Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610723

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 września 2013 r.
II OSK 932/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur.

Sędziowie NSA: Elżbieta Kremer (spr.), del.Janusz Furmanek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 650/11 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 650/11 oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia (...) maja 2011 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych:

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r. Burmistrz K., na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia (...) października 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na działce inwestora stwierdził wydanie powyższej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzja z (...) października 2007 r. została wydana na wniosek inwestora. Pismem z dnia (...) listopada 2007 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o wznowienie postępowania z uwagi na fakt, że nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. Burmistrz, opisując dotychczasowy przebieg postępowania podkreślił, że w wyniku wznowienia postępowania ponownie rozpatrzył sprawę i stwierdził, że jako strona nie brała ona udziału w postępowaniu, co uzasadnia stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania organ I instancji zmuszony byłby wydać decyzję odpowiadającą w swej treści decyzji dotychczasowej, brak jest podstaw do jej uchylenia. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w związku z zaistnieniem okoliczności z art. 146 § 2 k.p.a., organ nie uchyla decyzji. W ocenie organu I instancji, planowana inwestycja nie narusza jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, co potwierdza powtórna analiza charakteru zabudowy sąsiedniej tj. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Po przeprowadzonej analizie stwierdzono, że działka znajduje się na obszarze głównie o funkcji zagrodowej i stanowi uzupełnienie istniejącego już od 1947 r. gospodarstwa rolnego. Oczywistym jest, że zarówno nieruchomość Inwestora, jak i Wnioskodawczyni są usytuowane na terenie o funkcji zagrodowej. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej K. z (...) września 1993 r., nr (...) (dalej Plan), który obowiązywał do dnia (...) grudnia 2002 r., działka przeznaczona była pod tereny zabudowy zagrodowej. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy K., owa działka znajduje się na terenach przewidzianych pod zabudowę zagrodową. Przedsięwzięcie jest również zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.) i rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 z późn. zm., dalej rozporządzenie z 1997 r.). Powtórna analiza w terenie wykazała kontynuację funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obrębie analizowanego terenu występuje głównie zabudowa zagrodowa oraz zabudowa mieszkaniowa, gospodarczo-garażowa i usługowo-handlowa jako uzupełniająca. Planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć, dla których zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.) wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, co potwierdził opinią z (...) stycznia 2010 r. Wydział Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa. Po zrealizowaniu owej inwestycji obsada zwierząt w całym gospodarstwie nie przekroczy 40 DJP, w związku z czym przedsięwzięcie nie będzie zaliczać się do inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Według organu, poczynione ustalenia nie dają podstaw do przyjęcia, że przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnia), będzie stwarzała uciążliwość dla otoczenia ponad granice wynikające ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i ze stosunków miejscowych. Ustosunkowując się do twierdzeń Wnioskodawczyni organ I instancji podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego. Ustalone w decyzji warunki przesądzą o treści kolejnej decyzji, niezbędnej w procesie inwestycyjnym, a mianowicie pozwolenia na budowę, po spełnieniu wymagań przewidzianych prawem budowlanym. Z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej upup bądź ustawa planistyczna) nie wynika zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nawet w części, czy w całości zrealizowanej. Zatem organ winien rozpatrzyć merytorycznie wniosek o ustalenie warunków zabudowy na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski (chlewnię), niezależnie od tego czy zmiana w opisanym zakresie już nastąpiła. Poczynione ustalenia nie dają podstaw do uchylenia decyzji Burmistrza K. z (...) października 2007 r. Organ I instancji podkreślił nadto, że brak jest podstaw do stawiania przez pełnomocnika Wnioskodawczyni zarzutów o nieudostępnieniu wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, gdyż stawiła się ona wraz z pełnomocnikiem w Urzędzie, gdzie umożliwiono Im zapoznanie się z aktami sprawy.

Decyzją z dnia (...) maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 2 w z. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję z 4 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie uznał, że prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której ma być realizowany obiekt budowlany jest źródłem interesu prawnego, co uzasadnia przyznanie właścicielowi tej nieruchomości przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro Odwołująca bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza z (...) października 2007 r., to zaistniała przyczyna wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji w kwestionowanej decyzji powołał prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. W swym rozstrzygnięciu stwierdził w sposób wyraźny, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wskazał okoliczności z powodu których mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Ponownie przeprowadzona analiza wykazała kontynuację funkcji cech zabudowy i zagospodarowania trenu. W obrębie analizowanego obszaru występuje głównie zabudowa zagrodowa oraz zabudowa mieszkaniowa i gospodarczo-garażowa. Warunki zabudowy ustalone dla omawianej inwestycji w decyzji z (...) października 2007 r. nie naruszają w tym zakresie ustawy planistycznej. Jeśli wnioskowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją, to organ nie miał podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. W obowiązującym stanie prawnym przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być bowiem jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Taka sprzeczność nie występuje w omawianej sprawie. Dodatkowe ustalenie organu, że po zrealizowaniu inwestycji obsada zwierząt w całym gospodarstwie rolnym Inwestora nie przekroczy 40 DJP potwierdza, że inwestycja nie będzie stwarzała uciążliwości dla otoczenia ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawczyni wniosła o uchylenie decyzji z (...) maja 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, 3) art. 146 § 2 przez jego zastosowanie, 4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez ich niepełne zastosowanie. W uzasadnieniu Skarżąca zauważyła w szczególności, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia wyrok WSA z 9 września 2009 r., II SA/Po 834/08 i wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1856/09, zapadłe na skutek kontroli decyzji wydanych w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym. Odnosząc się do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy Skarżąca zauważyła, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie był kompletny, ponieważ nie zawierał wszystkich danych wynikających z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 upzp. W złożonym wniosku brakowało m.in. określenia sposobu unieszkodliwiania odpadów (art. 52 ust. 2 pkt 2a upzp); na jakiej podstawie Burmistrz wskazał sposób gospodarowania odpadami, skoro nie miał wiedzy o płycie gnojowej i szczelnym zbiorniku na gnojówkę. We wniosku brak jest informacji o obiektach budowlanych towarzyszących inwestycji głównej i informacji o załącznikach. Organ I instancji błędnie nie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. W decyzji z (...) października 2007 r. Burmistrz stwierdził, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp dokonano uzgodnień z zarządcą drogi. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by takich uzgodnień faktycznie dokonano - brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego takie uzgodnienie, a uzgodnienie takie jest konieczne. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza, która została wydana po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy wznowionego z urzędu postanowieniem z (...) grudnia 2007 r. nr (...), a nie na żądanie strony. Organ wznowił postępowanie z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Oznacza to, że do tej pory organ I instancji nie wznowił postępowania na żądanie strony z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 k.p.a. i w tym względzie pozostaje nadal w bezczynności. Do decyzji Burmistrza z (...) kwietnia 2011 r. dołączona została część tekstowa i graficzna powtórnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powtórna analiza winna stanowić element nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Do tej pory organy obu instancji nie ujawniły tego, jakie to istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji (tekst jedn.: w dniu (...) października 2007 r.) nie znane Burmistrzowi wyszły na jaw, a które to stały się przesłanką do wznowienia postępowania z urzędu w dniu (...) grudnia 2007 r. SKO w niewielkim tylko stopniu odniosło się do istotnych wad decyzji o warunkach zabudowy wskazanych przez skarżącą w doręczonej organowi skardze kasacyjnej z (...) października 2009 r. Zdaniem Skarżącej w załączniku do decyzji z (...) października 2007 r. nie określono w prawidłowy sposób linii rozgraniczających teren inwestycji. Decyzja ta nie zawiera załącznika będącego wynikiem badania obszaru analizowanego, zarówno części tekstowej, jak i graficznej. SKO nie odniosło się też do tego, że Burmistrz w czasie toczącego się postępowania wznowieniowego nie przeprowadził (nie ponowił) ani jednej czynności, w tym czynności dowodowych z udziałem strony. Burmistrz powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami w terminie do (...) grudnia 2009 r., a następnie uzyskał opinię z (...) stycznia 2010 r. Tym samym strona została pozbawiona możliwości skutecznego jej zaskarżenia (np. w trybie art. 106 § 5 k.p.a.). SKO tego zarzutu także nie zbadało. Materiał dowodowy został uzupełniony bez udziału strony. SKO nie zajęło stanowiska w sprawie braku precyzyjnie określonego w decyzji z (...) października 2007 r. rodzaju inwestycji (art. 54 pkt 1 upzp). Decyzja ta nie zawiera żadnych informacji o jakichkolwiek cechach inwestycji. Określenie precyzyjne cech inwestycji jest istotne nie tylko dla określenia przeznaczenia i właściwości inwestycji, ale przede wszystkim do tego, by można było ją zakwalifikować do odpowiedniej kategorii. Dokonanie odpowiedniej kwalifikacji determinuje wskazanie wymagań stawianych inwestycji. W decyzji z (...) października 2007 r. nie ma nawet wzmianki o ograniczeniu obsady zwierząt w całym gospodarstwie do 40 DJP. Określona warunkami zabudowy, a następnie zrealizowana inwestycja z pojęciem zabudowy zagrodowej, a tym samym z kontynuacją istniejącej zabudowy nie ma nic wspólnego. Dopuszcza w istocie hodowlę w nieograniczonym zakresie, a więc produkcję wielkotowarową typu farmerskiego, co niewątpliwie stwarza uciążliwości dla otoczenia ponad przeciętną miarę i tym samym narusza przepisy upzp, a także przepisy kodeksu cywilnego. Opierając się na protokole kontroli z (...) września 2007 r. Skarżąca wywiodła, że jest on dowodem na to, że Inwestor wybudował i użytkował obiekt budowlany inaczej niż był on zaprojektowany (k. 3-10 akt IV SA/Po 650/11).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, wskazując, że decyzja była już przedmiotem kontroli sądu, który uchylił decyzje ze względu na uchybienia proceduralne. Wskazał również, że jest związany wyrażonymi w tym wyroku wskazaniami i ocenami prawnymi. W wyroku tym sąd nie stwierdził naruszenia decyzją z (...) października 2007 r. przepisów prawa w stopniu rażącym, a decyzja organu I instancji została wydana w zgodzie z upzp. Decyzja z (...) października 2007 r. zawiera opis planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem Inwestora i uzasadnienie, w którym zawarto motywy rozstrzygnięcia. Do decyzji tej dołączono załącznik nr 1 zawierający wnioski z analizy i załącznik graficzny, na którym zgodnie z art. 54 § 3 upzp zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Niedoręczenie decyzji wraz z załącznikami Skarżącej było i winno być przedmiotem postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność ta nie może być podstawą przyjęcia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu nieważnościowym (k. 157-164 akt IV SA/Po 834/08). Wyrokiem z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1856/09, NSA oddalił skargę kasacyjną Skarżącej od tego wyroku (k. 196-202v akt IV SA/Po 834/08). Decyzje będące przedmiotem dotychczasowej kontroli nie zapadły w tej samej sprawie, co kontrolowana w sprawie niniejszej, tym niemniej dotyczyły zgodności z prawem decyzji z (...) października 2007 r., a więc tej samej, która zakończyła postępowanie będące przedmiotem wznowienia. Sąd, powołując się na tryb kontrolowanego postępowania nadzwyczajnego, wskazał, że rzeczywiste wystąpienie przesłanki o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. samo w sobie nie musi automatycznie przesądzać o wadliwości wydanej w sprawie decyzji ostatecznej. Treść decyzji wydanej przy udziale w postępowaniu skarżącej byłaby bowiem taka sama. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, sformułowane przez Skarżącą zarzuty odnoszą się przede wszystkim do prawidłowości samej decyzji z (...) października 2007 r., a nie poprzedzającego jej wydanie postępowania. Część z nich, dotycząca wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji i przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, została już wprost podniesiona w formie zarzutu w postępowaniu zakończonym przed WSA prawomocnym wyrokiem z dnia z 9 września 2009 r., II SA/Po 834/08. NSA w wyroku z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1856/09, wyraźnie przesądził o niezasadności zarzutu Skarżącej dotyczącego prawidłowego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, która bezspornie została załączona do akt sprawy. Poza tym NSA podzielił pogląd Sądu I instancji, że przepisy dotyczące wymogów analizy terenu sąsiedniego muszą być wykładane stosownie do rodzaju inwestycji i w takim wypadku, stosownie do okoliczności, mogą zostać pominięte pewne elementy, dotyczące cech podlegającego przebudowie budynku, które w wyniku przebudowy nie podlegają jakimkolwiek zmianom. Sąd uznał, że przeprowadzona we wznowionym postępowaniu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona zarówno w części tekstowej, jak i graficznej nie prowadziła do odmiennych ustaleń i wniosków, niż przyjęte w decyzji z (...) października 2007 r. Jako niezasadny w ocenie Sądu należało uznać zarzut Skarżącej dotyczący braku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż organy obu instancji nie pominęły podnoszonej przez Skarżącą przesłanki braku udziału w postępowaniu, nie znajdując podstaw do jej uchylenia. Bezzasadnym jest również zarzut pozostawania w bezczynności organu I instancji. Podstawa wznowieniowa wskazywana przez skarżącą nie implikuje konieczności uwzględnienia nowych okoliczności. Za niezasadne w ocenie Sądu należało uznać zarzuty braku udziału Skarżącej w toczącym się na skutek wznowienia postępowaniu, gdyż brała ona aktywny udział w postępowaniu, wnosząc środki prawne od zapadających rozstrzygnięć. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji z (...) października 2007 r. nie ma znaczenia wyrok Sądu Rejonowego w Krotoszynie z 2 kwietnia 2009 r., W 321/08 uznający inwestora za winnego popełnienia czynu, polegającego na tym, że będąc właścicielem budynku o przeznaczeniu magazynowym zmienił sposób użytkowania tego obiektu na budynek inwentarski bez wymaganego prawem zgłoszenia, to jest wykroczenia z art. 93 pkt 9b ustawy Prawo budowlane i wymierzający Mu grzywnę, gdyż nie ma to związku z postępowaniem wznowieniowym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do kluczowego zdaniem Skarżącej zarzutu dotyczącego braku oznaczenia w decyzji z (...) października 2007 r. cech inwestycji, sąd stwierdził, że pozostaje on nieuzasadniony. Po pierwsze, zarzut ten odnosi się do samej treści powyższej decyzji, a nie poprzedzającego jej wydanie postępowania. Po drugie, NSA w prawomocnym wyroku z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1856/09 odniósł się negatywnie do zarzutów Skarżącej odnoszących się do treści decyzji z (...) października 2007 r. Po trzecie, analizowana decyzja w załączniku nr 1 zawiera szczegółowe warunki oraz zasady zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do cech inwestycji i funkcji zabudowy, wprost wskazując: budynek inwentarski. Skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób szczegółowe zasady naruszają jej interes prawny, czy też innymi słowy, jakich zarzutów nie mogła podnieść w postępowaniu zakończonym decyzją z (...) października 2007 r., wiążących się z podstawą wznowieniową o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnienie, czy owa inwestycja spełnia warunki przewidziane w rozporządzeniu z 1997 r., winny być przedmiotem rozstrzygania na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego - w postępowaniu na podstawie art. 35 Prawa budowlanego. Nie stanowiło naruszenia prawa, przemawiającego za uchyleniem decyzji z (...) października 2007 r., ustalenie zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie w szczególności sposobu gospodarowania odpadami, nawet jeśli we wniosku Inwestor podał, że "nie przewiduje się" sposobu unieszkodliwiania odpadów. Właściwy organ w sposób należyty respektował w ten sposób przepisy odrębne. Skoro Inwestor wskazywał istniejący dojazd z innej drogi, to brak było konieczności dokonywania uzgodnień z właściwym zarządcą drogi. Nadto jeśli zarządcą drogi jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie główne, to dokonywanie odrębnych uzgodnień jest zbędne. W okolicznościach niniejszej sprawy, ani wzgląd na wskazane w skardze przepisy ustawy planistycznej, ani rozporządzenia z 2003 r., nie przemawiały za uchyleniem decyzji z (...) października 2007 r. Wbrew zarzutom skargi, decyzja z (...) października 2007 r. nie dozwala na prowadzanie hodowli w nieograniczonym zakresie - w tym produkcji wielkotowarowej typu farmerskiego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje też, by Uczestnicy taką hodowlę w rzeczywistości w budynku, którego dotyczyło postępowanie wznowieniowe, prowadzili.

Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2c i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 § 2 i art. 7 k.p.a. (traktowanych jako przepisy prawa materialnego, polegające na ich niezastosowaniu). Zarzuciła również naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska we wskazanym brzmieniu dla decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym - tj. naruszenie prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu. Zarzuciła także naruszenie art. 63 ust. 1-2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu wskazanym oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy we wskazanym brzmieniu, jako naruszenie prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu. Zarzuciła również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 6 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie w aspekcie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., tj. naruszenie prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 144 k.c. w aspekcie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., tj. naruszenie prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu. Zarzuciła także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., jak również art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazała, że wniosek inwestora nie spełnia wymagań ustawowych, gdyż m.in. nie wskazano w nim jakichkolwiek charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, co stanowi konieczny warunek załatwienia sprawy. Organ nie wydał postanowienia stwierdzającego ew. istnienie obowiązku sporządzenia raportu dot. oddziaływań. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Burmistrz powinien był zastosować przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Niesłusznie w toku postępowania uznano, że w stosunku do budynku inwentarskiego nie jest wymagana decyzja środowiskowa. Hodowla inwestora musi być zaliczona do potencjalnie oddziaływujących na środowisko, chodzi przy tym o całe gospodarstwo. Inwestycja nie spełnia wymogu odległości urządzeń inwentarskich od pomieszczeń użytkowanych przez ludzi na sąsiednich działkach. Decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z prawem. Sąd nieprawidłowo przeprowadził postępowanie.

Wniosła ponadto o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 560 zł.

Inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną oświadczył, że od 5 lat użytkuje sporny budynek jako inwentarski, na co posiada prawomocne decyzje. Interpretacje przedstawiane przez skarżąca są nieprawdziwe i działają na niekorzyść inwestora, którego inwestycja spełnia wymogi przewidziane prawem. Wniósł ponadto o oddalenie skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy mieć na uwadze, że wyrokiem z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1856/09, NSA oddalił skargę kasacyjną D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 834/08 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia (...) października 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Faktem jest, że decyzje będące przedmiotem dotychczasowej kontroli nie zapadły w tej samej sprawie, co w sprawie niniejszej, tym niemniej dotyczyły zgodności z prawem decyzji z (...) października 2007 r., a więc tej samej, która zakończyła postępowanie będące przedmiotem wznowienia. To odwołanie się do wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2010 r. II OSK 1856/09 istotne jest dlatego, że w niniejszej skardze kasacyjnej podnoszone są między innymi zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, czyli zarzuty bezpośrednio dotyczące samej decyzji z dnia (...) października 2007 r., które mają wskazywać, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są tożsame z zrzutami jakie były podnoszone przez skarżącą w skardze kasacyjnej w sprawie II OSK 1856/09 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia (...) października 2007 r. Oddalając skargę kasacyjną skarżącej w sprawie II OSK 1856/09 Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zarzutów tych za zasadnych, ocena ta nie może pozostać bez wpływu na ocenę tych samych zarzutów podniesionych w niniejszej skardze kasacyjnej. Dotyczy to miedzy innymi sformułowanego w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2c i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, oraz § 3 ust. 1 pkt 90 lit.a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W uzasadnieniu tego zarzutu Skarżąca wskazywała, że obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia właściwy organ stwierdzał w drodze postanowienia, jak również postanowienie wydaje się gdy organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu. A także wskazując na przepis rozporządzenia podnosiła, że chów lub hodowla wskazanych zwierząt w obrębie m.in. zwartej zabudowy wsi w liczbie nie niższej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) może być przedsięwzięciem kwalifikowanym do sporządzenia raportu. Wskazany zarzut niewątpliwie ma charakter materialnoprawny i dotyczy samej decyzji Burmistrza K. z dnia (...) października 2007 r., stąd też w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji niejako w pierwszej kolejności powinien być rozważany. Jak wskazano wyżej NSA w sprawie II OSK 1856/09 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia (...) października 2007 r.oddalił skargę kasacyjną skarżącej, tym samym decyzja pozostała w obrocie prawnym. Odnośnie tego zarzutu należy zauważyć, że wskazane przepisy utraciły moc prawną, art. 51 ust. 2 został uchylony przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dniem 15 listopada 2008 r., natomiast powołane rozporządzenie utraciło moc prawną z dniem 15 listopada 2010 r. na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze, że w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania organ stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w chwili orzekania (decyzja organu I instancji z dnia (...) kwietnia 2011, a decyzja SKO z dnia (...) maja 2011 r.) nie mogło dojść do naruszenia powyższych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r., I GSK 1614/06, LEX nr 351085: "Wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego. W konsekwencji organ wydając nową decyzję - po wznowieniu postępowania - powinien uwzględnić zmiany dokonane w regulacji prawnej"). Ta nowa regulacja prawna to ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008.199.1227) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010.213.1397). Powołane przepisy dotyczące naruszenia art. 63 ust. 1-2 powołanej ustawy i § 3 ust. 1 pkt 103 powołanego rozporządzenia, zawierają rozwiązania, które co do zasady nawiązują do poprzednio obowiązujących. Jednak te przepisy wydane zostały po wejściu w życie decyzji Burmistrza K. z dnia (...) października 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy, dlatego też nie mogą być podstawą oceny wcześniej wydanej decyzji. Gdyby w wyniku wznowienia uchylona została decyzja z dnia (...) października 2007 r. wówczas dopiero organ prowadząc postępowanie stosowałby powołane przepisy. Ale jak wskazywano wcześniej regulacje te, tak jak je poprzedzające mają charakter materialnoprawny, a postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji zakończyło się odmową stwierdzenia jej nieważności, oddaleniem skargi skarżącej przez Sąd I instancji i oddaleniem skargi kasacyjnej skarżącej wyrokiem NSA z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie II OSK 1856/09.

Nadto w niniejszej sprawie należy jeszcze zwrócić uwagę na treść art. 146 § 1 k.p.a., który stanowi, że "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat". Przez "doręczenie" decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (wyrok NSA z 19 listopada 2003 r., II SA/Gd 1861/00). Termin pięcioletni - bo taki ma zastosowanie w przypadku gdy przesłanką wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 - ma charakter materialny, a jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydano ją z naruszeniem prawa. Toteż po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia organ administracji publicznej traci uprawnienia nie tylko do uchylenia decyzji ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu, że w wyniku rozpoznania sprawy mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, ze jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ a jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przedawnieniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r. I OSK 561/09, LEX nr 595425). W niniejszej sprawie decyzja została wydana w dniu (...) października 2007 r., została doręczona inwestorowi, a pismem z dnia (...) listopada 2007 r. D. P. wniosła o wznowienie postępowania, tym samym zastosowanie znajdzie art. 146 § 1 k.p.a w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.