Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610727

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 września 2013 r.
II OSK 946/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.).

Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz, del. WSA Robert Sawuła.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1813/11 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2.

zasądza od B. O. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1813/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2011 r. znak: (...) oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że w dniu (...) lutego 2010 r. B. O. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Zgierzu zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego, położonego na działce o nr ewidencyjnym (...) w miejscowości B. Organ zawiadomieniem z dnia (...) lutego 2010 r., doręczonym 23 lutego 2010 r., wezwał inwestorkę na podstawie art. 57 ust. 1,2,4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) do uzupełnienia zgłoszenia poprzez złożenie w terminie 7 dni oświadczenia kierownika budowy dotyczącego zgodności wykonywanego obiektu budowlanego z projektem budowlanym z uwzględnieniem wszystkich zmian wprowadzonych w trakcie realizacji budowy wraz z oceną ich istotności przez projektanta, oświadczenia o uporządkowaniu terenu i kwalifikacji przez projektanta wszystkich zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego; udokumentowania wszystkich zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz złożenia aktualnego protokołu kominiarskiego.

W dniu 25 lutego 2010 r. inwestorka przedłożyła organowi dwa oświadczenia kierownika budowy z dnia 25 lutego 2010 r., zaświadczenie o uprawnieniach kierownika budowy oraz protokół kominiarski z dnia 24 lutego 2010 r.

Decyzją z dnia (...) marca 2010 r., doręczoną w dniu 22 marca 2010 r. wydaną na podstawie art. 54 i 83 ust. 1 Prawa budowlanego, organ wniósł sprzeciw do użytkowania zgłoszonego budynku mieszkalnego. Stwierdził, że w uzupełnieniu dokumentacji brakuje kwalifikacji istotnych zmian wprowadzonych w trakcie realizacji obiektu, nie uszczegółowiono wszystkich zmian wprowadzonych do projektu, a nadto doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił ustaleń organu I instancji o braku złożenia "kwalifikacji istotności" odstępstw od projektu budowlanego, uznając, iż należy to do ustaleń organu administracji, czy zmiany zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne są w istocie istotnymi. Nie podzielił uznania przez organ I instancji szeregu zmian w realizacji obiektu jako zmian istotnych, odbiegających od projektu. Wskazał, że zmiana wysokości budynku i zmiana pochylenia połaci dachowych wpłynęła na zmianę kubatury budynku z 480,80 m3 do 438,80 m3, co jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponieważ nie było decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wydanej w myśl art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, należało zatem stosować art. 54 tej ustawy. Skarga wniesiona na tę decyzję przez B. O. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Łd 613/10.

Wnioskiem z dnia (...) lutego 2011 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie B. O. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2010 r. i decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w Zgierzu z dnia (...) marca 2010 r. w przedmiocie zgłoszonego sprzeciwu do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wskazała na rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej k.p.a.) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 54 Prawa budowlanego. Podniosła, że przewidziany tym przepisem termin 21 dni do zgłoszenia sprzeciwu jest terminem zawitym. Sprzeciw może być skutecznie wniesiony jeżeli decyzja zostanie stronie doręczona w terminie 21 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy. W przedmiotowej sprawie termin ten został przekroczony o 17 dni. Wskazała błędy w prowadzeniu postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, w tym na brak uwzględnienia okoliczności, iż w zatwierdzonym decyzją nr (...) z dnia (...) stycznia 2004 r. projekcie budowlanym były przewidziane dwa pochylenia połaci dachowych. Były to spadki 35 stopni lub 45 stopni. Realizacja którejkolwiek wersji wpłynie na kubaturę budynku.

Decyzją z dnia (...) maja 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności obu decyzji, do których zgłoszono wniosek. Wskazał, że jest to nadzwyczajne postępowanie administracyjne, którego zadaniem nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu tym bada się wady rozstrzygnięcia wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Rażące naruszenie prawa jest to kwalifikowana postać naruszenia prawa polegająca na tym, że przy prostym zestawieniu treści decyzji z treścią przepisu powstaje wyraźna sprzeczność. Analiza decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2010 r. oraz utrzymanej nią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia (...) marca 2010 r. nie pozwoliła na stwierdzenie naruszeń prawa wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Szereg zarzutów wskazanych przez B. O. we wniosku o stwierdzenie nieważności pozostaje bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że skarżąca uzupełniła zawiadomienie o zakończeniu budowy dokumentami złożonymi w dniu 25 lutego 2010 r. Termin 21 dni przewidziany na zgłoszenie sprzeciwu biegł od dnia 26 lutego 2010 r. i trwał do dnia 18 marca 2010 r. Decyzja ze sprzeciwem została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu w dniu (...) marca 2010 r. i tego samego dnia nadana w urzędzie pocztowym, o czym świadczy data stempla pocztowego. Zatem zdaniem organu termin został zachowany. Nadanie decyzji o sprzeciwie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed upływem terminu powoduje, że termin jest zachowany, niezależnie od faktycznej daty doręczenia sprzeciwu skarżącej.

Rozpoznając wniosek B. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) maja 2011 r. Ponownie organ wskazał na stabilność rozstrzygnięć przewidzianych art. 16 § k.p.a. i nadzwyczajność postępowania z art. 156 § 1 k.p.a. Przywołał ustalenia co do zgłoszenia przez skarżącą zakończenia budowy, zobowiązania do złożenia brakującej dokumentacji, jej uzupełnienia w dniu 25 lutego 2010 r. Podzielił prawidłowość ustaleń organu w postępowaniu zwykłym co do istnienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazał, że zmiana pochylenia połaci dachowych wpłynęła na zmianę wysokości budynku, jego kubatury. Fakt ten został potwierdzony oświadczeniem kierownika budowy z dnia 25 lutego 2010 r. Zatem wobec braku decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przed dopuszczeniem obiektu do użytkowania winno być przeprowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego. Zgłoszenie sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, jest wyrazem oceny organu stanu faktycznego i całokształtu okoliczności decydujących o wyrażeniu woli organu.

Na powyższą decyzję B. O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 54 Prawa budowlanego oraz art. 6, 7, 8, 9, 15, 77 i 81 k.p.a. Wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu nieprawidłowo przeprowadził oględziny budowy, zawiadomienie o tej czynności nie zostało jej doręczone z 7 dniowym wyprzedzeniem przez co została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a to podważa ważność dowodu. Ponadto został źle przeanalizowany materiał dowodowy. W sprawie nie było istotnych odstępstw do zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ nie dokonał analizy zgłoszonych zarzutów co do istnienia dwóch spadków dachu w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ponadto bezpodstawnie odmówił zastosowania terminu 21 dni na zgłoszenie sprzeciwu liczonego od daty złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, bez możliwości jego przedłużenia. W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2012 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi uzupełniając je naruszeniem przez organ art. 75 i art. 83 k.p.a. oraz art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego podnosząc w tym ostatnim brak obowiązku po stronie projektanta kwalifikowania istotności zmian dokonanych podczas realizacji obiektu w odniesieniu do projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie przy takiej argumentacji jak wskazuje skarżąca. Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, odnoszącą się do odmowy stwierdzenia nieważności dwóch decyzji. Wyraźnie wyróżniona jest tam odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2010 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia (...) marca 2010 r. Jest to niezgodne z art. 156 § k.p.a., z którego wynika w połączeniu z art. 16 k.p.a. nadzwyczajność postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wymienione przesłanki nieważnościowe i kompetencje organu wyższego stopnia do orzekania w tej sprawie (z zastrzeżeniem co do ministra i samorządowego kolegium odwoławczego - art. 157 § 1 k.p.a.) nie dają podstaw do przyjęcia iż, organ działający w tej sprawie jest również organem odwoławczym w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej utrzymanej w mocy decyzją kontrolowaną w tym postępowaniu. W przypadku, gdy w sprawie rozpoznanej w trybie zwykłym zapadła decyzja drugoinstancyjna, to ta decyzja powinna być przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Wynika to z istoty rzeczy, gdyż decyzje drugoinstancyjne zapadają w wyniku ponownego rozstrzygania sprawy w myśl art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji drugoinstancyjnej zostaje ona wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną ex tunc, natomiast pozostaje do rozpoznania odwołanie strony od decyzji pierwszoinstancyjnej w postępowaniu w trybie zwykłym. Nie można tych dwóch czynności połączyć w jednym postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. A zatem, kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja z dnia (...) czerwca 2011 r. powinna była odnosić się w swym rozstrzygnięciu do decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2010 r.

W odniesieniu zaś do merytorycznych ustaleń dokonanych przez organ co do decyzji z dnia (...) maja 2010 r. Sąd stwierdził, że został w niej zaakceptowany pogląd naruszający treść art. 54 Prawa budowlanego w sposób rażący. Przewidziany w tym przepisie sprzeciw do użytkowania obiektu budowlanego jest zgłaszany w drodze decyzji w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia - w przedmiotowej sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu zgłasza inwestor w myśl art. 54 w zw. z art. 57 Prawa budowlanego. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty wymagane art. 57 ust. 1-3, a w przypadku ich braku uzupełnić je zgodnie z wezwaniem właściwego organu wydanym na podstawie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego. Konieczność złożenia dokumentacji, uprawnienie organu do żądania jej uzupełnienia i odpowiadający mu obowiązek inwestora świadczą o tym, że termin 21 dni może rozpocząć bieg od dnia prawidłowego, pełnego samodzielnego zgłoszenia przez inwestora lub od dnia uzupełnienia we właściwym czasie na żądanie organu braków zgłoszenia, a w przypadku braku uzupełnienia żądanych dokumentów od dnia upływu terminu do ich złożenia. Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie termin ten rozpoczął bieg w dniu 26 lutego 2010 r., co prawidłowo określono w przedmiotowej sprawie, jak i w postępowaniu z trybu zwykłego. Upływ terminu 21 dni też został prawidłowo określony. Zdaniem Sądu błędem natomiast było przyjęcie w decyzji z dnia (...) lutego 2010 r. i podzielenie tego błędu w ustaleniach zaskarżonej decyzji, iż samo wydanie decyzji ostatniego dnia upływu terminu, tj. (...) marca 2010 r. i jej nadanie w urzędzie pocztowym wypełnia przesłankę skutecznego wniesienia sprzeciwu. Sąd zaznaczył, że wymieniony termin 21 dni ma charakter materialnoprawny i nie podlega przedłużeniu. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego wniesienie sprzeciwu musi mieć formę decyzji. Decyzja zaś wchodzi do obrotu prawnego z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia, przy czym ten ostatni przypadek nie miał zastosowania w sprawie. Okoliczność doręczenia decyzji i jej skutek prawny przewidziany jest art. 110 k.p.a. Zatem w ocenie Sądu dowolne było przyjęcie przez organ zaistnienia skutku doręczenia decyzji z chwilą jej nadania w urzędzie pocztowym i pozostaje to w rażącej sprzeczności z treścią art. 54 Prawa budowlanego w związku z art. 110 k.p.a. Skoro upływ terminu do wniesienia sprzeciwu kończył się w dniu 18 marca 2010 r., a doręczenie powyższej decyzji ze sprzeciwem zostało dokonane skarżącej w dniu 22 marca 2010 r. (dowód - pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki), to nieuprawnionym była odmowa organu stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2010 r. Organ naruszył tym samym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego E. C., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1)

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w związku z art. 57 § 5 k.p.a pkt 2 poprzez przyjęcie, że 21-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego jest terminem obejmującym zarówno wydanie decyzji jak i doręczenie jej adresatowi (inwestorowi), podczas gdy termin ten jest terminem obejmującym wydanie decyzji oraz dokonanie przez organ czynności polegającej na nadaniu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, zgodnie z treścią art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

2)

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę i uchylenie zaskarżonych decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca i skarga powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte w przepisie art. 54 ustawy - Prawo budowlane sformułowanie "zgłosi sprzeciw" wskazuje na to, że ustawodawca przyjął, iż nie jest wystarczające tylko wydanie decyzji, ale konieczne jest podjęcie przez organ dalszych czynności (por. wyroki NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1514/08, z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06). Sądy podkreślają, że w praktyce zazwyczaj wystąpią rozbieżności pomiędzy datą wydania decyzji i datą jej doręczenia. Jednocześnie ani data wydania decyzji, ani data jej doręczenia nie może być przyjęta jako tożsama z użytym w art. 54 ustawy - Prawo budowlane terminem "zgłoszenia sprzeciwu". Przyjmując, że między zgłoszeniem a wniesieniem zachodzi tożsamość pojęć, to definiując pojęcie "wniesienia sprzeciwu" przez organ koniecznym jest sięgnięcie do zasady równości zawartej w Konstytucji RP, a w efekcie odwołanie się do tych przepisów, które stanowią podstawę do określenia, czy nastąpiło zachowanie terminu w dokonywanych czynnościach przez inny podmiot postępowania aniżeli organ administracji. Pojęcie "wniesienia" jest jednoznacznie interpretowane w przypadku, gdy to na przykład od osoby fizycznej jako strony oczekuje się, aby "wnosząc" odwołanie, zażalenie, skargę czy skargę kasacyjną "wniosła" ten środek w określonym terminie. Przyjmuje się, że termin ten strona zachowuje, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym. Dlatego też z przyczyn wyżej przedstawionych dla określenia daty z jaką termin uważa się za zachowany należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym pismem w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 21-dniowy do wniesienia sprzeciwu, z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby np. nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkować uchybieniem temu terminowi przez organ. Jednocześnie taki sposób obliczania terminu 21-dniowego pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, termin 21-dniowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane jest przez organ zgłaszający sprzeciw zachowany, o ile w terminie 21 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. Tym samym termin 21-dniowy uważa się za zachowany, jeżeli decyzja o sprzeciwie została np. nadana w placówce pocztowej operatora publicznego. Gdyby intencją ustawodawcy było wyznaczenie organowi 21-dniowego terminu zarówno do wydania decyzji jak i do doręczenia jej adresatowi (inwestorowi), to byłaby ona jednoznacznie wyrażona w przepisie. Norma prawna nie zostałaby wówczas zredagowana w ten sposób, że stanowiłaby, iż organ we wskazanym terminie może wnieść sprzeciw, lecz nakazywałaby organowi doręczenie adresatowi (inwestorowi) decyzji zawierającej sprzeciw.

Nadto organ podniósł, że organy administracyjne, w tym nadzoru budowlanego. nie dysponują możliwościami technicznymi w dziedzinie doręczania przesyłek, nie mają także możliwości ewentualnego awizowania takich przesyłek, co z kolei powoduje niemożność wywołania skutków prawnych nieodebrania (niepokwitowania) przez adresata przesyłki awizowanej. Z powyższych względów nie ma podstaw do zarzucenia Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż wydając zaskarżone decyzje naruszył przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta jest na uzasadnionych podstawach, a to z poniższych względów.

Po pierwsze zasadny jest zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w związku z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Rację ma organ, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie został zachowany termin określony w art. 54 Prawa budowlanego. Takie stanowisko Sąd pierwszej instancji wysnuł z faktu, że w terminie 21 dni nie została inwestorowi B. O. doręczona decyzja - zgłoszenie sprzeciwu. U podstaw tego stanowiska Sądu pierwszej instancji legło przekonanie, że termin, o jakim mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane obejmuje wydanie decyzji i jej doręczenie. A zatem, błędna wykładnia powyższego przepisu doprowadziła Sąd pierwszej instancji do niewłaściwej oceny zastosowania tegoż przepisu przez organ administracji publicznej. Wprawdzie trafnie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia (o ile Kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi inaczej), to jednak brzmienie przepisu art. 110 k.p.a. nie może przesądzać automatycznie i samodzielnie o poprawności dekodowania normy prawnej zawartej w art. 54 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy ma charakter materialnoprawny. Oznacza to, że bezskuteczny upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu. Z charakteru terminu, o jakim mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane nie można jednak - jak to uczynił Sąd pierwszej instancji - wyprowadzać wniosku, że termin 21 dni dla zgłoszenia sprzeciwu obejmuje także doręczenie decyzji inwestorowi.

Zauważyć należy, iż w zakresie interpretacji art. 54 ustawy - Prawo budowlane występują rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a to za sprawą różnego rozumienia kwestii dotyczącej zagadnienia kiedy organ nadzoru budowlanego zachowuje termin do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy.

Zgodnie z jednym z poglądów, termin ten jest zachowany, jeżeli decyzja zawierająca sprzeciw zostanie doręczona stronie w terminie 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1588/07 - LEX nr 515983; z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 965/02 - ONSA 2003/4/147).

W myśl innego poglądu zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 ustawy - Prawo budowlane następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 k.p.a., a więc dla zachowania terminu 21 dni nie jest wymagane uzewnętrznienie oświadczenia woli organu; wystarczające jest wydanie decyzji zawierającej sprzeciw (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., II OSK 1447/10, LEX nr 1151879).

Prezentowany jest także pogląd, iż termin na wniesienie sprzeciwu to termin do wydania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06 - LEX nr 341353; wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1514/08 - LEX nr 1217975).

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd, iż termin 21 dniowy z art. 54 ustawy - Prawo budowlane obejmuje wydanie decyzji zawierającej sprzeciw i nadanie tej decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (od dnia 1 stycznia 2013 r. wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe) zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia argumentacja przedstawiana na uzasadnienie tego poglądu.

Aby móc ocenić, czy organ zachował 21 - dniowy termin, o jakim mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane, konieczne jest ustalenie daty z jaką termin ten rozpoczyna swój bieg i daty z jaką termin bieg kończy. Dla oceny terminowości podejmowanych czynności należy przyjąć w odniesieniu do każdej ze stron postępowania te same zasady i wymagania. Z tej przyczyny przepis art. 54 ustawy - Prawo budowlane należy poddać ocenie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. zasadą równości podmiotów (osób fizycznych i prawnych) przez takie samo traktowanie adresatów norm prawnych, w których wskazuje się na konieczność "wniesienia" określonego aktu w terminie wskazanym w danej normie prawnej. Zasada równości wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnej, a która to sytuacja wskazuje na zaistnienie określonych w danym przepisie skutków prawnych. Konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi "wniesienie sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia, skargi czy skargi kasacyjnej przez stronę. Przyjmuje się, że termin ten strona zachowuje, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym.

Z tych przyczyn dla sposobu obliczania rozpoczęcia i zakończenia biegu terminu, a więc i ustalenia zachowania terminu należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 k.p.a.

Określając początek biegu terminu 21-dniowego należy mieć na uwadze przepis art. 57 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1-3 ustawy - Prawo budowlane, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Jeżeli zatem początkiem terminu określonego w dniach jest zdarzenie, jakim jest zawiadomienie przez inwestora właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy - Prawo budowlane), bądź też dokonanie uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1-3 ustawy - Prawo budowlane (art. 57 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane), to przy obliczaniu 21- dniowego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło.

A zatem, mając na uwadze art. 54 i art. 57 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 57 § 1 k.p.a. jako początkowy dzień biegu terminu 21- dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia, czy też w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia - dzień następny po dniu, w jakim to uzupełnienie nastąpiło (o ile uzupełnienia dokonano w terminie określonym przez organ), bądź też dzień następny po upływie terminu nakładającego obowiązek uzupełnienia zawiadomienia.

Stosowanie zasad określonych w art. 57 k.p.a. oznacza, że dokonując wykładni art. 54 ustawy - Prawo budowlane nie można zapominać o przepisie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym pismem w niniejszej sprawie jest decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (pkt 2).

Nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 21 - dniowy do wniesienia sprzeciwu z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tego terminu przez organ.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż wniesienie sprzeciwu w terminie 21 dni obejmuje doręczenie stronie decyzji organu.

Organ nadzoru budowlanego, który jest adresatem normy prawnej zawartej w art. 54 ustawy - Prawo budowlane, musi wiedzieć, jakie określone skutki prawne wywoła jego zachowanie. Jeżeli zatem organowi wyznaczono termin do dokonania określonej czynności - to czas od początku do końca tego terminu jest czasem, w którym organ może dokonać tej czynności. Nie można nałożyć na organ obowiązku, którego wykonanie albo niewykonanie zależy od okoliczności, na które nie ma bezpośredniego wpływu.

Wykładnia art. 54 ustawy - Prawo budowlane, dokonana przez Sąd pierwszej instancji skraca rzeczywisty termin na zgłoszenie sprzeciwu, gdyż organ musi wziąć pod uwagę ewentualną konieczność doręczenia zastępczego. To zaś powoduje, że termin na zgłoszenie sprzeciwu w istocie może być tylko kilkudniowy, co prowadziłoby w konsekwencji do tego, że w praktyce przepisu tego w zasadzie nie można byłoby skutecznie stosować. Nie można bowiem wykluczyć takiej sytuacji, że w przypadku konieczności dokonania dwukrotnego awizowania przesyłki (14 dni), jak i w przypadku zdarzających się błędach operatora, korzystanie przez organ nadzoru budowlanego z kompetencji przewidzianych w art. 54 ustawy - Prawo budowlane, okazałoby się niemożliwe, a tym samym uprawnienia organu byłyby iluzoryczne.

Błędna wykładnia art. 54 ustawy - Prawo budowlane skutkowała niewłaściwą oceną przez Sąd pierwszej instancji zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.