Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610726

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 12 września 2013 r.
II OSK 945/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.).

Sędziowie NSA: Arkadiusz Despot-Mładanowicz, del. Zygmunt Zgierski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1717/11 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2011 r. znak: DON/ORZ/7100/518/11 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1717/11, oddalił skargę J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2011 r., znak DON/ORZ/7100/518/11, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W motywach wyroku Sąd powołał następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Decyzją z dnia 31 maja 2010 r., nr IOT/264/2010 r., wydaną na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy nakazał T. W. usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, tj. kolizji drzew i krzewów rosnących w strefie kontrolowanej czynnego gazociągu stalowego przy ul.... w Warszawie, poprzez przebudowę gazociągu zgodnie z projektem budowlanym (szczegółowo opisanym). Do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego organ został zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2241/07.

J. R. pismem z dnia 26 lipca 20101 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 marca 2011 r., nr 405/11 odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji objętej ww. wnioskiem. Organ stwierdził, że w odniesieniu do decyzji opartej o art. 66 Prawa budowlanego J. R. nie jest podmiotem uprawnionym do żądania stwierdzenia jej nieważności z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zw. dalej k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego stroną jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, który zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego jest zobowiązany do utrzymania obiektu budowlanego. Ponadto, organ wskazał, że działka o nr ew...., której jednym ze współwłaścicieli jest J. R. położona przy ul.... w Warszawie nie graniczy bezpośrednio z działką pod nr... przy tej ulicy, oznaczoną nr ew...., stanowiącą własność T. W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 27 maja 2011 r., znak DON/ORZ/7100/518/11, utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ w pełni podtrzymał, jako zasadną, argumentację organu pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. R., dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał na naruszenie przepisów art. 157 § 3 w zw. z art. 7 i 28 k.p.a. w zw. z art. 66 Prawa budowlanego przez odmowę wszczęcia postępowania w okolicznościach braku pełnego zbadania, czy skarżący należy do osób posiadających interes prawny w kwestionowaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności oraz błędne ustalenie, że w sprawie krąg stron określa przepis art. 61 Prawa budowlanego.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja, której stwierdzenia nieważności dochodzi nie została oparta na przepisie art. 66 Prawa budowlanego, a T. W. nie był inwestorem gazociągu, ani jego właścicielem. T. W., został uznany za sprawce samowoli w postaci nasadzeń w strefie gazociągu, zatem decyzja podjęta została nie w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane, a w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącego w sprawie organy powinny zbadać nie wskazaną przez organ, a faktyczną podstawę prawną decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GSK 433/09 zgodnie z którym, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania szeregu ustaleń, obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca właściwy organ zobligowany jest do wszczęcia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (obowiązującego w dacie orzekania) odpowiadają przepisom prawa. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następowała w drodze decyzji. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 10 stycznia 2011 r.), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z art. 3. ustawą o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, stąd prawidłowo wydano mimo, że już po zmianie przepisu art. 157 k.p.a. zaskarżony akt w formie decyzji.

Sąd Wojewódzki również stwierdził, że zasadnie doszło do odmowy wszczęcia postępowania. Objęta wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzja zapadła w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Ustalenie organu w tym zakresie nie jest, wbrew twierdzeniom skarżącego, wadliwe. Wynika ono z literalnie wskazanej w decyzji podstawy prawnej, ponadto z faktu, że organ zobowiązany został do orzeczenia w tym trybie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2241/07.

Sąd Wojewódzki w pełni podzielił argumentacje organów, że w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 66 Prawa budowlanego, skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia jej nieważności.

W świetle utrwalonego orzecznictwa i wykładni przepisu art. 66 i art. 61 Prawa budowlanego, stroną postępowania w tym trybie jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu w tego typu sprawie posiada wyłącznie interes faktyczny.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. R., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki w sytuacji gdy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2011 r. została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 157 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zw. dalej k.p.a., w zw. z art. 66 Prawa budowlanego w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności które to naruszenie przepisów postępowania przez sąd skutkowało brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji;

2)

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do zarzutu skargi oznaczonego numerem 1) w zakresie w jakim J. R. podnosił, iż organ administracji nie zbadał stanu prawnego gazociągu i nieruchomości położonych przy ul...., co skutkuje niemożliwością dokonania prawidłowej kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazując na powyższy zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, lecz nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zarzut pierwszy skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że kontrolując ocenę ważności decyzji, której materialnoprawną podstawą był art. 66 Prawa budowlanego, Sąd Wojewódzki podzielił wadliwy pogląd organów administracji, iż wnioskujący o unieważnienie tej decyzji nie posiada przymiotu strony.

U źródeł tego twierdzenia, tkwi przekonanie skarżącego kasacyjnie, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji organy winny ustalić przede wszystkim stan prawny nieruchomości, na których posadowiono gazociąg. Tezę tę powiązano też z poglądem, że ponieważ nieruchomość ta była poprzednio przedmiotem użytkowania wieczystego spółdzielni, to należy przyjąć, że współużytkownikami wieczystymi terenów po zlikwidowanej spółdzielni stali się jej członkowie w tym skarżący kasacyjnie. Organ zatem dopiero po przeprowadzeniu stosownych wyjaśnień mógłby ustalić krąg stron postępowania. Twierdzenia te są całkowicie chybione.

Przepis art. 61 Prawa budowlanego wskazuje podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego; są to właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Odpowiedzialność za stan obiektu nie jest zatem powiązana wyłącznie z prawem własności, ale ze stanem władania i zarządzania danym obiektem. Obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego, w zależności od swojego charakteru może spoczywać wyłącznie na właścicielu lub wyłącznie na zarządcy obiektu budowlanego albo równocześnie na obu tych podmiotach w zakresie określonym w odrębnych przepisach regulujących dany stosunek prawny. W konsekwencji prawa i obowiązki nakładane w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego odnoszą do interesu prawnego adresata decyzji nie zaś osób trzecich.

Z tego powodu dla rozstrzygnięcia sprawy legitymacji prawnej wnioskodawcy zmierzającego do unieważnienia takiej decyzji całkowicie wystarczające było ustalenie, czy legitymuje się on tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Twierdzenie skarżącego o "przejściu" współużytkowania wieczystego na członków zlikwidowanej spółdzielni nie zostało jednak w żaden sposób potwierdzone dokumentami, a zatem okazało się gołosłowne.

Jeżeli skarżący chciał wywodzić swoją legitymację procesową z ewentualnego prawa do ww. nieruchomości gruntowej, to powinien nabyte prawo wykazać w sposób prawem przewidziany. Nie było zatem zadaniem organu nadzoru budowlanego, w fazie badania formalnego legitymacji wnioskodawcy wyjaśnianie i rozstrzyganie stanu prawnego nieruchomości w związku z wygaśnięciem użytkowania wieczystego przysługującego Spółdzielni, która uległa likwidacji.

W związku z powyższym nie okazał się też trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do tego, iż organ administracji nie zbadał stanu prawnego gazociągu i nieruchomości położonych przy ul....

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.