Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2000047

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 9 grudnia 2015 r.
II OSK 941/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński.

Sędziowie, del. NSA: Janina Kosowska (spr.), Zdzisław Kostka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości Z. T. S. "P." S.A. w upadłości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 675/13 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości Z. T. S. "P." S.A. w upadłości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 6 czerwca 2013 r. nr... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rekultywacji gruntu po zakładowym składowaniu odpadów oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 675/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości Z. T. S. "P." Spółka Akcyjna w upadłości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 6 czerwca 2013 r., nr..., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rekultywacji gruntu po zakładowym składowaniu odpadów.

Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia 11 kwietnia 2013 r., nr..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu wniosku Z. T. S. "P." S.A. w upadłości z siedzibą w P., zwanych dalej Spółką, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 16 czerwca 2009 r., nr.

W uzasadnieniu wskazało, że Starosta R., decyzją z dnia 10 lutego 2006 r., nr..., zobowiązał Spółkę do rekultywacji gruntów po byłym zakładowym składowisku odpadów w miejscowości P., stanowiącym część działki, oznaczonej w ewidencji gruntów nr... o powierzchni 13,8258 ha oraz ustanowił zadrzewiony kierunek rekultywacji, zgodnie z przedłożonym projektem technicznego zamknięcia i rekultywacji przedmiotowego składowiska odpadów. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia 29 marca 2006 r., nr.

W dniu 24 czerwca 2008 r. Syndyk Masy Upadłości Z. T. S. "P." Spółka Akcyjna w upadłości, zwany dalej skarżącym, złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 29 marca 2006 r. W wyniku jego rozpoznania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., decyzją z dnia 16 czerwca 2009 r., nr..., odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W dniu 23 maja 2011 r. skarżący złożył kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności, tym razem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 16 czerwca 2009 r. Po jego rozpoznaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., decyzją z dnia 29 czerwca 2011 r., nr..., odmówiło stwierdzenia jej nieważności, zaś decyzją z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr..., utrzymało przedmiotową decyzję w mocy. Na skutek wniesionej przez skarżącego skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 493/12, uchylił rozstrzygnięcia Kolegium z powodu uchybień formalnych, tj. niewyłączenia pracownika organu administracji publicznej od orzekania o nieważności decyzji, w wydaniu której brał uprzednio udział.

Przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w R. stał się zatem ponownie wniosek z dnia 23 maja 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. Wniosek ten oparty został na dwóch podstawach: 1) rażącym naruszeniu prawa poprzez niezbadanie, czy istnieją inne - poza wskazanymi we wniosku - przesłanki do stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a., oraz 2) wydaniu decyzji bez podstawy prawnej - na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.o.g.r.l., zamiast ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.o.ś., w szczególności przepisów art. 81 i 102.

Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Kolegium stwierdziło, że wprawdzie w decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. nie uzasadniono wyczerpująco (wyraźnie) odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 marca 2006 r. w zakresie wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (skupiając się na przesłance wskazanej przez skarżącego, tj. "rażącym naruszeniu prawa"), to jednak w końcówce uzasadnienia stwierdzono, że: "nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności wymienionej na wstępie ostatecznej decyzji Kolegium", czyli de facto uznano, że nie zachodzą żadne przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 marca 2006 r., a nie tylko określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, Kolegium uznało, że zbyt ogólnikowe w końcowej części uzasadnienie decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w szczególności w sytuacji, gdy dokonana przez Kolegium w składzie obecnie rozpoznającym sprawę powtórna analiza decyzji z dnia 29 marca 2006 r. pod kątem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., potwierdziła brak ich spełnienia.

Następnie Kolegium stwierdziło, iż decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. nie można zarzucić także, że wydana została bez podstawy prawnej, bowiem podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy dotyczące postępowania nieważnościowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. Wskazało, iż wbrew poglądowi skarżącego w niniejszej sprawie nie mają zastosowania również przepisy p.o.ś. Punktem wyjścia dla przyjęcia takiego stanowiska jest treść art. 81 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie tej ustawy oraz przepisów szczególnych. Szczegółowe zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych określają przepisy ustawy u.o.g.r.l. (art. 81 ust. 4 pkt 5 p.o.ś.). Powyższa regulacja wskazuje na to, że w zakresie ochrony zasobu środowiska, jakim jest powierzchnia ziemi, grunty rolne i leśne stanowią szczególny rodzaj powierzchni ziemi, podlegający ochronie na podstawie przepisów szczególnych, jakimi są przepisy u.o.g.r.l. Rodzajem takiej ochrony dopuszczonej w tej ustawie, jest instytucja rekultywacji gruntów leśnych. Instytucja rekultywacji powierzchni ziemi, nawet przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2007 r. Nr 75, poz. 493 z późn. zm.), nie była instytucją uregulowaną w sposób jednolity w przepisach prawnych. Ustawodawca bowiem już wówczas odróżniał rekultywację powierzchni ziemi, uregulowaną w przepisach p.o.ś. od rekultywacji gruntów rolnych i leśnych, uregulowanej w u.o.g.r.l. Obowiązywał wówczas swoisty dualizm unormowań w zakresie rekultywacji, a kryterium rozróżniającym był rodzaj gruntów, do których ten obowiązek może być skierowany. Rekultywacja gruntów leśnych jest szczególnym rodzajem rekultywacji powierzchni ziemi, zasadniczo poddanym unormowaniu u.o.g.r.l., a więc ustawie szczególnej w odniesieniu do p.o.ś. (art. 81). Ze znajdującego się w aktach administracyjnych projektu technicznego zamknięcia i rekultywacji zakładowego składowiska odpadów Spółki wynika natomiast, że przedmiotowe składowisko jest położone w sosnowym kompleksie leśnym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r., nie zgadzając się z twierdzeniem, iż w niniejszej sprawie obowiązek rekultywacji gruntu dotyczy gruntu leśnego. Podniósł, iż z ewidencji gruntów wynika, że działka nr... o powierzchni 13,8258 ha składa się z następujących działek: lasy i grunty leśne Ls IV - 3,7013 ha, lasy i grunty leśne Ls V - 2,5865 ha, lasy i grunty leśne Ls VI - 3,7851 ha, tereny zabudowy przemysłowej Ba - 3,5772 ha i rolnej - 0,1757 ha. Składowisko odpadów zlokalizowane jest na gruncie kwalifikowanym w ewidencji gruntów jako teren zabudowy przemysłowej Ba. Skoro zatem organ uznał, że kryterium różniącym stosowanie ustaw: u.o.g.r.l. i p.o.ś. jest rodzaj gruntów podlegających rekultywacji, to w warunkach niniejszej sprawy powinien stwierdzić, że mają w niej zastosowanie przepisy p.o.ś. (ewentualnie przepisy ustawy o odpadach). Nałożenie na Spółkę obowiązku rekultywacji gruntu na podstawie przepisów u.o.g.r.l. w sytuacji, gdy rekultywacji podlega grunt przemysłowy, rażąco narusza prawo. Skarżący uznał jednocześnie, że położenie składowiska odpadów w kompleksie gruntów leśnych nie zmienia klasyfikacji gruntu z przemysłowego na leśny lub rolny. W jego ocenie, organ pominął również okoliczność, że zastosowanie przepisów u.o.g.r.l. prawnie i praktycznie uniemożliwia zakończenie procesu upadłości i likwidacji Spółki. Zwrócił również uwagę na fakt nieuwzględnienia, że decyzja z dnia 10 lutego 2006 r. powiela wcześniej wydaną decyzję z dnia 26 lipca 2005 r., znak..., w sprawie zamknięcia składowiska odpadów. Obie decyzje nakładają na Spółkę obowiązek rekultywacji tego samego gruntu i określają te same wymogi (warunki) jego rekultywacji.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 11 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu podkreśliło, iż decyzja, co do której złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności wydana została w trybie nieważnościowym - na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. Niesłuszna jest zatem argumentacja skarżącego, jakoby decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Kolegium nie uznało również stanowiska skarżącego w zakresie rażącego naruszenia prawa, polegającego na niezbadaniu, czy istnieją inne przesłanki do stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazało, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. Kolegium skoncentrowało się na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co nie oznacza, że pozostałe przesłanki z tego paragrafu nie podlegały badaniu. Brak szerszego uzasadnienia stanowiska w tym zakresie można rozpatrywać jako wadę decyzji i naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nie jest to jednak, w ocenie Kolegium, naruszenie o charakterze rażącym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego res iudicata, Kolegium wyjaśniło, iż decyzja z dnia 16 czerwca 2009 r. odnosiła się do decyzji z dnia 29 marca 2006 r. - wydanej w postępowaniu zwykłym, w trybie odwoławczym. Za bezsporny uznało fakt, że pierwsza decyzja wydana w związku z zamknięciem składowiska odpadów, tj. decyzja Starosty z dnia 26 lipca 2005 r. wydana została na podstawie przepisów art. 54 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Wyrażono nią zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego na terenie Spółki. Ustalono w niej techniczny sposób zamknięcia składowiska, harmonogram działań związanych z jego rekultywacją oraz warunki sprawowania nadzoru nad rekultywowanym składowiskiem. Zamknięcie składowiska miało być wykonane zgodnie z "Projektem Technicznym Zamknięcia i Rekultywacji Zakładowego Składowiska Odpadów ZTS P. S.A. w upadłości gm. P.". Kolejną decyzją była decyzja wydana przez Starostę w dniu 10 lutego 2006 r. zobowiązująca Spółkę do rekultywacji gruntów po byłym zakładowym składowisku odpadów, stanowiących część działki nr... o powierzchni 13,8258 ha i ustalała zadrzewiony kierunek rekultywacji. Podstawą decyzji były przepisy art. 20 ust. 1, 3, 4, 6, art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 3, ust. 3 u.o.g.r.l. Kolegium stwierdziło, iż wskazane decyzje Starosty nie pozostają w relacji wyczerpującej znamiona art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i zauważyło, że podobne stanowisko w tej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 421/11.

Kolegium nie podzieliło również argumentacji skarżącego, jakoby postępowanie w sprawie rekultywacji gruntów po byłym składowisku odpadów powinno być prowadzone na podstawie przepisów p.o.ś. Podniosło, że decyzja z dnia 10 lutego 2006 r. dotyczy składowiska odpadów położonego na części działki nr..., która obejmuje w większości tereny leśne (lasy i grunty leśne), a tylko w części tereny zabudowy przemysłowej (3,5772 ha). Dodatkowo z "Projektu Technicznego Zamknięcia i Rekultywacji Zakładowego Składowiska Odpadów ZTS P. S.A. w upadłości gm. P." wynika, że przedmiotowe składowisko jest położone w sosnowym kompleksie leśnym (strona 3), co bezsprzecznie wskazuje na rodzaj gruntów - leśne. Skoro zatem Spółka doprowadziła do ograniczenia wartości użytkowej gruntów na części działki nr..., to na niej - zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. - spoczywa obowiązek rekultywacji tych gruntów.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, 3, 4, i 6, art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l., skarżący wniósł o uchylenie obydwu decyzji Kolegium. W pierwszej kolejności wskazał, że w warunkach niniejszej sprawy organy całkowicie zlekceważyły wykazane w ewidencji gruntów dane dotyczące działki nr..., wedle których składa się ona m.in. z terenów zabudowy przemysłowej oraz to, że składowisko odpadów jest zlokalizowane na tego rodzaju gruncie. Skoro natomiast część tej działki nie jest gruntem rolnym ani gruntem leśnym, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., to zdaniem skarżącego nie podlega ochronie na zasadach określonych w tej ustawie. W tych okolicznościach, za nietrafione uznał stanowisko Kolegium, według którego skoro zakładowe składowisko odpadów zlokalizowane jest na działce położonej w kompleksie lasu sosnowego, to działka ta podlega rekultywacji na zasadach u.o.g.r.l. i obowiązek ten obciąża Spółkę. W ocenie skarżącego, zaskarżone decyzje akceptują ponadto rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., z którego wynika, że decyzja w sprawie rekultywacji ma określać stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5.

Skarżący zauważył jednocześnie, iż z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowiącego, że osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt wynika, że przy nakładaniu obowiązku rekultywacji powinny być uwzględnione również inne regulacje prawne oraz okoliczności faktyczne istniejące w sprawie. W niniejszej sprawie znaczenie mają przede wszystkim przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 z późn. zm.) oraz okoliczności faktyczne odnoszące się do sprzedaży działki gruntowej nr.... W dacie wydania decyzji z dnia 10 lutego 2006 r. Spółka nie była już bowiem właścicielem, ani posiadaczem przedmiotowej działki. Nieruchomość ta wchodziła w skład mienia przedsiębiorstwa Spółki, które skarżący zbył umową sprzedaży zawartą w dniu 10 października 2005 r. na rzecz Gminy Miasta P. Wraz z własnością tej nieruchomości na własność Gminy przeniesione zostało składowisko odpadów, które - jako jej część składowa - nie może być odrębnym przedmiotem własności (art. 47 § 1 k.c.). Fakt lokalizacji składowiska był znany nabywcy. W dacie sprzedaży przedsiębiorstwa Spółki, w skład którego wchodziła przedmiotowa nieruchomość, obowiązek jej rekultywacji nie istniał zatem i nie obciążał Spółki. Obowiązek rekultywacji gruntu nie wynika bowiem z mocy prawa, lecz z decyzji administracyjnej. Skarżący dodał, iż zaskarżone decyzje w praktyce uniemożliwiają zakończenie procesu upadłości Spółki.

W świetle powyższego uznał, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, która jest obarczona wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 k.p.a., w tym pkt 2, również rażąco narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Burmistrz Miasta P. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, akcentując szczególny charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazał, iż działanie organu w ramach trybu nadzwyczajnego wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a., a nie rozstrzyganie co do meritum zagadnień, będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym.

Mając to na uwadze stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. Analizując sprawę w tym zakresie, stwierdził, iż po pierwsze - decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organem właściwym do jej podjęcia jest, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., Kolegium, po drugie - sporne rozstrzygnięcie nie zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem w jego sentencji wskazano, iż akt ten podjęty został na postawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., tj. przepisów dotyczących postępowania nieważnościowego, omówionych w sposób prawidłowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazując przedmiot decyzji z dnia 29 marca 2006 r. i z dnia 10 lutego 2006 r. oraz ich podstawy prawne, Sąd za zasadne uznał również wyjaśnienie Kolegium, iż objęta przedmiotowym rozstrzygnięciem sprawa nie została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W jego ocenie, decyzja nie została ponadto skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była też niewykonalna w dniu jej wydania, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał również zarzut wydania decyzji z dnia 29 marca 2006 r. na podstawie u.o.g.r.l., zamiast na podstawie p.o.ś., podzielając i powtarzając w całości stanowisko Kolegium w tym zakresie. Sąd stwierdził jednocześnie, iż argument skarżącego, zgodnie z którym grunt, na terenie którego sytuowane jest składowisko odpadów, jest gruntem o charakterze przemysłowym nie jest trafny, bowiem jak wynika z opracowania - "Projekt technicznego zamknięcia i rekultywacji zakładowego składowiska odpadów ZTS "P." S.A. w upadłości w P.", przedstawionego przez Spółkę przy wniosku z dnia 31 grudnia 2004 r. (data wpływu do organu) o wydanie zgody na zamknięcie składowiska oraz decyzji rekultywacyjnej, przedmiotowe składowisko odpadów położone jest na działce nr..., w sosnowym kompleksie leśnym (k. 3 i 7 opracowania). Z dokumentu tego nie wynika, co podnosi skarżący, że położone jest ono konkretnie na gruntach przemysłowych o symbolu Ba.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi są całkowicie bezzasadne. Wskazał, iż jej autor podnosi argumenty mogące mieć ewentualne znaczenie w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, zapomina jednak, że jego wniosek uruchomił tryb nadzwyczajny, który dotyczy decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 marca 2006 r. W tym zakresie skarżący nie postawił skutecznych zarzutów i argumentów prawnych. Wywody skargi odnosiły się w istocie do decyzji z dnia 10 lutego 2006 r., co do której podjęto kolejną próbę jej wzruszenia.

Na zakończenie, nawiązując do podniesionego przez skarżącego problemu z zakończeniem procesu upadłości Spółki, stwierdził, iż okoliczność ta dla tej sprawy nie ma istotnego znaczenia. Proces upadłościowy jest bowiem odrębnym postępowaniem i nie dotyczy postępowania przed organami administracyjnymi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał:

1)

naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

a.

art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie do ustalonego (istniejącego) w sprawie stanu faktycznego,

b.

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1, art. 2 ust. 1-2, art. 20 ust. 1, 3, 4 i 6 oraz art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez błędne uznanie, że obowiązek rekultywacji gruntu wynika z przepisów u.o.g.r.l., podczas gdy grunt, na którym zlokalizowano składowisko odpadów jest gruntem przemysłowym, a więc niepodlegającym rekultywacji na podstawie przepisów tej ustawy,

2)

naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

a.

art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1-3 u.o.g.r.l. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę i zaakceptowanie nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego oraz wadliwą ocenę dowodu co do charakteru działki, której obowiązek rekultywacji orzeczono,

b.

art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych wynika, że Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając pierwszą podstawę kasacyjną, pełnomocnik skarżącego wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1061/96, i z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/09). Mając na uwadze powyższe stwierdził, iż w warunkach niniejszej sprawy pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia 26 lipca 2005 r., a sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia 10 lutego 2006 r. zachodzi wskazana tożsamość, która powoduje, że druga z tych decyzji dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a zatem obydwie decyzje Kolegium wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji obarczone są wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszenie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie uznał jednocześnie za rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdził, iż decyzje Starosty ukształtowały "nielogiczny stan faktyczny i prawny w sprawie" - zaakceptowany przez decyzje Kolegium, a następnie Sąd I instancji. Adresat tych decyzji - Spółka jest bowiem zobowiązany dwukrotnie do wykonania prac rekultywacyjnych działki gruntu, na której zlokalizowane jest zakładowe składowisko odpadów, a zakres tych prac jest ten sam. W tej sytuacji, w ocenie pełnomocnika skarżącego, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do drugiego zarzutu podniesionego w ramach tej samej podstawy kasacyjnej, skarżący po wskazaniu, że art. 1 u.o.g.r.l. określa przedmiot ustawy, zaś art. 2 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. - wyjaśnia, co rozumieć należy pod pojęciami "gruntów rolnych" i "gruntów leśnych" w rozumieniu tej ustawy, stwierdził, iż z tego ostatniego wynika, że do gruntów rolnych, poza określonymi w ewidencji gruntów jako użytki rolne, zalicza się inne rodzaje gruntów tam wyszczególnione, w tym grunty zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, a gruntami leśnymi, oprócz określonych w ewidencji jako lasy, grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych oraz zrekultywowane do potrzeb gospodarki leśnej. Podkreślił, iż przepisy u.o.g.r.l. w zakresie rekultywacji gruntów mogły mieć zastosowanie tylko i wyłącznie do gruntów rolnych i leśnych w rozumieniu powołanego przepisu. Część terenu byłego składowiska odpadów, zgodnie ze stanem z ewidencji gruntów, stanowił natomiast teren przemysłowy i w dacie wydawania decyzji nie był gruntem rolnym bądź leśnym w rozumieniu tego przepisu. Teren zamkniętego składowiska nie był też terenem, wobec którego zakończono proces rekultywacji dla potrzeb rolnictwa bądź produkcji leśnej. Tylko grunt poddany rekultywacji może być natomiast uznany za grunt rolny bądź leśny w rozumieniu tej ustawy, na co wskazuje treść art. 2 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l., a sposób przeprowadzenia rekultywacji reguluje art. 20 u.o.g.r.l. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 96/08, Lex nr 478298). W sytuacji gdy teren składowiska odpadów stanowił grunt oznaczony jako teren przemysłowy nie było zatem podstaw do nakazania jego rekultywacji na podstawie przepisów art. 20 u.o.g.r.l., bowiem ustawa ta ma zastosowanie wyłącznie do gruntów rolnych i leśnych w rozumieniu art. 2. Zastosowanie przepisów u.o.g.r.l. w zakresie nakazania rekultywacji gruntu, który nie był gruntem rolnym ani leśnym, stanowi tym samym rażące naruszenie przepisów art. 1, art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i jednocześnie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przechodząc do drugiej podstawy kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego wskazał, iż Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w zakresie ustaleń, iż część działki nr ew.... stanowi działkę leśną. W jego ocenie, przedmiotowe ustalenie nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z ewidencji gruntów wynika bowiem, że zamknięte wysypisko odpadów znajdowało się na terenie oznaczonym jako teren przemysłowy. Ocena dowodu w postaci "Projektu technicznego zamknięcia i rekultywacji zakładowego składowiska odpadów", który to dowód miał przesądzać o charakterze leśnym gruntu jest natomiast oceną dowolną i pozostaje w sprzeczności ze znaczeniem pojęcia gruntu leśnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1-3 u.o.g.r.l. Fakt, iż z opinii technicznej wynika, że teren byłego składowiska porośnięty jest drzewami nie może stanowić podstawy do uznania przedmiotowego terenu za teren leśny. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że wadliwe ustalenie faktyczne i wadliwa ocena dowodu miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd uznał za legalne, nienaruszające prawa w sposób rażący, nałożenie obowiązku rekultywacji gruntu przemysłowego na podstawie przepisów u.o.g.r.l. Zauważył również, że pominięcie jako dowodu ewidencji gruntów i budynków stanowi naruszenie art. 76 § 1 k.p.a., bowiem jest ona dokumentem urzędowym w rozumieniu tego przepisu. Wskazał, iż możliwe jest wprawdzie przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, lecz w jego ocenie "Projekt technicznego zamknięcia i rekultywacji zakładowego składowiska odpadów" nie przeczy treści ewidencji gruntów co do rodzaju gruntu, na którym zlokalizowano składowisko odpadów ani nie przesądza, iż jest ono położone na gruncie rolnym lub leśnym.

Na zakończenie dodał, iż Sąd I instancji nie zauważył również, że decyzja z dnia 10 lutego 2006 r. ustala tzw. kierunek zadrzewieniowy rekultywacji działki gruntu ze zlokalizowanym składowiskiem odpadów, który - jak się wydaje - jest nieznany u.o.g.r.l. Jeżeli bowiem przez "kierunek zadrzewieniowy" należy rozumieć "leśny" to art. 22 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l. wymaga w takiej sytuacji pozytywnej opinii dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, zaś z uzasadnienia decyzji wynika, że opinia ta jest negatywna. Wskazany w decyzji kierunek rekultywacji to również nie kierunek "rolny". Nie jest to bowiem rekultywacja na cele rolnicze. Powyższe oznacza zatem, że decyzję z dnia 10 lutego 2006 r. wydano z naruszeniem prawa.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Podstawy te nie są jednak usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja utrzymująca w mocy decyzję wydaną w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 156-159 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli postępowanie zainicjowane zostanie wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ administracji publicznej, po przesądzeniu, że został on złożony przez podmiot legitymowany, przechodzi do postępowania rozpoznawczego, w ramach którego powinno nastąpić badanie występowania w sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zakres rozpoznania sprawy administracyjnej w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na nadzwyczajny charakter tego postępowania, jest zatem odmienny od zakresu rozpoznania w ramach postępowania w trybie zwykłym, w toku którego dochodzi do rozpoznania sprawy co do istoty. Organ, przed którym uruchomiony został tryb nadzwyczajny orzeka bowiem jako organ kasacyjny. Tym samym w podjętej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie o kwestiach dotyczących meritum sprawy (szerzej zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 651-652, i powołane tam orzecznictwo). Tryb nadzwyczajny nie może być zatem traktowany jako instrument prowadzący do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że omawiany tryb nadzwyczajny uruchomiony został wobec decyzji, wydanej już w tym trybie, a mianowicie decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 marca 2006 r., wydanej w trybie zwykłym przez organ odwoławczy. Działanie w trybie nadzoru wymagało zatem szczególnego podejścia do sprawy i zbadania, przy uwzględnieniu specyfiki omawianego trybu nadzwyczajnego i dopuszczalnego w jego ramach zakresu orzekania, czy decyzja z dnia 16 czerwca 2009 r. obarczona jest wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty, podniesione przez skarżącego w ramach podstaw kasacyjnych nie podważają w sposób skuteczny dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie.

Przystępując do rozpoznania podniesionych zarzutów, wskazać należy, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Podzielając przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowisko co do okoliczności sprawy uzasadniających zastosowanie tego przepisu, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że decyzja z dnia 16 czerwca 2009 r., która to decyzja była przedmiotem kontroli organów administracji publicznej w trybie szczególnym, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podstawy do zastosowania tego przepisu nie może stanowić podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w jego ocenie tożsamość sprawy zachodzi pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia 26 lipca 2005 r., a sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia 10 lutego 2006 r. Okoliczność ta - w kontekście art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - mogła być bowiem przedmiotem oceny organu administracji publicznej wyłącznie w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 marca 2006 r. Nie może być zatem uwzględniona w ramach tej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. Podkreślić należy, że o ile tryb działania organu administracji publicznej w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. jest tożsamy z trybem działania w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 marca 2006 r., o tyle odmienny jest przedmiot tych postępowań - decyzja, objęta oceną w trybie nadzoru. W konsekwencji, dla stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. konieczne jest, aby wada, wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tkwiła właśnie w tej decyzji. Postępowanie wszczęte na wniosek z dnia 23 maja 2011 r. nie może prowadzić do oceny prawidłowości decyzji wydanych w postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia 29 marca 2006 r. W jego ramach organ administracji publicznej nie orzeka bowiem co do meritum - w zakresie, w jakim orzekał organ, który wydał decyzję podlegającą kontroli (decyzję z dnia 16 czerwca 2009 r.), lecz jako organ kasacyjny. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż podstawa kasacyjna w części opartej na przedmiotowym zarzucie nie może być uznana za usprawiedliwioną.

W dalszej kolejności, wskazać należy, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć należy, iż w ramach podstawy kasacyjnej, opartej na zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżący powołuje się wyłącznie na przesłankę "rażącego naruszenia prawa", a jej spełnienie - przy wydawaniu decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. - upatruje: po pierwsze, w pominięciu okoliczności związanej z tożsamością sprawy, która w jego ocenie zachodzi pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia 26 lipca 2005 r., a sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia 10 lutego 2006 r., co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i po drugie, w bezpodstawnym zastosowaniu w sprawie zakończonej decyzją z dnia 29 marca 2006 r. przepisów u.o.g.r.l. do gruntu przemysłowego, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż istnienie - określonych w art. 158 § 1 k.p.a. - przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do decyzji z dnia 29 marca 2006 r. było objęte oceną organu administracji publicznej w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, co jak trafnie zauważył organ nadzoru wynika z uzasadnienia tej decyzji i końcowej jego konkluzji. W efekcie tej oceny doszło do podjęcia rozstrzygnięcia o braku podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Za Sądem I instancji, stwierdzić należy, że organ administracji publicznej, który orzekał w niniejszej sprawie jako organ kasacyjny, słusznie uznał, iż decyzja z dnia 16 czerwca 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem okoliczności, na które powołał się skarżący nie stanowiły podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 marca 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Dokonana przez organ ocena tej decyzji pod kątem występowania przesłanek stwierdzenia nieważności była zatem prawidłowa. Decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. nie można tym samym zarzucić rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

Można jedynie podkreślić, że w warunkach niniejszej sprawy skarżący skutecznie nie podważył dokonanej w jej ramach oceny, zgodnie z którą - utrzymana w mocy decyzją z dnia 29 marca 2006 r.- decyzja z dnia 10 lutego 2006 r. (zobowiązująca do rekultywacji gruntów po składowaniu odpadów) nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przedmiotową decyzję i decyzję z dnia 26 lipca 2005 r. (o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów) różni bowiem zarówno przedmiot, jak i podstawa prawna, co szczegółowo wyjaśnił skarżącemu organ administracji publicznej, wskazując dodatkowo, iż jego stanowisko znajduje potwierdzenie w ocenie wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 421/11, w następstwie rozpoznania skargi Spółki na decyzję w przedmiocie odmowy wydania decyzji orzekającej o przekazaniu do wykonania Gminie Miasta P. obowiązków określonych w decyzji z dnia 10 lutego 2006 r. w zakresie rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 150/12, oddalił skargę kasacyjną Spółki od przedmiotowego wyroku). Stanowisko to potwierdził Sąd I instancji, a podnoszone przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzuty w omawianym zakresie stanowią jedynie polemikę z tym stanowiskiem, nie mogą być uwzględnione. Za bezzasadny należy też uznać podnoszony zarzut, dotyczący zobowiązania do dwukrotnego wykonania prac rekultywacyjnych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w ramach obydwu ustawowych podstaw kasacyjnych, stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazał również skutecznie, aby dokonana w toku postępowania zakończonego decyzją organu z dnia 16 czerwca 2009 r., ocena co do zastosowania w sprawie, zakończonej decyzją z dnia 29 marca 2006 r., przepisów u.o.g.r.l. nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Organ w tamtym postępowaniu wskazał bowiem, że ich zastosowanie było konsekwencją stwierdzenia, że podlegające rekultywacji grunty po byłym zakładowym składowisku odpadów, stanowią część działki o powierzchni 13,8258 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów nr..., która to działka - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów - obejmuje w przeważającej części lasy i grunty leśne i grunty rolne. Zgodnie też z przedłożonym przez skarżącego "Projektem technicznego zamknięcia i rekultywacji zakładowego składowiska odpadów ZTS P. S.A. w upadłości", przedmiotowe składowisko odpadów położone jest w sosnowym kompleksie leśnym. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie, jeszcze raz podkreślić należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Kontroli zatem może być poddana jedynie decyzja organu z dnia 16 czerwca 2009 r., której stwierdzenia nieważności dotyczy wniosek strony skarżącej kasacyjnie z dnia 23 maja 2011 r. Jak już bowiem wskazano w toku tego postępowania organ administracji publicznej nie bada sprawy co do meritum, lecz w zakresie przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Stwierdzenie braku istnienia przesłanek z art. 156 § 1, a w tym pkt 2 i 3 k.p.a. nie mogło prowadzić zatem do zastosowaniem tych przepisów. Dokonana zaś przez organ nadzoru odmienna niż skarżącego ocena co do ich zaistnienia nie może być uznana w warunkach niniejszej sprawy za rażące naruszenie prawa, szczególnie że skarżący nie wskazuje nawet wyraźnie jakie stosowane przez organ nadzoru przepisy prawa zostały naruszone w sposób kwalifikowany.

Mając to na uwadze, za nieuzasadnioną uznać należy również drugą podstawę kasacyjną. W warunkach niniejszej sprawy, z przyczyn podanych wyżej, Sąd I instancji zasadnie bowiem oddalił skargę skarżącego.

Skoro podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie są usprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.