Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610729

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 września 2013 r.
II OSK 955/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl.

Sędziowie NSA: Leszek Kamiński (spr.), del. Roman Ciąglewicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 613/11 w sprawie ze skargi. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr I.1.7840.37.2011.DO w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 613/11, oddalił skargę. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością-Spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie, zw. dalej Spółką na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 8 kwietnia 2011 r., nr I.1.7840.37.2011.DO, w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych. W uzasadnieniu Sąd powołał następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu odwołania Spółki na decyzję Starosty Myśliborskiego o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na postawieniu tablicy informacyjnej na działce nr... obręb G. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia 10 lutego 2011 r. Starosta Myśliborski powołując się na treść art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zgłosił sprzeciw, ponieważ inwestor nie uzupełnił wniosku, w terminie określonym w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2011 r.

Od decyzji organu I instancji odwołał się inwestor stwierdzając, że roboty wykonywane po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie mogą być uznane za samowolę budowlaną.

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem, że niektóre rodzaje budów i robót budowlanych zostały objęte przywilejem zgłoszenia. Rodzaje obiektów budowlanych oraz robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę zostały wskazane w art. 29 Prawa budowlanego. Nośniki reklamowe (w formie tablicy bądź innego urządzenia reklamowego) w rozumieniu Prawa budowlanego, mogą być instalowane na istniejących obiektach budowlanych (w trybie zgłoszenia) lub wykonywane jako wolnostojące trwale związane z gruntem (w trybie pozwolenia na budowę). Przy zaliczaniu urządzeń reklamowych do podlegających, bądź nie podlegających pozwoleniu na budowę, niezbędne jest dokonanie oceny danego urządzenia w oparciu o projekt techniczny dołączony do zgłoszenia, przy uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. (zob. wyrok NSA z dnia 3 II 2010 r., II OSK 249/09). Przedmiotowa budowla będzie zaś trwale związana z gruntem i zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę. Budowa obiektu budowlanego wykonywanego w oparciu o Prawo budowlane, tj. zarówno w trybie pozwolenia na budowę, jak i trybie "zgłoszeniowym" musi spełniać warunki techniczne wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i zgodnie ze sztuką budowlaną. Mimo obowiązku nałożonego art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zgłoszenie dokonane przez inwestora nie określa rodzaju podmiotu: tj. opisu i zwymiarowania fundamentu stanowiącego integralną część urządzenia, sposobu montażu słupa w fundamencie, rzędnej i sposobu posadowienia na lub w gruncie, sposobu montażu tablic nad słupem. Zgłoszenie nie uwzględnia swoim zakresem sposobu zasilania zaprojektowanych na urządzeniu lamp oświetleniowych, nie wskazuje miejsca lokalizacji urządzenia w terenie (nie zawiera wymiarowania odległości od charakterystycznych istniejących punktów stałych terenu), nie zawiera stosownych uzgodnień wymaganych odrębnymi przepisami (np. wynikających z ustawy o drogach publicznych, zbliżenia do rowów odwadniających itp.). W zgłoszeniu nie podano czy sytuowanie na gruntach oznaczonych IV kl nie wymaga uzyskania odrolnienia gruntów pod posadowienie budowli ani czy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgłoszenie nie podaje sposobu posadowienia urządzenia (czy przewiduje mocowanie w fundamencie i mocowania tablic na słupie w jaki sposób), został określony gabaryt fundamentu żelbetowego. Ponadto, nie określono miejsca usytuowania urządzenia w terenie, nie podaje współrzędnych usytuowania obiektu bądź zwymiarowanych odległości od stałych punktów terenowych (np. krawędzi drogi). Ponadto, w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie określono jednoznacznie działki geodezyjnej (brak obrębu), nie wskazano właściciela przedmiotowej działki, ani nie przedstawiono umowy dzierżawy, z której wynikałaby zgoda właściciela do lokalizowania budowli na jego terenie.

W toku postępowania w sprawie zgłoszenia robót organ wydał w dniu 10 stycznia 2011 r. postanowienie w sprawie uzupełnienia zgłoszenia o podstawowe informacje, które pominięte zostały we wniosku dostarczonym organowi w dniu 22 grudnia 2010 r. W myśl art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia istotnych braków zgłoszenia. Złożenie niekompletnego wniosku nie pozwala organowi zweryfikować czy zakwalifikowanie przez inwestora zamierzonych prac budowlanych jako objęte uproszczonym trybem zgłoszenia. Braki formalne to złożenie niewłaściwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie podanie miejsca lokalizacji przedmiotu zgłoszenia, nie określenie przedmiotu, rodzaju, zakresu i sposobu wykonania zgłaszanych prac, zostały omówione szczegółowo wcześniej. W postanowieniu określono termin uzupełnienia niekompletnego zgłoszenia, tj. brakujących dokumentów na dzień 4 lutego 2011 r. Zgodnie z wyrokiem NSA II OSK 79/06, w którym uznano, że jako początkowy dzień biegu terminu 30 dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, natomiast termin ten jest zachowany przez organ o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu terminu zostanie wniesiony sprzeciw zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a.,t.j. przed jego upływem, pismo zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nie ulega wątpliwości, że zasada ta odnosi się nie tylko do decyzji wnoszącej sprzeciw, ale także postanowienia w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia. Takie stanowisko wyraził także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1953/07. Natomiast w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji stwierdził, że: "1. W sytuacji gdy - zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ nałoży na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 5) rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w przypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia wyznaczonego postanowieniem terminu, 2. Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 p.b. konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia."

Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma z dnia 10 stycznia 2011 r. wynika, że postanowienie nadano w polskiej placówce pocztowej w Myśliborzu w dniu 13 stycznia 2011 r. (data stempla pocztowego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) na adres pełnomocnika inwestora E. M. podany we wniosku, tj. L., ul.... Pod wskazanym adresem przesyłka została odebrana w dniu 7 lutego 2011 r., więc już po terminie wyznaczonym przez organ na dzień 4 lutego 2011 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma adnotacji operatora publicznego dotyczącej próby dostarczenia przesyłki w terminie. Organ I instancji próbował wyjaśnić przyczyny tak późnego dostarczenia przesyłki poleconej, dla której terminem gwarantowanym przez Pocztę Polską jest termin 3- dniowy. W aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma Poczty Polskiej przekazującego sprawę do wyjaśnienia do CP ORJ Warszawa-Wschód, w gestii którego leży kontrola placówki pocztowej w Legionowie.

Organ II instancji wskazał też, że termin wyznaczony stronom na uzupełnienie niekompletnego wniosku jest terminem, który gwarantuje stronie zachowanie pewnych uprawnień w trakcie postępowania. Termin 25 - dniowy wyznaczony stronie na uzupełnienie wniosku zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest terminem zawitym i jego zastrzeżenie oznacza tylko, że po upływie terminu organ rozpatrujący sprawę jest uprawniony do wydania decyzji. W doktrynie termin ten jest nazywany terminem instrukcyjnym lub zwykłym. Przekroczenie tego terminu nie uprawnia organu do oddalenia dokumentów składanych przez stronę po tym terminie. Terminy instrukcyjne nie powinny być uchybiane ponieważ dezorganizują postępowanie administracyjne. Jeśli w postępowaniu administracyjnym zdarzy się uchybienie terminu zwykłego, nie powoduje to żadnych negatywnych konsekwencji ani dla czynności procesowej, ani dla podmiotu który dopuścił się uchybienia. Uchybienie tego terminu powoduje jedynie wydłużenie trwania postępowania dowodowego, nie ma natomiast wpływu na moc prawną dokonywanej przez stronę czynności. Zatem uchybienie terminu wyznaczonego przez organ nie może szkodzić stronie.

W przedmiotowej sprawie termin na uzupełnienie dokumentacji został wyznaczony na dzień 4 lutego 2011 r., a adresat odebrał postanowienie (nadane w dniu 13 stycznia 2011 r.) w dniu 7 lutego 2011 r. Jednak inwestor nie dochował należytej staranności i nie próbował uzupełnić dokumentacji, lecz w dniu 16 lutego 2011 r. złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o nabyciu prawa wykonania robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 22 grudnia 2010 r.

Decyzja o sprzeciwie została wydana z powodu nie uzupełnienia dokumentacji i w dniu 10 lutego 2011 r., nadana w polskiej placówce pocztowej. Adresat odebrał ją w dniu 22 lutego 2011 r. Wcześniej wysłał jednak wniosek o wydanie zaświadczenia.

Zdaniem organu odwoławczego, wyznaczenie długiego, bo 25-dniowego terminu dla wnioskodawcy na uzupełnienie niekompletnego wniosku nastąpiło z poszanowaniem prawa strony, przy uwzględnieniu czasu potrzebnego na działanie doręczyciela. Jeżeli zatem adresat odebrał przesyłkę poleconą po terminie instrukcyjnym wyznaczonym w postanowieniu na uzupełnienie dokumentów, czego organ nie mógł przewidzieć w dniu wydania postanowienia, inwestor miał obowiązek uzupełnić wniosek, a organ był zobowiązany takie uzupełnienie w każdym czasie, przed wydaniem decyzji, przyjąć i uwzględnić. Jednak w dniu 16 lutego 2011 r. tj. po dniu 7 lutego 2011 r., inwestor pomimo, że znał już treść postanowienia z dnia 10 stycznia 2011 r., złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o nabyciu prawa do wykonania robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem, z uwagi na nie wniesienie przez organ sprzeciwu w drodze decyzji w ustawowym terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, w myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że uzupełnienie wniosku uruchamia bieg 30 - dniowego terminu od nowa. Wobec bezskutecznego upływu terminu na uzupełnienie wniosku zgłoszeniowego w dniu 10 lutego 2011 r. organ wniósł sprzeciw w drodze decyzji na wykonanie zamierzonych robót budowlanych. Termin wynikający z Prawa budowlanego został wyznaczony dla organu i w myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest określony na 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi, do dnia wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Zatem dniem wniesienia sprzeciwu jest data nadania decyzji o sprzeciwie, a nie data doręczenia sprzeciwu stronie postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r., VII SA/Wa 755/08). Przyjęcie stanowiska, że liczenie terminu 30 dniowego następuje do dnia doręczenia pisma wnioskodawcy, mogłoby doprowadzić do odpowiedzialności organu za działania, np. Poczty Polskiej oraz innych podmiotów, które również mogą mieć wpływ na losy pisma. Termin musi być "niezależny od strony, która może podejmować starania, aby np. nie odbierać korespondencji, czy czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkować uchybieniem terminu przez organ". W myśl wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06 termin do zgłoszenia sprzeciwu będzie zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej. Sąd ten stwierdził też, że w sytuacji gdy zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego organ nałoży na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych, obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 5) rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia wyznaczonego postanowieniem terminu, zaś dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08).

W przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ odwoławczy, Starosta Myśliborski w dniu 10 lutego 2011 r., działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do zgłoszenia doręczonego organowi w dniu 22 grudnia 2010 r., po bezskutecznej próbie wezwania postanowieniem z dnia 10 stycznia 2011 r. w myśl art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do uzupełnienia niekompletnego wniosku. Pismo nadano w placówce pocztowej w dniu 10 lutego 2011 r. W sytuacji, gdy wniosek został złożony do organu w dniu 22 grudnia 2010 r., postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia do dnia 4 lutego 2011 r. zostało nadane w dniu 13 stycznia 2011 r., zatem ostatecznym terminem na wniesienie sprzeciwu byłby termin 30 dni od dnia dostarczenia uzupełnienia w sytuacji gdyby inwestor podjął próbę uzupełnienia dokumentacji, albo dzień 7 marca 2011 r. w przypadku braku uzupełnienia wniosku. Zatem Starosta Myśliborski wydając decyzję w dniu 10 lutego 2011 r. dochował terminu określonego na wniesienie sprzeciwu wynikającego z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego odrębnej kwestii dotyczy teza sformułowana w odwołaniu, że inwestor jest uprawniony do rozpoczęcia prac budowlanych polegających na instalacji urządzenia dwutablicowego, jak również, że obowiązkiem organu, który zamierza wnieść sprzeciw jest powiadomienie o tym inwestora najpóźniej 30- tego dnia od chwili doręczenia zgłoszenia, ponieważ w przeciwnym wypadku, będzie on mógł przystąpić do wykonywania robót budowlanych, które nie będą mogły być taktowane jako samowola budowlana. Zdaniem organu odwoławczego z uzasadnienia wszystkich wskazanych wyroków oraz powołanych w odwołaniu, zwłaszcza WSA w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 756/10 oraz WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2010 r., II SA/Po 738/09, jednoznacznie wynika, że wzniesienie budowli (urządzenia reklamowego), o gabarytach jak we wniosku, które musi być trwale związane z gruntem (co wynika ze sztuki budowlanej - budowla musi stać trwale) jest budową w rozumieniu Prawa budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor powołując te wyroki w odwołaniu, miał świadomość, że zgłaszana budowa nie jest objęta procedurą zgłoszenia i konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu o naruszeniu art. 7, 8 i 9 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie nie zebrania i nie odniesienia się przez organ I instancji w sposób wyczerpujący do całego materiału dowodowego sprawy po zapoznaniu z aktami sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że jest on nieprawdziwy. Organ I instancji dołożył wszelkich starań, aby inwestor mógł wnieść swoje uzupełnienia, uzupełnić braki, udzielić wyjaśnień co do zakresu objętego zgłoszeniem, stosownie do art. 7, 8 i 9 k.p.a. Organ ten nie miał jednak wpływu na opieszałe działania poczty, aczkolwiek w sytuacji dokonania uzupełnień przez stronę, organ musiałby je przyjąć i uwzględnić. Jednakże, w sytuacji gdy strona nie próbowała uzupełnić wniosku organ, w stosownym czasie, wydał decyzję o sprzeciwie.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając:

1.

naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 2, art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 15 k.p.a. przez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie;

2.

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 8, 9 i 10 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie oraz art. 104 w zw. z art. 109 i 110 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie inwestor zgłosił organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiar wykonania robót budowlanych polegających na ustawieniu dwóch tablic reklamowych V-kształtnych (ustawione do siebie pod kątem 30°) o rozpiętości 12 m oraz wysokości 4,0 m każda, położone na słupie o średnicy 813 mm. Całkowita wysokość urządzenia wynosi 16 m. Nośnik reklamowy objęty zgłoszeniem ma być ustawiony na gruncie. Urządzenie jest wyposażone w 6 lamp oświetleniowych i dwa pomosty robocze.

Orzekając w sprawie organ II instancji wskazał, że poszczególne elementy urządzenia reklamowego tj. fundament, trzon nośny oraz tablica reklamowa wymagają montażu w miejscu usytuowania budowli. Zdaniem tego organu inwestor błędnie zakwalifikował roboty budowlane objęte zgłoszeniem. Nie dotyczą one bowiem instalacji urządzenia reklamowego, ale budowy samodzielnego obiektu będącego budowlą, tj. wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z tą oceną Sąd Wojewódzki się zgodził.

Na gruncie Prawa budowlanego można mówić o dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy zaliczają się wolno stojące urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3), do drugiej natomiast tablice i urządzenia reklamowe nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6). W myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Z brzemienia tego przepisu wynika, że dotyczy on tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach, z wyłączeniem wskazanych w tym przepisie obiektów zabytkowych.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że pojęcie "instalowania" użyte w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, zawsze dotyczy robót montażowych na istniejącym obiekcie budowlanym. Z tego wynika, że wymienione w art. 3 pkt 3 budowle zdefiniowane jako wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe nie powstają w wyniku instalowania, zatem w myśl zasady określonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ich wykonanie powinno być poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro budowa tych urządzeń nie została objęta wyjątkami od tego wymogu wymienionymi w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 249/09, LEX 597510). Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że przy dokonywaniu ocen materialnoprawnych nie można pomijać utrwalonej i jednolitej wykładni przedstawionej w licznych wyrokach NSA, między innymi z dnia 28 czerwca 2006 r., II OSK 931/05, LEX 266955, z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 186/07, LEX 468726 z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07, LEX 485005, z dnia 11 września 2008 r., II OSK 982/07, LEX 508507, z dnia 12 marca 2009 r., II OSK 345/08, LEX 530023, z dnia 25 maja 2007 r., II OSK 754/06, LEX 501291. Pojęcie "instalacja" powszechnie jest definiowane jako wykonywanie czynności montażowych w wyniku których powstaje urządzenie reklamowe, które można umieścić w dowolnym miejscu, bez wykonywania robót budowlanych.

Natomiast wykonanie inwestycji objętej zgłoszeniem wymaga robót budowlanych. Pogląd sformułowany przez stronę, że art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy także wolno stojących urządzeń reklamowych, zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie jest trafny. Przepis ten dotyczy tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na innych obiektach.

W ocenie Sądu urządzenie reklamowe objęte zgłoszeniem jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli jest wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. Posadowienie przedmiotowego obiektu wymaga przygotowania określonego nośnika (stopy żelbetowej) i wiąże się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego posadowienia grunt. Stopa żelbetowa musi stanowić wystarczającą podstawę dla słupa z tablicą.

Dla przyjęcia trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem istotne jest to, że posadowienie na gruncie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesuniecie, przeniesienie w inne miejsce, czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Zwarty układ konstrukcyjny jaki tworzą stopa żelbetowa, słup oraz tablica stanowią służącą jednemu celowi techniczno-użytkową całość stabilnie zamocowaną na gruncie. W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut skargi, że urządzenie reklamowe objęte zgłoszeniem nie jest budowlą. Natomiast okoliczność, że urządzenie reklamowe może być rozmontowane i zamontowane w innym miejscu nie ma znaczenia dla oceny, że jako całość techniczno-użytkowa, po zamontowaniu, stanowi budowlę. Ponieważ zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczyło wykonania samodzielnego obiektu budowlanego, zasadnie organy administracji budowlanej uznały, że inwestor nieprawidłowo zakwalifikował roboty budowlane jako nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem zgłoszony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw co do zamiaru wykonania robót budowlanych był uzasadniony.

Natomiast terminu zgłoszenia sprzeciwu Sąd uznał, że został zachowany. Termin o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego i jego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, że tylko w ramach ustawowo zakreślonych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu. Termin 30-dniowy, określony w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni, od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą z art. 57 § 5 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06, LEX 319177).

Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawowe sformułowanie zawarte w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że zwrot "organ wnosi sprzeciw", oznacza dla właściwego organu obowiązek zgłoszenia sprzeciwu.

Aczkolwiek w decyzji z dnia 10 lutego 2011 r. Starosta Myśliborski wskazał, że zgłasza sprzeciw z uwagi na nie uzupełnienie przez inwestora brakującej części dokumentacji wymaganej przy dokonywaniu zgłoszenia, to jednak zgłoszenie sprzeciwu miało uzasadnienie i w tym, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, co przekonująco uzasadnił organ II instancji.

Odnośnie do pozostałych zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, Sąd Wojewódzki uznał, że doszło do ich naruszenia. Postanowienie Starosty Myśliborskiego z dnia 10 stycznia 2011 r. nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych zostało odebrane przez adresata w dniu 7 lutego 2011 r., a więc już po upływie wyznaczonego terminu do uzupełnienia, tj. 4 lutego 2011 r. Inwestor, jak stwierdził organ II instancji, mógł jednak zareagować i wskazać organowi na okoliczności związane z doręczeniem przesyłki zawierającej postanowienie z dnia 10 stycznia 2011 r., ale tego nie uczynił, a w dniu 16 lutego 2011 r. złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o nabyciu prawa wykonania robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 22 grudnia 2010 r. Naruszenie przepisów proceduralnych, które miało miejsce w niniejszej sprawie na etapie postępowania przed organem I instancji, nie miało jednak wpływu na ostateczne załatwienie sprawy. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i funkcja organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli orzeczenia wydanego przez organ rozpoznający sprawę w I instancji, lecz polega na ponownym rozpoznaniu sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy zaaprobował zgłoszony sprzeciw i swoje stanowisko obszernie uzasadnił.

Tak więc zgłoszony sprzeciw co do zamiaru wykonania wskazanych przez inwestora robót budowlanych, był uzasadniony, pomimo naruszenia przepisów proceduralnych, ponieważ inwestor chciał w trybie zgłoszenia wykonać roboty budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego.

Skarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1.

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a)

art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zawity termin materialny na wniesienie przez organ sprzeciwu (nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia) jest zachowany w przypadku nadania sprzeciwu (postanowienia) w polskiej placówce pocztowej przed upływem 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, podczas gdy termin ten jest zachowany tylko w przypadku doręczenia stronie w tym terminie decyzji (postanowienia);

b)

art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 w niepełnym brzmieniu, niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w pełnym brzmieniu (tekst jedn.: z pominięciem słów ustawy: oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych, usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym), a w konsekwencji błędną wykładnię ww. przepisów, polegającą na przyjęciu, iż instalacja urządzenia reklamowego może nastąpić tylko na już istniejącym obiekcie budowlanym, podczas gdy od dnia 24 grudnia 1997 r. Prawo budowlane nie dopuszcza formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego (przewidującego dla jego części obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a dla pozostałej części jedynie zgłoszenia), ani nie zawiera żadnego postanowienia ograniczającego instalację urządzenia reklamowego do jego instalacji na istniejącym obiekcie budowlanym;

2.

naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a)

art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b)

art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.;

c)

art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 w zw. z art. 109 i 110 k.p.a.;

- co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania; ewentualnie, na okoliczność nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Jednocześnie w każdym z powyższych przypadków wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 j.t.), zw. dalej p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nazwanych wprawdzie przez autora zarzutami proceduralnym, lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Sąd Wojewódzki, lecz jest konsekwencją oddalenia skargi, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku.

Taki właśnie charakter mają zarzuty procesowe bazujące na stwierdzeniu, iż Sąd Wojewódzki oddalił skargę pomimo, iż winien ją uwzględnić. Z tego powodu do zarzutów procesowych należy się odnieść po rozpatrzeniu zarzutów naruszeń prawa materialnego. Chociaż niektóre z tych zarzutów znajdują uzasadnienie to nie prowadzą do uchylenia zaskarżonego wyroku ponieważ zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko jeżeli skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw lecz również, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taki zaś przypadek zachodzi w sprawie objętej skargą kasacyjną.

Wskazać zatem w pierwszej kolejności trzeba, że nie są usprawiedliwione podstawy zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zawity termin materialny na wniesienie przez organ sprzeciwu (nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia) jest zachowany w przypadku nadania sprzeciwu (postanowienia) w polskiej placówce pocztowej przed upływem 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia. Jak widać bowiem z tak skonstruowanego zarzutu postawiono znak równości pomiędzy upływem terminu związanego z wydaniem przez organ postanowienia w oparciu o art. 30 ust. 2 zd. trzecie, a wydaniem przez ten organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Jak też wynika z zarzutu, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zarówno termin do wydania postanowienia jak i doręczenia sprzeciwu są materialnymi terminami zawitymi, których niedotrzymanie przez organ rodzi identyczny skutek prawny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę zwraca uwagę, że termin na wydanie postanowienia określony w art. 30 ust. 2 ma charakter proceduralny, gdyż jego racja prawna wynika z istoty proceduralnej czynności organu zmierzającej do uzupełnienia dokumentacji, aby ocenić zgodność zamierzenia z prawem, natomiast 30 dniowy termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem określonym w prawie materialnym i jako taki nie podlega ani przerwaniu, ani wydłużeniu, czy skróceniu przez organ. Nie są to zatem terminy porównywalne w takim znaczeniu jak to ujęto w petitum skargi kasacyjnej.

Z tego też powodu przytaczane obszernie w skardze kasacyjnej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do zastosowania wobec instytucji sprzeciwu (o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) art. 57 ust. 5 k.p.a. nie mogło mieć znaczenia dla oceny skutków proceduralnego postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 zd. trzecie Prawa budowlanego.

Istotne znaczenie ma też w sprawie, czy zgłoszeniem o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego można nazwać jakikolwiek dokument nazwany przez inwestora zgłoszeniem, czy też na określenie takie zasługuje jedynie kompletny dokument wraz z wymaganymi załącznikami. Od odpowiedzi na to pytanie zależy uznanie od jakiej daty należy liczyć bieg terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, czyli daty od której inwestor może przystąpić do wykonania zgłoszonych robót.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości budziła odpowiedź na pytanie, czy zgłoszenie budowy lub robót budowlanych na podstawie art. 30 Prawa budowlanego wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 61 k.p.a., czy też jest tylko czynnością materialnotechniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego. W orzecznictwie dominuje stanowisko, zgodnie z którym zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który zgodnie z k.p.a. wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ budowlany w drodze decyzji administracyjnej. Do wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie - Prawo budowlane. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy - oceniając zamierzenie inwestycyjne - ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu (patrz: wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 178/10, z dnia 3 marca 2011 r. o sygn. akt II OSK 401/10, z dnia 30 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 1240/10, z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt II OSK 1439/10, z dnia 4 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK 1685/11).

O ile jednak nie budzi zasadniczych wątpliwości, iż 30 dniowy termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego związany z wniesieniem i doręczeniem sprzeciwu, ma charakter materialny, to przypisanie takiej cechy terminowi na wydanie postanowienia nie jest uprawnione.

Z konstrukcji omawianego przepisu wynika, że termin 30-dniowy występuje w odrębnej jednostce redakcyjnej, tj. ust. 5 (a nie ust. 2, w którym mowa o procedurze dochodzenia do zgłoszenia, w tym konieczności dopełnienia określonych w przepisach obowiązków). Ponadto termin ten łączony jest jedynie z możliwością przystąpienia do wykonywania robót, o ile organ w tym terminie nie wniesie sprzeciwu, nie zaś z datą wydania, czy wyekspediowania tego aktu. Instytucja postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia brakujących terminów nie jest zatem związana bezpośrednio z terminem na wniesienie sprzeciwu.

Rozważając charakter tego postanowienia trzeba mieć przede wszystkim w polu widzenia nie tylko aspekty proceduralne wynikające z umiejscowienia tej instytucji, ale racje prawne związane z instytucją zgłoszenia zamiaru budowlanego. Przeważające poglądy judykatury i piśmiennictwa stoją na stanowisku, iż zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego jest oświadczeniem woli inwestora zamierzającego zrealizować, w ramach konstytucyjnie chronionego prawa własności ujętego w Prawie budowlanym jako zasada swobody budowlanej, określoną inwestycję, która wprawdzie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz przez wymienienie katalogu robót w art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, daje możliwość skorzystania z tego uprawnienia, o ile organ architektoniczno-budowlany nie zgłosi w tej kwestii sprzeciwu.

W świetle powyższego sformułowania zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego nie jest wnioskiem o wszczęcie sprawy administracyjnej, lecz przedstawieniem woli inwestora o zamiarze przysługującego wprost z ustawy (art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego) prawa do zabudowy. Skoro zaś zgłoszenie nie wszczyna postępowania administracyjnego, to ocenę wspominanego postanowienia można prowadzić tylko w oparciu o sformułowania zawarte w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak zaś z treści tego przepisu wynika celem postanowienia - wydawanego w przypadku nie dostarczenia organowi wystarczającego materiału faktycznego - jest doprowadzenie oświadczenia do stanu pozwalającego na ocenę materii tego zgłoszenia i jego niesprzeczności z przepisami prawa. Organ nie może zatem - z opisanych wyżej względów proceduralnych - nadać biegu takiej sprawie bez uzyskania kompletnego materiału. Termin wyznaczony w postanowieniu powinien być odpowiedni do zakresu nałożonego obowiązku, i może być oczywiście dłuższy niż 30-dniowy, ponieważ materialnoprawny termin określony w art. 30 ust. 5 jeszcze nie rozpoczął biegu. Termin ten ma charakter proceduralny i jest terminem instrukcyjnym, a zatem może być przedłużony na wniosek inwestora, chociaż od ustalenia tego terminu - w przypadku niewywiązania się z nałożonych obowiązków przez inwestora-będzie w konsekwencji liczony bieg terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Niekompletne bowiem zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia robót, pomimo złożenia takiego dokumentu i uzyskania na nim prezentaty określającej datę wpływu tego pisma, nie może wywołać, ze względu na braki formalne, skutku w postaci rozpoczęcia biegu materialnego terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, którego upływ daje podstawę inwestorowi do skorzystania z uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie znane są jeszcze okoliczności, czy przejawiona w takim zgłoszeniu przez inwestora wola odpowiada jego uprawnieniu wynikającemu z prawa do zabudowy na podstawie art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1694/11, a także z dnia 6 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2765/00, ONSA 2004, Nr 2, poz. 49; z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 593/05, LexPolonica nr 2588702; z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 956/05, ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 12).

Z powyższych też względów nie można twierdzić, że termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego rozpoczął swój bieg, a zatem twierdzić, że wydane przez organ postanowienie przerywa jego bieg. Bieg tego terminu, który jest równoznaczny z upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, rozpocznie się wówczas, gdy inwestor albo uzupełni braki zgłoszenia, albo też bezskutecznie minie termin określony w postanowieniu.

Nie może też budzić sprzeciwu teza, że organ architektoniczno-budowlany zachowuje kompetencje, w tym do wydania omawianego postanowienia, do podjęcia reakcji na złożone zgłoszenia w terminie 30 dniowym, liczonym od następnego dnia po jego wpływie do właściwego organu. Dopiero wykonanie nałożonych w postanowieniu obowiązków uruchomi bieg terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a zatem inwestor będzie musiał wstrzymać się z realizacją swojego uprawnienia jeszcze przez 30 dni od daty uzupełnienia zgłoszenia. Jeśli natomiast inwestor nie uzupełni braków, to organ, po bezskutecznym upływie wyznaczonego w postanowieniu terminu winien wnieść sprzeciw.

Problemem jednak może być sytuacja, w której postanowienie takie dotrze do inwestora po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, albo też po upływie terminu określonego w postanowieniu. Takie spóźnione otrzymanie przez inwestora postanowienia nie oznacza jeszcze, że nabył on prawo do wykonywania zamierzonych robót, gdyż, w jego ocenie, upłynął termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

W takim przypadku inwestor ma wiedzę o tym, iż zgłoszenie ma wady i skutku uprawniającego do rozpoczęcia robót nie wywołało, nie może zatem do robót przystąpić, może natomiast wnioskować o zmianę terminu wyznaczonego w postanowieniu, od wypełnienia zaś jego warunków będą zależały dalsze losy inwestycji. Jeżeli natomiast inwestor rozpoczął już roboty objęte zgłoszeniem, to ocena jego działań będzie należała do organów nadzoru budowlanego, przy czym w żadnym razie nie ma podstaw do przyjęcia, iż inwestor, który złożył wadliwe materialnie zgłoszenie, może korzystać z takiej ochrony jaką zapewnia posiadanie ostatecznej decyzji zezwalającej na roboty budowlane.

W rozpatrywanej sprawie postanowienie z dnia 10 stycznia 2011 r. wyznaczające termin 4 lutego 2011 r. zostało wydane i wysłane (13 stycznia 2011 r.), a więc z zachowaniem kompetencji organu. Z niewyjaśnionych w sprawie względów pokwitowanie odbioru nosi datę 7 lutego 2011 r., a więc prawie po czterech tygodniach (w aktach brak śladów awizowania). Inwestor jak wynika z akt nie przystąpił do robót, ale też nie wystąpił o przedłużenie terminu dostarczenia określonych w postanowieniu dokumentów. Mając zatem na uwadze to co powiedziano wyżej, organ był uprawniony do wniesienia sprzeciwu w terminie 30 dni licząc od dnia 4 lutego 2011 r., sprzeciw zaś został wniesiony dnia 10 lutego 2011 r. i doręczony został adresatowi w dniu 22 lutego 2011 r., a więc przed upływem 30 dni, o których mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Nie naruszono zatem zasady, o której mowa w tym przepisie.

Reasumując należy stwierdzić, w odniesieniu do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, że zarzut art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kolejny zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, aczkolwiek zredagowany w petitum skargi kasacyjnej niezbyt czytelnie, to jednak w jej uzasadnieniu znajduje wyjaśnienie sprowadzające się do twierdzenia, iż naruszenie prawa nastąpiło przez przyjęcie innej podstawy decyzji wydanej przez organ II instancji, niż miało to miejsce w rozstrzygnięciu I instancji, co miałoby powodować, zdaniem autora kasacji, iluzoryczność zachowania zasady instancyjności. Wprawdzie przy takim uzasadnieniu rozpatrywanego zarzutu daje się zauważyć dysonans pomiędzy zarzutem niewłaściwej interpretacji wspomnianych wyżej przepisów, a istotą zarzutu opisanego w uzasadnieniu, to jednak przyznać trzeba, że w działaniu organu II daje się dostrzec niekonsekwencja. Polega ona z jednej strony na przyjęciu jako podstawy sprzeciwu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do wolnostojących urządzeń reklamowych, z drugiej zaś na podtrzymaniu argumentacji organu I instancji co stanowi zasadniczą część uzasadnienia decyzji (str. 4-8). Pamiętać zaś należy, że organ I instancji uznał, że nie ma dostatecznych danych do oceny tego zamierzenia, wobec zaś nieuzupełnienia dokumentacji wniósł sprzeciw. Sąd Wojewódzki zauważył, iż pomimo, że w decyzji z dnia 10 lutego 2011 r. Starosta Myśliborski wskazał, że zgłasza sprzeciw z uwagi na nie uzupełnienie przez inwestora brakującej części dokumentacji wymaganej przy dokonywaniu zgłoszenia, to jednak zgłoszenie sprzeciwu miało uzasadnienie i w tym, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, co przekonująco uzasadnił organ II instancji.

Konfrontując powyższy fragment uzasadnienia wyroku z treścią przedstawionego wyżej zarzutu trzeba powiedzieć, że ocena Sądu Wojewódzkiego w świetle wcześniej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny analizy charakteru postanowienia wydawanego na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 145. § 1 ist. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie ulega zaś wątpliwości, i to było zasadniczym przedmiotem analizy organu II instancji, którą podzielił Sąd Wojewódzki, że skarżącemu doręczono skutecznie postanowienie, wydane w ramach kompetencji organu, a skarżący pomimo, iż otrzymał je, wprawdzie po upływie terminu 30 dniowego, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, to jednak przed rozpoczęciem przez niego robót objętych niekompletnym zgłoszeniem. Nie zakwestionował też istoty czynności będących przedmiotem postanowienia, miał więc świadomość wadliwości zgłoszenia i zakresu obowiązków nałożonych przez organ, których nie wykonał, ani też nie zwrócił się o przedłużenie terminu, w którym obowiązki te winny zostać wykonane. Zgłoszenie zatem zasadnie zostało uznane w decyzji o sprzeciwie za niekompletne, co też potwierdził organ II instancji w decyzji utrzymującej sprzeciw. W tej sytuacji nie miało zatem istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia, które przypisuje się w skardze kasacyjnej, naruszenie przez przyjęcie przez organ II instancji podstawy prawnej z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ istotą nieudzielenia zgody na podjęcie robót było niewykonanie obowiązku wynikającego z zasadnie wydanego przez organ I instancji postanowienia, co w skutku oznacza, że zgłoszenie nigdy nie było skuteczne, a braku tego inwestor nie usunął. Uwzględnienie zatem żądania skargi kasacyjnej prowadzącego do uchylenia, z tego powodu, zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji decyzji organu II instancji, musiałoby prowadzić do powtórnego rozpatrzenia odwołania od sprzeciwu i utrzymania go w mocy z powodu naruszenia art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy sprzeciw wniesiony przez organ I instancji. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, LEX nr 1218989). Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia prawa w takim stopniu, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonego wyroku, skoro Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddala skargę kasacyjną, nie tylko jeżeli skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, lecz również, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec uznania, że zarzuty naruszeń prawa materialnego nie okazały się usprawiedliwione nie mogły też okazać się skuteczne zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż jak powiedziano na wstępie ich sformułowanie związane było ze sposobem rozumienia i zastosowania przepisów prawa materialnego, co wywiedziono w pierwszej części uzasadnienia niniejszego wyroku. W tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; oraz naruszenia art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.; a także naruszenia art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 w zw. z art. 109 i 110 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ, jak wywiedziono wyżej, Sąd Wojewódzki zasadnie skargę oddalił, a w związku z przyjęciem zasadności wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek odnoszących się do art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponieważ zaś sprzeciw został złożony i doręczony przed upływem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, liczonego od daty wyznaczonej w postanowieniu, zbędne okazały się rozważania odnoszące się do ewentualnego naruszenia art. 57 § 5 pkt 2 w zw. z art. 109 i 110 k.p.a.

Mając powyższe okoliczności na uwadze skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.