Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2000051

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 grudnia 2015 r.
II OSK 947/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur.

Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska, del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M., J. K., K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 814/13 w sprawie ze skargi H. M., J. K., K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) lipca 2013 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę H. M., J. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) lipca 2013 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia (...) maja 2013 r. podjętą na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. , Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw z myjnią samochodów osobowych i dostawczych, stacją transformatorową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) położonych przy ulicy P. we W.

W wyniku wniesionego przez skarżących odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Z uzasadnień wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć wynika, że powodem odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach była niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, w tym przypadku z przepisami rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 17 września 2012 r. Nr 13/2012 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody podziemnej SW-I, SW-II, SW-V, Nr 1 (os. B.) w miejscowości W. (Dziennik Urzędowy Województwa Świętokrzyskiego z 2012 r., poz. 2624) wydanego na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.). W § 3 ust. 1 pkt 9 tego rozporządzenia mającego charakter aktu prawa miejscowego, na terenie ochrony pośredniej ujęć wody, obejmującym działki przeznaczone pod planowane przedsięwzięcie, przewidziano zakaz lokalizacji magazynów (w tym stacji paliw), produktów ropopochodnych oraz innych substancji, a także rurociągów do ich transportu z wyłączeniem naziemnych przydomowych zbiorników gazu płynnego.

Z akt wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie zainicjował wniosek skarżących złożony w dniu 22 grudnia 2008 r. W toku jego rozpatrywania decyzją z dnia (...) marca 2009 r. organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W następstwie uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy, Burmistrz Gminy W. ponownie decyzją z dnia (...) września 2009 r. negatywnie rozpatrzył wniosek, wskazując na lokalizację przedsięwzięcia w obrębie stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych ustanowionych dla miasta W. decyzją Wojewody K. z dnia (...) grudnia 1998 r. nr (...) przewidującą zakaz lokalizowania zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych oraz rurociągów do ich transportu z wyjątkiem zbiorników z płynnym gazem lub olejem opałowym dla potrzeb lokalnych kotłowni. Decyzja z (...) września 2009 r. także została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchylona z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniesiona na rozstrzygnięcie organu odwoławczego przez uczestników postępowania - H. R. i J. R. skarga została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 14 kwietnia 2010 r. oddalona (II SA/Ke 34/10). Również skarga kasacyjna uczestników wniesiona od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 1621/10.

Analiza uzasadnień powołanych wyroków wskazuje, że zarówno organ odwoławczy, jak i sądy administracyjne obu instancji uznały, że w sprawie nie została jednoznacznie wyjaśniona kwestia obowiązywania decyzji Wojewody K. z (...) grudnia 1998 r. w przedmiocie strefy ochronnej ujęć wód podziemnych dla miasta W. w kontekście wydanego później na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia 14 maja 2007 r. nr 1/2007 w przedmiocie utworzenia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I jak i nr II dla miasta W. (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 93, poz. 1420), a uchylonego następnie przez ten organ rozporządzeniem nr 1/2008 z dnia 8 stycznia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 11, poz. 155). Wątpliwości co do mocy obowiązującej decyzji Wojewody z (...) grudnia 1998 r. związane były z niewyjaśnieniem zakresu przedmiotowego obu aktów (decyzji i rozporządzenia z (...) maja 2007 r.) w szczególności, czy dotyczyły one tych samych obszarów, a tym samym niemożnością ustalenia w jakim zakresie późniejsze rozporządzenie uchyliło wcześniejszą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w tej kwestii wyjaśnił, że jeżeli decyzja Wojewody utraciła moc w związku z wejściem w życie rozporządzenia z 14 maja 2007 r., to późniejsze wyeliminowanie tego rozporządzenia z obrotu prawnego nie spowodowało ponownego przywrócenia mocy obowiązującej ("odżycia") decyzji Wojewody K. Uchylenie natomiast rozporządzenia z 14 maja 2007 r. mogło mieć znaczenie dla ustalenia, czy na terenie W. w ogóle istnieje strefa ochronna ujęcia wód podziemnych i ta okoliczność wymagała wyjaśnienia.

W oczekiwaniu na wynik wyżej opisanych spraw sądowoadministracyjnych organ I instancji nie załatwiał wniosku skarżących. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę H. M. i K. K. na bezczynność i zobowiązał Burmistrza Gminy W. do załatwienia sprawy (II SAB/Ke 13/10). Wniesiona od powyższego wyroku skarga kasacyjna organu została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 2211/10.

W dalszym toku sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia (...) marca 2011 r. na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie, wskazując, że kwestia obowiązywania decyzji Wojewody K. z dnia (...) grudnia 1998 r. stanowi w rozumieniu powołanego przepisu zagadnienie wstępne w sprawie. Postanowienie to zostało w wyniku wniesionego zażalenia utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Ke 449/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł o ich uchyleniu. Wniesiona przez Gminę W. skarga kasacyjna od powyższego wyroku została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r. oddalona (II OSK 888/12).

Przedstawienie toku rozpatrywania wniosku, w tym wydanych rozstrzygnięć organów i orzeczeń sądów administracyjnych jest o tyle istotne, że zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia (...) maja 2013 r., jak również we wniesionej następnie skardze na ostateczną decyzję organu odwoławczego, skarżący nie kwestionowali faktu, że na terenie przewidzianym pod planowaną inwestycję obowiązuje zakaz lokalizacji tego typu przedsięwzięć ustanowiony w rozporządzeniu z dnia 17 września 2012 r. Nr 13/2012, które wydane zostało w trakcie rozpoznawania sprawy. Nie kwestionowali także samej zasadności odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Wskazując natomiast na długotrwałość rozpatrywania wniosku, a także stwierdzone wyrokami sądu administracyjnego bezczynność organu i niezasadność zawieszenia postępowania skarżący podnosili naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie zasad określonych w art. 6, 7, 8 k.p.a. Zarzucali ponadto naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także naruszenie art. 8 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie. W skardze, powtarzając zarzuty odwołania, dodatkowo podnieśli, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do nich.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 9 powołanego przez organy rozporządzenia zakaz wykluczał możliwość pozytywnego załatwienia wniosku skarżących w świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zawierają one ogólne uwagi krytyczne dotyczące działalności organów administracji, w szczególności opieszałości w rozpoznaniu wniosku i tym samym nie można ich bezpośrednio odnieść do zaskarżonej decyzji. Zarzuty te były przedmiotem rozpoznania w sprawie ze skargi na bezczynność o sygnaturze II SAB/Ke 13/10. Z kolei zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., wobec jego nieuzasadnienia ani w treści skargi, ani na rozprawie, Sąd uznał za gołosłowny.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W podstawach skargi kasacyjnej wskazali na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy:

1)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "w związku z niezauważeniem przez Sąd I instancji naruszenia przez Burmistrza Gminy W. w toku postępowania administracyjnego art. 35 k.p.a. i art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzonych prawomocnymi orzeczeniami sądu administracyjnego, a tym samym naruszenia zasad państwa prawa oraz zasad ogólnych określonych w k.p.a.".

2)

art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. "przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przez organy zasad państwa prawa oraz ww. przepisów k.p.a., czyli wadliwie sprawowanie funkcji kontrolnej w odniesieniu do przyjętego stanu faktycznego".

W uzasadnieniu tak określonych podstaw skargi kasacyjnej skarżący zakwestionowali stwierdzenie Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarga zawiera ogólne uwagi krytyczne dotyczące działalności organów, a w szczególności opieszałości w rozpoznaniu wniosku oraz że w związku z tym nie można ich bezpośrednio odnieść do zaskarżonej decyzji. Wskazali, że teza ta jest nieprawidłowa i błędna. Odwołując się do wydanych w toku rozpoznawania sprawy administracyjnej wyroków skarżący zarzucili, że organ I instancji nadużywał kompetencji i bezpośrednio dążył do uniemożliwienia wydania pozytywnej decyzji. W konsekwencji po kilku latach prowadzonego postępowania ustanowiono akt prawa miejscowego, który uniemożliwia realizację inwestycji. Stwierdzili, że postępowanie w sprawie stanowiło swoisty "wyścig z czasem" w sferze imperium pomiędzy organem władzy publicznej a obywatelem, a wydana w następstwie tego postępowania decyzja w świetle zasad państwa prawa nie może być prawidłowa. W uzasadnieniu odwołano się do orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących przede wszystkim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Argumentowano, że sprowadzenie sprawy przez Sąd I instancji wyłącznie do jej aspektu formalnoprawnego - ustanowienia nowego aktu prawa miejscowego uniemożliwiającego realizację inwestycji skarżących - stanowi faktyczne ziszczenie motywu bezprawnego zachowania się Burmistrza Gminy W.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. i art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie bezsporne jest, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zarówno przepisów określających dla organów terminy dla załatwiania spraw administracyjnych, jak i do naruszenia przepisu umożliwiającego zawieszenie postępowania administracyjnego, jednak wbrew stanowisku skarżących naruszenia te nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji w oparciu o powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji dopuścił się bezczynności, niezasadnie też zawiesił postępowanie, doprowadzając tym samym do jego przewlekłości. To ewidentne uchybienie w sprawie przepisom art. 35 k.p.a. i art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogło jednak skutkować uznaniem, że wydana decyzja ostatecznie załatwiająca sprawę administracyjną jest wadliwa. Zauważyć trzeba, że rozstrzygając sprawę organ administracji publicznej obowiązany jest uwzględnić stan prawny istniejący w momencie wydawania decyzji. Obowiązek ten, wyprowadzany z treści wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i powtórzonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności powoduje, że bez względu na czas trwania postępowania, a zatem i uchybienia terminom ich załatwiania, organ musi uwzględnić obowiązujące prawo. Bezczynność, przewlekłość, niezasadność zawieszenia postępowania administracyjnego, te wszystkie niepożądane z punktu widzenia funkcjonowania administracji publicznej stany niesprawności organu w załatwieniu sprawy nie uzasadniają przyjmowania za podstawę jej rozstrzygnięcia stanu prawnego z innej daty niż data wydania decyzji, w szczególności stanu prawnego obowiązującego w chwili złożenia wniosku, bądź w chwili w której stosownie do przepisu art. 35 § 2 k.p.a. sprawa administracyjna powinna być załatwiona. Wszelkie odstępstwa od stosowania przez organy obowiązujących przepisów muszą znajdować podstawę w regulacjach przejściowych, bądź w wykształconych w kulturze prawnej tak zwanych regułach międzyczasowych znajdujących zastosowanie w procesie stosowania prawa. Oznacza to, że bez względu na długotrwałość prowadzonego postępowania, a tym samym i naruszenia przepisów określających terminy załatwienia spraw (art. 35 § 2 k.p.a.), jak i przepisu wstrzymującego prawidłowy tok sprawy (art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a.) organ nie ma możliwości odstąpienia od zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i obowiązany jest załatwić sprawę w oparciu o obowiązujący w dacie rozstrzygania stan prawny. Należy zauważyć, że naruszenie art. 35 k.p.a. przez załatwienie sprawy po upływie terminu przewidzianego w przepisach dla jej załatwienia, czy naruszenie w toku postępowania art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. przez czasowe wstrzymanie jej biegu nie jest uchybieniem, które co do zasady może mieć wpływ na treść decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Owszem naruszenie powyższych przepisów w sytuacji gdy w toku postępowania ma miejsce zmiana stanu prawnego może prowadzić do zmiany podstawy prawnej wydania decyzji, jednak nie jest to ten "wpływ na wynik sprawy", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zaistniałego w toku postępowania administracyjnego zmiany stanu prawnego będącego podstawą wydania decyzji nie można traktować w kategoriach "wyniku sprawy", o którym mowa w tym przepisie. Przeciwny pogląd musiałby bowiem prowadzić wprost do naruszenia wspomnianej wyżej zasady praworządności.

Z powyższego wynika, że naruszenia art. 35 k.p.a. czy art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., które doprowadziły do przedłużenia postępowania administracyjnego ponad czas przewidziany przez ustawodawcę dla załatwienia sprawy, a w konsekwencji skutkowały zastosowaniem przy jej rozpoznaniu nowego stanu prawnego nie należą do kategorii "innych przepisów, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Za takim stanowiskiem przemawia także fakt, że konsekwencje naruszenia przepisów regulujących terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały odrębnie uregulowane przez ustawodawcę zarówno w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 i 38), jak i przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 2 pkt 8, art. 149), a także w innych regulacjach (por. art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego). Zauważyć też należy, że katalog środków umożliwiających zwalczanie stanu bezczynności organu administracji i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest sukcesywnie przez ustawodawcę od 2011 r. stale poszerzany na co wskazują wprowadzone w tym czasie zmiany w treści przywołanych regulacji. Jak wynika z akt sprawy w toku jej rozpoznawania skarżący wykorzystali środek prawny w postaci skargi na bezczynność. Została ona uwzględniona wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r. o sygnaturze II SAB/Ke 13/10, a wyrok ten umożliwia dochodzenie naprawienia szkody spowodowanej niewydaniem w terminie decyzji administracyjnej w trybie i na zasadach określonych w art. 417 1 § 3 kodeksu cywilnego.

Dodatkowo można wskazać, że omawiane zagadnienie związane z naruszeniem art. 35 k.p.a. i wpływem tego naruszenia na podjętą następnie decyzję administracyjną było również przedmiotem rozważań w doktrynie prawa administracyjnego. W komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego wyjaśniono m.in.: "Terminy ustanowione w art. 35 § 2 k.p.a. mają charakter procesowy, a wobec tego ich upływ nie pozbawia organu administracyjnego zdolności do orzekania w sprawie przed nim zawisłej. W przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy decyzja jest ważna i skuteczna, nie są to bowiem terminy prawa materialnego, które powodowałyby przedawnienie orzekania w sprawie. Zwłoka w załatwieniu sprawy powoduje szereg następstw procesowych, może uzasadniać odpowiedzialność organu administracyjnego za zwłokę, jak też z powodu szkody wyrządzonej stronie, lub też może powodować pociągnięcie pracownika do odpowiedzialności za naruszenie obowiązków służbowych, ale nie może stanowić podstawy zarzutu wadliwości samej decyzji ani też praw lub obowiązków, o których w niej rozstrzygnięto. Przez upływ terminów załatwienia sprawy ani nie ustaje właściwość organu administracyjnego, ani nie traci on kompetencji, tzn. możliwości stosowania odpowiedniej do danej sprawy prawnej formy działania. Przekroczenie tych terminów powoduje skutki procesowe w postaci nowych obowiązków organu administracyjnego oraz powstania szeregu procesowych uprawnień strony służących zwalczaniu milczenia administracji w sprawie" (J. Borkowski, (w:) Adamiak /Borkowski, k.p.a., Komentarz, 7 wyd. Warszawa 2005, Art. 35 Nb 3).

W konsekwencji za niezasadne należało uznać także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że stwierdzona wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r. bezczynność organu w załatwieniu wniosku nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Prawidłowo też rozstrzygnął sprawę nie ograniczając się wyłącznie do zarzutów skargi, bądź też przekraczając granice rozpoznania sprawy, gdyż tylko w ten sposób powołana podstawa mogła być usprawiedliwiona. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji także odpowiada wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawia zarówno stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze i szczegółowo wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazane w skardze kasacyjnej uzasadnienie dla naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w ogóle zresztą nie odwołuje się do treści tych przepisów, stąd już z tej przyczyny sformułowane w punkcie 2 zarzuty nie mogły być zasadne.

W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.