decyzji, co spowodowało naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych;

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy, podczas gdy wykonanie decyzji o "wzzit" wywołało takiego rodzaju stan prawny i faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego.

2.

naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 3 § 2, art. 133 § 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędnej oceny realizacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji akceptując działanie organu administracyjnego nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania w zakresie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności faktycznych i materiałów dowodowych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd i przyjęcia wadliwych ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do stanu sprawy przez uznanie, że Prezydent Miasta Częstochowy nie przeprowadził analizy funkcji i zagospodarowania terenu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podczas gdy organ ten naruszył przepisy postępowania administracyjnego uznając, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, lecz nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Nie okazały się zasadne zarzuty naruszeń przepisów postępowania, sprowadzające się do twierdzenia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowej kontroli sprawy pomijając, że organ rozstrzygnął sprawę z nie uwzględniając całokształtu okoliczności faktycznych i materiałów dowodowych i wadliwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, czego konsekwencją było niedostrzeżenie przez Sąd przyjęcia wadliwych ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do stanu sprawy przez uznanie, że Prezydent Miasta Częstochowy nie przeprowadził analizy funkcji i zagospodarowania terenu, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak wniosek przeciwny do tezy wyżej postawionej. Sąd Wojewódzki wypowiedział się obszernie w podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii, wskazując, iż w pełni podziela stanowisko Kolegium, w myśl którego ani z treści decyzji z 29 grudnia 2004 r., ani z dołączonych do niej załączników w postaci wyników analizy, nie sposób odczytać, aby przeprowadzona została analiza odnośnie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z powyższą oceną należy się w pełni zgodzić, ponieważ załączenie do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jednostronicowego dokumentu, w którym w kilkunastu punktach wyrażono stwierdzenia uzasadniające przyjętą w decyzji koncepcję zabudowy nie mogą zastąpić. Tymczasem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone nie tylko wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, ale jej wyniki winny znaleźć odzwierciedlenie w samej analizie, a także dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11, LEX nr 1291874 takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takiej właśnie dokumentacji obrazującej sposób dochodzenia organu do wniosków pozwalających na wydanie decyzji zabrakło w rozpoznawanej sprawie, co też dostrzegł Sąd Wojewódzki, nie można więc uznać za zasadne twierdzenia, iż Sąd ten nie dokonał prawidłowej kontroli sprawy.

Pamiętać nadto trzeba, stawiając zarzuty naruszeń postępowania dowodowego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, że celem takiego postępowania jest ustalenie, czy w treści decyzji, a nie w postępowaniu je poprzedzającym tkwi kwalifikowana wada prawna. Z tego powodu postępowanie dowodowe sprowadza się zasadniczo do oceny (a nie przeprowadzania nowych dowodów) treści decyzji w konfrontacji z materiałami zawartymi w aktach sprawy, która poprzedzała kwestionowaną decyzję. Stąd zarzuty nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego i związanych z tym naruszeń art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie mogły okazać się uzasadnione. Już tylko bowiem z porównania treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego i braku w aktach dokumentacji zawierającej analizę wynika stan oczywistej sprzeczności z treścią przepisu na podstawie, którego decyzja została wydana co obligowało organ nadzorczy do unieważnienia decyzji. Warto też zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ograniczyło się tylko do stwierdzenia, że analitycznej dokumentacji, o której tu mowa zabrakło, ale też doszło do prawidłowego wniosku, że okoliczności wynikające z akt sprawy nie dawały podstaw do wydania takiej decyzji. Okazało się zatem, że dostrzeżone wady mają nie tylko charakter formalny, ale są to wady materialne uniemożliwiające ustalenie żądanych warunków zabudowy.

Nie został usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. polegający na twierdzeniu, iż wykonanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wywołało - zdaniem autora skargi kasacyjnej - takiego rodzaju stan prawny i faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Z faktu, iż po wejściu do obrotu prawnego obecnie unieważnionej decyzji wydane zostały inne akty administracyjne, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wynika, że unieważniona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie jest podważana, również w skardze kasacyjnej, utrwalona w orzecznictwie teza, iż nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Również w treści skargi kasacyjnej wywodzi się, że organy w odniesieniu do następnie wydanych aktów podejmowały postępowania. Nie można ani przewidzieć, ani uprzedzać, na gruncie rozpatrywanej sprawy o nieważność decyzji, jaki przebieg i jaki efekt w sferze prawnej te postępowania przyniosą. Wystarczające, dla uznania, że nie zachodzi przypadek opisany w art. 156 § 2 k.p.a. - w odniesieniu do nieodwracalności skutków prawnych - jest to, iż organy administracji mogą podjąć działania mające na celu usunięcie materialnoprawnych skutków prawnych unieważnionej decyzji. Wobec powyższego zarzut powyższy nie okazał się usprawiedliwiony.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zarzut drugi naruszenia - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 4 i § 9 tego rozporządzenia jest powiązany ściśle z tezą skargi kasacyjnej wyrażonej w zarzucie naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że sam fakt konieczności uzyskania warunków zabudowy dla rozbudowy obiektu budowlanego stanowi przesłankę konieczności uwzględniania ścisłych wymogów określonych w art. 61 ust. 1, w tym przede wszystkim zasady dobrego sąsiedztwa.

Sąd Wojewódzki kontrolując decyzję stwierdzającą nieważność warunków zabudowy wyraził w uzasadnieniu wyroku prawidłowo uzasadniony pogląd, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi bowiem o zachowanie w procesie inwestycyjnym nie tylko kontynuacji funkcji, ale i formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu w odniesieniu do zabudowy sąsiedniej. Ma wprawdzie rację skarżący, że w przypadku rozbudowy obiektu należy brać pod uwagę funkcję obiektu rozbudowywanego jako jeden z czynników analizowanych, nie można jednak przyjąć, że dla rozbudowy takiego obiektu wystarczające będzie jedynie powołanie się na funkcję istniejącego obiektu jako czynnik przesądzający o możliwości rozbudowy. Zasada kontynuacji zabudowy nie polega bowiem tylko na porównaniu istniejącego stanu zabudowy pod względem funkcji, ale również na podobieństwie formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu oraz linii zabudowy, czy wskaźników intensywności zabudowy.

Prawidłowe i zgodne z przepisami prawa ustalenie warunków zabudowy wymaga zatem uwzględnienia powyższych czynników, a gwarancją proceduralną, jest rzetelne dokonanie analizy przez organ wydający decyzję. Przedstawienie w analizie, a następnie w uzasadnieniu decyzji powiązania wszystkich wymienionych czynników daje dopiero podstawę do ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne nie będzie pozostawało w sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Tymczasem z treści decyzji z 29 grudnia 2004 r. i z załącznika zawierającego wynik analizy, nie wynika aby przeprowadzona została analiza odnośnie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Informacje podane w tym dokumencie nie mają zatem oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy, a znajdujące się tam stwierdzenia mają charakter gołosłowny. Nie może zaś tego tłumaczyć, podnoszona w skardze okoliczność, że w tym przypadku chodziło jedynie o rozbudowę obiektu istniejącego, więc analiza nie musiała być szczegółowa. Wprost przeciwnie zachowanie dotychczasowej funkcji obiektu nie przesądza jeszcze, czy w przypadku rozbudowy nie przekroczy on gabarytów i pozostałych parametrów zagospodarowania terenu, pozwalając na takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Z tych właśnie powodów uzasadniony jest pogląd, przyjęty przez Sąd Wojewódzki, iż zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa jest wymagane zarówno w przypadku budowy nowego obiektu, jak i w przypadku rozbudowy już istniejącego. Rozbudowa jest tylko jedną z form budowy, co wynika z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

Nie mógł zatem okazać się trafny zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd Wojewódzki pominął okoliczność, że przedmiotowa inwestycja polegała na rozbudowie istniejącego obiektu. Przeciwnie, Sąd Wojewódzki dostrzegł tę okoliczność i zajął prawidłowe i uzasadnione stanowisko w tej kwestii, wobec czego nie było podstaw aby przyjąć, że powyższy obowiązek wynikający z przepisu prawa może zostać zastąpiony przez organ ustalający warunki zabudowy liberalną wykładnią systemową, każącą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora do zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu. Prowadzi to do nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu zawężającej interpretacji pojęcia kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym stanie rzeczy nie okazał się usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z powodu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ, jak wywiedziono wyżej, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, jak i Sąd Wojewódzki ją kontrolujący miały pełne podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe okoliczności na uwadze skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.