Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2094165

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 16 listopada 2015 r.
II OSK 909/15
Dopuszczalność podziału przedsięwzięcia drogowego wymagającego oceny oddziaływania na środowisko na kilka mniejszych (praktyka „salami slicing”).

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz.

Sędziowie: NSA Anna Łuczaj, del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "(...)" z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1514/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "(...)" z siedzibą we W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 31 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "(...)" z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) kwietnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. Gmina Wrocław wystąpiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia określonego jako "Budowa połączenia Portu Lotniczego ze Stadionem Piłkarskim w ciągu drogi krajowej (...) we Wrocławiu - etap II ((...))". Konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji tego przedsięwzięcia kwalifikowanego jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wynikała z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), określanej dalej jako "ustawa środowiskowa" w związku z § 3 ust. 1 pkt 35 i pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). W załączonej do wniosku karcie informacyjnej przedsięwzięcia wyjaśniono, że będzie ono polegać na budowie odcinka drogi o długości ok. 2 571 m od skrzyżowania z ul. M. do skrzyżowania z ul. P. wraz z obiektem mostowym nad rzeką Bystrzycą stanowiącego fragment trasy komunikacyjnej określanej jako "(...)", która w układzie docelowym będzie przebiegać od skrzyżowania z ul. S. do skrzyżowania z Aleją S. Wskazano, że Aleja S. i (...) stanowią trasy komunikacyjne opisane w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Wrocławia. Studium zakłada docelową budowę (...) i Alei S. w układzie dwujezdniowym, z obustronnymi chodnikami, ścieżkami rowerowymi oraz dwupoziomowymi węzłami komunikacyjnymi dla skrzyżowania Alei S. z (...) oraz Aleją S. z Łącznikiem Z. Aleja S. połączy ul. K. z ul. G. (do Portu Lotniczego) natomiast (...) połączy ul. S. z Al. S. (co stworzy nowy przebieg drogi krajowej nr (...) z obejściem osiedla L.). Z akt wynika, że Gmina Wrocław przed złożeniem opisanego na wstępie wniosku, ubiegała się o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla całej inwestycji polegającej na "Budowie połączenia Portu Lotniczego ze Stadionem Piłkarskim w ciągu drogi krajowej nr (...) we Wrocławiu (w tym budowa Alei S. i (...)), jednak na skutek cofnięcia wniosku, postępowanie w tej sprawie decyzją z 9 kwietnia 2010 r. zostało umorzone. Po złożeniu odrębnych wniosków odnoszących się do poszczególnych etapów inwestycji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu w piśmie z dnia 19 kwietnia 2010 r. zwrócił się do inwestora o rozważenie możliwości wystąpienia z jednym wnioskiem obejmującym całość planowanej inwestycji. W piśmie tym zwrócił uwagę na treść § 4 powołanego wyżej rozporządzenia zgodnie z którym parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Wskazał, że wydane w następstwie podziału inwestycji odrębne decyzje środowiskowe mogą być obarczone wadą rażącego naruszenia prawa i mogą stanowić powód wszczęcia przez Komisję Europejską postępowania o naruszenie przepisów wspólnotowych. W odpowiedzi Gmina poinformowała, że nie decyduje się na złożenie jednego wniosku dla całości inwestycji i że jej wnioski odnoszące się do poszczególnych etapów inwestycji należy rozpatrywać w oddzielnych postępowaniach. Odcinek drogi będący przedmiotem niniejszego postępowania to, jak wynika z opisu przedsięwzięcia, odcinek środkowy planowanej (...) wyodrębniony z uwagi na jego przebieg przez obszar Natura 2000 Łęgi nad Bystrzycą PLH 020103.

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r. organ, po uzyskaniu wymaganych art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej opinii innych organów, na podstawie art. 63 ust. 1 i 4 tej ustawy stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Określając zakres raportu organ polecił, aby dokument ten dodatkowo zawierał także analizę oddziaływań skumulowanych obejmującą wszystkie oddziaływania generowane przez przedsięwzięcie w połączeniu z oddziaływaniami tego samego typu, pochodzącymi od wszystkich sąsiadujących z nim przedsięwzięć, zarówno istniejących jak i planowanych.

W dniu 30 listopada 2011 r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na skutek żądania organu uszczegółowienia zawartych w nim informacji został on uzupełniony aneksem nr 1 opracowanym przez jego autorów w styczniu 2012 r. W wyniku kolejnego wezwania organu z dnia 17 lutego 2012 r. inwestor wraz z pismem dnia 26 kwietnia 2012 r. przedstawił nowy raport sporządzony w kwietniu 2012 r. zastępujący dotychczasowy (pismo inwestora k. 85). Jak wynika z akt raport ten również podlegał uzupełnieniu pismami z dnia 22 czerwca 2012 r. i z 6 sierpnia 2012 r. stosownie do kolejnych wezwań organu z 21 maja 2012 r. i 4 lipca 2012 r. (por. pisma organu k. 89 i 97 i wyjaśnienia inwestora k. 94 i 109). Dodatkowo w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r. poz. 1109) i rozporządzenia tego organu z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1031) organ wezwał inwestora do przeanalizowania przedstawionej dokumentacji w zakresie oddziaływania akustycznego i emisji pyłu zawieszonego PM 2,5. W wykonaniu powyższego obowiązku inwestor przedstawił wraz z pismem z dnia 26 listopada 2012 r. aneks opracowany w listopadzie 2012 r. do raportu zawierający aktualizację analizy emisji do powietrza oraz aktualizację analizy w zakresie ochrony klimatu akustycznego.

W treści tak uzupełnionego w toku postępowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w rozdziale zatytułowanym "Analiza rozpatrywanych wariantów przedsięwzięcia" przedstawiono opis analizowanych wariantów. Wariant nr 1 określony jako "inwestycyjny" o długości projektowanej trasy ok. 2 571 m od skrzyżowania z ul. M. (powiązanie do etapu I część 2 - odcinek od ul. S. do ul. M.) do skrzyżowania z ul. P. (nawiązanie do etapu I część 1 - Al. S. od ul. K. do Portu Lotniczego) z budową estakady i mostu nad Bystrzycą wyniesionej ok. 10 m ponad poziom terenu w pobliżu istniejącego mostu R. Wariant nr 2 alternatywny określany w raporcie jako "zgodny ze śladem MPZP", w którym przebieg trasy przyjęty został w planach zagospodarowania przestrzennego, o długości ok. 2 370 m, również rozpoczynający się od skrzyżowania z ul. M. do skrzyżowania z ul. P. i łączący w taki sam sposób jak wariant inwestycyjny pozostałe odcinki trasy. Zaplanowany jednak w tym wariancie obiekt mostowy nad rzeką Bystrzycą przekracza ją w innym miejscu - na północny wschód od wariantu inwestycyjnego. W raporcie wyjaśniono, że przedstawione warianty są wynikiem wieloletnich prac i konsultacji zmierzających wskazania optymalnego przebiegu analizowanej drogi. Wskazano, że chronologicznie pierwszym wariantem był wariant alternatywny nr 2 zgodny ze śladem MPZP. Dla tego wariantu, jako jedynie słusznego, bez analizy wariantowej w styczniu 2009 opracowana została Koncepcja programowo - przestrzenna. Właściwa analiza wariantowa przeprowadzona została po podjęciu przez Gminę decyzji o przystąpieniu do prac projektowych zmierzających do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaproponowane zostały wówczas następujące dodatkowe warianty: wariant inwestycyjny nr 1, wariant archiwalny północny (przekraczający rz. Bystrzycę w sąsiedztwie mostu kolejowego), wariant archiwalny środkowy (przekraczający Bystrzycę nieznacznie na południe od wariantu północnego). Opisane warianty przedstawiono w raporcie graficznie na rysunku 4.1 (k. 50). Autorzy raportu stosownie do przepisu art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej przedstawili opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia tak zwany "wariant zerowy" i uznali, że jest on najbardziej niekorzystny dla środowiska pod względem oddziaływania na klimat akustyczny dla całościowego przebiegu (...), jak również z uwagi na stężenie substancji w środowisku (por.k. 52 i 53 raportu). W treści raportu przedstawiono charakterystykę siedlisk oraz gatunków stwierdzonych na terenie rozpoznania wraz z odniesieniem się do oddziaływania wszystkich czterech wariantów na walory przyrodnicze obszaru (rozdział 4.5 raportu). W podsumowaniu oddziaływania wariantów na środowisko określono wpływ poszczególnych wariantów na siedliska przyrodnicze oraz na siedliska i populacje gatunków. Autorzy raportu jako najbardziej korzystny dla środowiska uznali wariant inwestycyjny. Do wyboru posłużyli się metodą przedstawioną i opisaną na stronach 84-91. W tabeli 4.2 na stronie 86 raportu przedstawiono "oddziaływanie wariantów na przedmioty ochrony Natura 2000 w proponowanym obszarze Łęgi nad Bystrzycą", posługując się numeracją punktową oznaczającą stopień tego oddziaływania na poszczególne wymienione w tabeli siedliska i gatunki (0-brak wpływu na stan siedliska lub populacji, 1- możliwy wpływ pośredni, nie wywołujący szkód w stanie siedliska lub populacji, 2 - wpływ pośredni możliwy do minimalizacji, 3 - bezpośrednie zniszczenie siedliska lub populacji lub też znaczące naruszenie ich stanu). W raporcie wyjaśniono, że podsumowanie wariantów przeprowadzono przede wszystkim w zakresie oddziaływania na środowisko przyrodnicze, zanieczyszczenia powietrza i emisji hałasu. Wskazano: "W przypadku przedmiotowego odcinka wariantowanie jest istotne przede wszystkim z punktu widzenia ochrony przyrody. Zarówno wariant inwestycyjny jak i wariant alternatywny przebiegają bezpośrednio przez obszar Natura 2000 "Łęgi nad Bystrzycą", ponieważ z uwagi na gęstość zabudowy w dzielnicach Leśnica, Stabłowice, Żerniki oraz Złotniki nie istnieje realna możliwość wyznaczenia wariantu alternatywnego przebiegającego poza obszarem Natura 2000 czyli na północ od projektowanego przedsięwzięcia. Wariant inwestycyjny jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ponieważ w jego przypadku analiza wykazała możliwość zminimalizowania wpływu na siedliska i gatunki zwierząt objęte ochroną w obszarze za pomocą odpowiedniej technologii prac oraz przestrzegania okresów ich prowadzenia. W przypadku wariantu alternatywnego wykazano natomiast jego negatywny wpływ o charakterze bezpośrednim lub pośrednim na chronione siedliska. W związku z powyższym wykazano i udowodniono, iż wariant inwestycyjny stanowi najlepsze rozwiązanie biorąc pod uwagę środowisko przyrodnicze, natomiast wariant alternatywny jest jak najbardziej racjonalny, ponieważ nie istnieje inna możliwość poprowadzenia projektowanej trasy poza obszarem Natura 2000. Ponadto wariant inwestycyjny zakłada, iż odcinek trasy prowadzący przez obszar Natura 2000 poprowadzony zostanie w sąsiedztwie istniejącego mostu, przez teren już częściowo przekształcony, więc wyeliminowana zostanie konieczność zajęcia nowych terenów tak jak miałoby to miejsce w przypadku pozostałych wariantów, w tym wariantów archiwalnych." (raport k. 88).

W toku trwania procedury związanej z weryfikacją raportu, uzyskiwaniem wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnieniem możliwości udziału społeczeństwa, chęć uczestniczenia w postępowaniu zgłosiło skarżące Stowarzyszenie "(...)" z siedzibą w W. (Numer KRS: (...)). Organ, mając na uwadze postanowienia statutu tego Stowarzyszenia, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ustawy środowiskowej postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r. dopuścił je do udziału w sprawie na prawach strony. W pismach złożonych w toku postępowania przed organem I instancji Stowarzyszenie zażądało wydania decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. Zarzuciło wadliwość przedstawionego w raporcie tzw. wariantowania drogi i zaproponowało jej własny przebieg zlokalizowany na północ poza obszarem Natura 2000 i w dalszej odległości od terenu osiedla Jerzmanowo. Podniosło, że w świetle treści raportu oddziaływanie na środowisko inwestycji w wariancie zaproponowanym przez inwestora jest rozwiązaniem bardziej inwazyjnym w środowisko niż w wariancie alternatywnym północnym, gdyż według przyjętej przez autorów raportu metody analizy ten ostatni przebieg trasy oceniony został w tabeli 4.2 raportu na 20 punktów czyli mniej niż w wariancie inwestycyjnym, który uzyskał 24 punkty przy skali ocen w której mniejsze wartości oznaczają słabszy negatywny wpływ na środowisko. Dodatkowo Stowarzyszenie zgłosiło szereg zastrzeżeń i wątpliwości co do prawidłowości określenia oddziaływania inwestycji na stan środowiska w tym zwłaszcza na stan siedlisk i gatunków chronionych.

Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia inwestor w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r. (k. 190 akt organu I instancji) wyjaśnił: "Wariant inwestycyjny przewiduje budowę estakady i mostu nad Bystrzycą wyniesionej około 10 m ponad poziom terenu. Wysokość ta została ustalona tak, by w jak najmniejszym stopniu zaburzyć istniejący układ komunikacyjny i uniknąć wpływu planowanej inwestycji na ruch lokalny. Dodatkowo wysokość ta i zastosowanie ekranów akustycznych o funkcji przyrodniczej umożliwia ograniczenie wpływu na środowisko przyrodnicze. Miejsce w którym zaplanowano budowę mostu jest już przekształcone antropogenicznie, a planowany most nie będzie usytuowany bezpośrednio nad obecnie istniejącym i ułożony jest pod kątem w stosunku do niego, co umożliwiło zminimalizowanie efektu barierowego dla tego odcinka rzeki. Realizacja planowanej inwestycji w proponowanym wariancie, przy zastosowaniu zaleconych w raporcie środków minimalizujących oddziaływanie na środowisko (m.in. wysoka estakada, ekrany akustyczne uniemożliwiające przypadkowe kolizje przelatujących ptaków z pojazdami, podczyszczanie wód opadowych, płotki dla płazów i przejścia dla małych zwierząt) nie będzie ograniczała funkcji korytarza migracyjnego jakim jest dolina Bystrzycy oraz nie spowoduje odcięcia i marginalizacji poruszanych przez Stowarzyszenie 32 hektarów obszaru położonego na północ od planowanego mostu". Ustosunkowując się do forsowanego przez Stowarzyszenie wariantu północnego inwestor wyjaśnił: "Jedynie wariant północny znajduje się na granicy obszaru Natura 2000 Łęgi nad Bystrzycą. Nie oznacza to jednak, że z powodu przebiegu na granicy obszaru Natura 2000, jego wpływ na przedmiot ochrony obligatoryjnie będzie mniejszy niż w przypadku realizacji wariantu inwestycyjnego. Realizacja wariantu północnego spowodowałaby duplikację bariery ekologicznej poprzez lokalizację dwóch mostów jeden obok drugiego oraz spowodowałaby większe oddziaływanie na cenne przyrodniczo siedliska i gatunki chronione. Zgodnie z wiedzą i doświadczeniem autorów raportu oraz "Poradnikiem projektowania przejść dla zwierząt i działań ograniczających śmiertelność fauny na drogach" (Rafał Kurek, Warszawa 2010) lokalizacja nowego mostu w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego mostu kolejowego spowodowałaby zwiększenie efektu barierowego dla doliny Bystrzycy, która stanowi korytarz ekologiczny łączący obszary Natura 2000; PLH 020103 Łęgi nad Bystrzycą i PLH 020036 Dolina Widawy. W przypadku wariantu inwestycyjnego nowy most nad Bystrzycą ułożony jest pod kątem w stosunku do już istniejącego i wyniesiony na wysokość ok. 10 m nad powierzchnią terenu. Odcinek trasy prowadzący przez obszar Natura 2000 zlokalizowany będzie na terenie już częściowo przekształconym, zatem wyeliminowana będzie konieczność zajęcia nowych terenów, tak jakby to miało miejsce w pozostałych wariantach." Dalej szczegółowo wskazano na ustalenia raportu określające które siedliska i stanowiska gatunków uległyby zniszczeniu lub naruszeniu wskutek przebiegu trasy w poszczególnych wariantach: alternatywnym, archiwalnych (północnym i środkowym tj. biegnącym między wariantem zgodnym z MPZP a wariantem skrajnie północnym). Wyjaśniono także, że ocena punktowa, o której mowa w piśmie Stowarzyszenia nie może być sumowana i łącznie oceniana dla wszystkich przedmiotów ochrony ujętych w tabeli 4.2 raportu. Punkty od 0 do 3 zgodnie z objaśnieniem do tej tabeli wskazują jaki jest rodzaj oddziaływania na dane siedlisko (np. brak wpływu lub bezpośrednie zniszczenie). Nie można zatem mówić, że oddziaływanie jest takie same, jeśli w jednym wariancie będzie 3 razy "możliwy wpływ pośredni" (suma=3), a w drugim dwa razy "brak wpływu" i raz "bezpośrednie zniszczenie" (suma też=3). Każdy z przedmiotów ochrony należy rozpatrywać indywidualnie i nie można dokonywać sumowania punktów. Sama nazwa przedmiotu ochrony w każdym wariancie opisuje zupełnie inny teren. Wskazuje na to tabela 4.1 raportu. W jednym wariancie będzie oddziaływanie np. w zakresie kozioroga dębosza (1088) na 100-150 osobników, a w innym na 20-50 osobników (ale będą to zupełnie inne okazy). W poszczególnych wariantach realizacji inwestycji mowa o zupełnie innych terenach, a zatem może zaistnieć sytuacja, że w jednym wariancie bezpośredniemu zniszczeniu ulegnie 0,1 ha jakiegoś siedliska (ocena wyniesie 3), a w drugim wariancie wpływ pośredni możliwy do minimalizacji dotyczył będzie 10 ha tego samego rodzaju siedliska (ocena wyniesie 2).

W powyższych okolicznościach, po przeprowadzeniu procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z udziałem społeczeństwa, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu decyzją z dnia (...) maja 2013 r., podjętą na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 6 ustawy środowiskowej, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla opisanego we wniosku przedsięwzięcia według wariantu inwestycyjnego nr 1. W wydanej decyzji, stosownie do wymogów zawartych w art. 82 ustawy środowiskowej określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej dla wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej. Organ stwierdził konieczność wykonania w pewnym zakresie kompensacji przyrodniczej i nałożył obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej oddziaływania w zakresie hałasu na obszarach chronionych akustycznie. W uzasadnieniu organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania, akcentując spełnienie wszelkich wymogów związanych z zapewnieniem udziału społeczeństwu, przedstawił wszystkie wnioski i uwagi, jakie w toku postępowania zostały zgłoszone i odniósł się do nich. Opowiadając się za zasadnością realizacji inwestycji w wariancie 1 inwestycyjnym przedstawił wyżej przywołane treści raportu uzupełnione stanowiskiem inwestora zawartym w piśmie z dnia z 15 kwietnia 2013 r. Szczegółowo też wymienił, jakie siedliska i gatunki chronione uległyby zniszczeniu lub naruszeniu wskutek realizacji inwestycji w pozostałych wariantach. Na stronie 42 decyzji organ wyjaśnił, że przeanalizował zaproponowany przez Stowarzyszenie przebieg obwodnicy Leśnicy odsunięty na północ od ul. K. i ul. S. Przyznał, że faktycznie przebieg ten nie ingerowałby w chronione obszary Natura 2000, gdyż takie tereny nie zostały tam wyznaczone, jednak wiązałby się ze znaczną ingerencją w środowisko przyrodniczo - kulturowe tj. kompleks leśny Lasu Mokrzańskiego, zabytkowy Park Leśnicki, starorzecza doliny rzeki Bystrzycy, a także ingerencją w gęsto zabudowane tereny osiedla Leśnicy i Stabłowic oraz ujęcia wód pitnych. Wariant ten nie był analizowany przez inwestora, bowiem nie spełniałby on założonych dla (...) celów służących poprawie systemu transportowego miasta oraz rozwoju gospodarczego i mieszkaniowego terenów w pobliżu (...).

We wniesionym odwołaniu skarżące Stowarzyszenie "(...)" podniosło szereg zarzutów. Zarzuciło między innymi, że sprzecznie z wymaganiami Dyrektywy Rady 85/337/EWG dokonano podziału jednej inwestycji na części, co stanowi przypadek niedopuszczalnego dzielenia przedsięwzięcia określanego mianem "salami slicing". Podniosło że niewłaściwie przeprowadzono analizę wariantowości przedsięwzięcia, gdyż zanalizowano jedynie dwa warianty oddalone od siebie o 300 m, a ponadto nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego przebiegającego poza obszarem Natura 2000 oraz bezpodstawnie odrzucono warianty archiwalne (północny i środkowy). Stowarzyszenie argumentowało, że budowa dodatkowej bariery mostowej oraz drogi dojazdowej w wariancie inwestycyjnym w sąsiedztwie istniejącej przeprawy mostowej ograniczy możliwość przemieszczania się zwierząt m.in. saren, nietoperzy i dzików oraz wywrze negatywny wpływ na rzekę Bystrzycę. Kwestionowało również przyjętą przez autorów raportu metodę analizy danych. Podniesiono także inne zarzuty. Wobec tego, że nie zostały one objęte podstawami skargi kasacyjnej nie ma konieczności ich przytaczania. Należy natomiast nadmienić, że odwołanie od decyzji organu I instancji, oprócz Stowarzyszenia, wnieśli również uczestnicy postępowania M. i T. R.

Z akt wynika, że w toku postępowania odwoławczego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wezwał inwestora do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. W ośmiostronicowym piśmie z dnia 30 stycznia 2014 r. (k. 34 akt organu odwoławczego) organ wskazał na swoje wątpliwości i zastrzeżenia do zgromadzonej dokumentacji w zakresie przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej, wpływu na nietoperze oraz na inne szczegółowo wymienione gatunki i siedliska. W punkcie 6 na stronie 8 pisma organ stwierdził, że dodatkowych wyjaśnień wymaga metodyka prognozowania wpływu poszczególnych wariantów inwestycji na środowisko przyrodnicze, w szczególności ocena oddziaływania wariantów inwestycji na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 przedstawiona w tabeli 4.2 na str. 86 raportu. Organ polecił wyjaśnić przesłanki, którymi kierowali się autorzy raportu, oceniając wpływ na poszczególne siedliska przyrodnicze i gatunki występujące w granicach obszaru Natura 2000. Przykładowo, jak wskazał organ, należy wyjaśnić dlaczego przewiduje się większy wpływ inwestycji na kozioroga dębosza w wariancie inwestycyjnym niż w wariantach archiwalnych, pomimo iż z materiału dowodowego (tabela na str. 85) wynika, że wpływ pośredni w wariancie realizacyjnym dotyczy 20-50 osobników, natomiast w pozostałych dwóch wariantach 100-150 osobników. Wskazał, że uszczegółowienia wymaga też kwestia dotycząca wariantowania inwestycji. Należy wskazać argumenty, które przesądziły o braku analizy w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wariantów archiwalnych (północnego i środkowego). Polecił też dokładnie wyjaśnić, jakie elementy zdecydowały o uznaniu wariantu wskazanego do realizacji jako najkorzystniejszego dla środowiska W wykonaniu powyższego obowiązku inwestor w dniu 3 marca 2014 r. przedstawił wyjaśnienia autora raportu wraz z załączonymi w wersji elektronicznej dokumentami: raportami o oddziaływaniu na środowisko sporządzonymi dla potrzeb wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla pozostałych dwóch odcinków trasy (...) wraz z wydanymi dla tych odcinków dróg decyzjami oraz dokument zawierający tzw. wstępną analizę wariantów (dokumenty załączone do pisma inwestora z dnia 28 lutego 2014 r.k. 38 akt organu odwoławczego).

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy i po przeprowadzeniu wymaganych prawem obwieszczeń i zawiadomień, a także po uzyskaniu stanowiska Stowarzyszenia, organ odwoławczy decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. częściowo uchylił decyzję organu I instancji odmiennie określając niektóre z warunków realizacji przedsięwzięcia, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odniósł się do podnoszonych przez uczestników R. zarzutów. Przedstawił też okoliczności, które zdecydowały o wprowadzonych przez niego zmianach do decyzji organu I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów Stowarzyszenia uznał, że przyjęty w raporcie sposób wariantowania i oceny wpływu poszczególnych wariantów realizacji przedsięwzięcia na stan środowiska odpowiadał wymaganiom zawartym w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Wyjaśnił, że zgodnie z jego treścią w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko należy dokonać analizy wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Zwrócił uwagę, że przedstawione w raporcie warianty są wynikiem wieloletnich prac i konsultacji zmierzających do wskazania optymalnego przebiegu analizowanej drogi. Podzielił stanowisko autorów raportu co do tego, że wariantem najbardziej korzystnym dla środowiska jest wariant 1 inwestycyjny. Przytoczył w tym zakresie argumentację zawartą w raporcie i dokumentacji uzupełniającej raport. Wymienił, jakie siedliska i gatunki uległyby zniszczeniu lub ograniczeniu wskutek realizacji pozostałych wariantów. Organ podkreślił, że nie ma zakazu realizacji przedsięwzięć w granicach obszaru Natura 2000, a niewyznaczenie wariantu z przebiegiem trasy poza obszarem Natura 2000 nie świadczy o wadliwości "wariantowania". Odnosząc się do kwestionowanego w odwołaniu braku możliwości poprowadzenia trasy obwodnicy z drugiej strony osiedla Leśnica, organ drugiej instancji podkreślił, że względy środowiskowe nie są jedynymi, które decydują o wyborze wariantu. Brane pod uwagę są także względy społeczne (w przedmiotowym przypadku ingerencja w gęsto zabudowane tereny osiedla Leśnicy i Stabłowice), czy techniczne. Wariant wybrany do realizacji musi być jednakże zgodny z przepisami środowiskowymi i nie może ich naruszać. Biorąc pod uwagę, iż zaproponowany przez inwestora wariant inwestycyjny, przy zastosowaniu określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach działań minimalizujących, nie będzie znacząco negatywnie oddziaływał na żaden z komponentów środowiska, nie ma zatem podstaw do jego zmiany. Organ odwoławczy przedstawił też argumentację przemawiającą za zasadnością przeprowadzenia drogi estakadą, która - jak podał - według poglądów przedstawianych w literaturze fachowej jest najkorzystniejszym rozwiązaniem w przypadku przejścia dróg przez rzeki.

Organ odwoławczy stwierdził także, że zarzut skarżącej o niedopuszczalności podziału jednej większej inwestycji na mniejsze (salami slicing) jest bezzasadny. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu (...); przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedne przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Wyjaśnił, że w kontekście drogi nie należy mówić o powiązaniu technologicznym, ponieważ każdy jej odcinek mógłby funkcjonować samodzielnie. Połączenie ze sobą dróg w jednolitą sieć transportową należy definiować w kategoriach powiązania funkcyjnego. Wydzielenie osobnych odcinków jest dopuszczalne w przypadku, gdy nie prowadzi do uniknięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko wraz z należytą oceną oddziaływania na obszary Natura 2000 i oceną oddziaływań skumulowanych. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie całość inwestycji podzielono na trzy odcinki, a przedmiotowy odcinek ma połączyć dwa pozostałe dla których inwestor uzyskał już ostateczne decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzję z dnia (...) listopada 2010 r. dla odcinka Aleja S. od ul. K. do Portu Lotniczego i decyzję z dnia (...) grudnia 2010 r. dla odcinka od ul. S. do ul. M.). Dla każdego odcinka została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko i uwzględniono także skumulowany wpływ wszystkich odcinków drogi. Wyjaśnił, że zagadnienie analizy oddziaływań skumulowanych wynika z ustawy środowiskowej. Oddziaływania skumulowane są brane pod uwagę już na etapie rozstrzygania o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a następnie są analizowane na etapie oceny o oddziaływaniu przedsięwzięcia. Kwestia oddziaływania skumulowanego w rozpatrywanej sprawie została przeanalizowana w raporcie, a także wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W ramach skumulowanego oddziaływania hałasu uwzględniono cały istniejący i planowany układ komunikacyjny w rejonie przedmiotowej inwestycji, jak również: linię kolejową relacji Wrocław- Legnica, linię tramwajową w ciągu ul. K. oraz projektowane połączenie kolejowe z Portem Lotniczym. Wpływ inwestycji na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Łęgi nad Bystrzycą PLH 020103, siedliska przyrodnicze, chronione gatunki roślin i zwierząt był badany dla wszystkich trzech odcinków. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że dozwolone jest uzyskanie oddzielnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla rozbudowy poszczególnych odcinków drogi, pod warunkiem przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia wraz z oceną ewentualnego kumulowania się oddziaływań, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Inwestor nie uniknął zatem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (przeprowadzono ją dla wszystkich trzech odcinków), dokonał analizy skumulowanego wpływu poszczególnych odcinków na środowisko. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, że w przypadku przedmiotowej inwestycji doszło do naruszającego prawo podziału przedsięwzięcia.

Organ drugiej instancji nie znalazł też podstaw do zakwestionowania przyjętej przez autorów raportu metody analizy danych zaprezentowanej w tabeli 4.2 na str. 86 raportu. Wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej, w raporcie należy przedstawić uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na poszczególne elementy środowiska. Nie jest natomiast określony sposób oceny wariantów, a zatem nie można zgodzić się z zarzutem Stowarzyszenia, iż inwestor zastosował nieodpowiednie metody analizy danych, bądź nie zrozumiał wyników analizy statystycznej.

We wniesionej skardze Stowarzyszenie "(...)" z siedzibą w W. zarzuciło naruszenie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i dowolne pominięcie istotnych treści i wniosków wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego a wskazujących, że objęte zmienioną decyzją organu pierwszej instancji przedsięwzięcie może mieć znacznie większy niż przyjęto negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Wskazało na naruszenie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w zw. z art. 6 ust. 4 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. L 206 z 22 lipca 1992 r.s. 7) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i dowolne pominięcie alternatywnych możliwości realizacji objętego decyzją przedsięwzięcia, co dawałoby szansę znacznego zmniejszenia lub nawet wyeliminowania negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Zarzuciło także naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez jego niezastosowanie i brak określenia, analizy i oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 przy uwzględnieniu także skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, a w szczególności z pozostałymi fragmentami trasy drogowej projektu "Budowa połączenia Portu Lotniczego ze Stadionem Piłkarskim w ciągu drogi krajowej 94 we Wrocławiu". Wśród dalszych zarzutów wskazano również na naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez niewystarczające i ogólnikowe, a przez to dowolne uzasadnienie wyboru docelowego wariantu przedsięwzięcia, a także na naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej poprzez jego niezastosowanie i pominięcie analizy i wniosków raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w kontekście możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, a w szczególności znaczącymi zmianami komunikacyjnymi dróg lokalnych, gdzie część z nich zostanie zamknięta, część znacząco wydłużona (w kierunku dojazdowym do Wrocławia), a część skomunikowana z planowanym przedsięwzięciem w sposób znacznie zwiększający ryzyko zdarzeń drogowych negatywnych dla zdrowia i życia użytkowników dróg. Zarzucono ponadto naruszenie art. 81 ust. 1 ustawy poprzez jego nieprawidłową wykładnię i pominięcie wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, a więc z opartej na nim oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wniosków o zasadności realizacji przedsięwzięcia według innego wariantu niż proponowany przez wnioskodawcę.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej zgodnie z którym w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia:

1)

bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na:

a)

środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi,

b)

dobra materialne,

c)

zabytki,

d)

wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c,

e)

dostępność do złóż kopalin.

Stwierdził następnie, że analiza akt sprawy potwierdza, że organy dokonały czynności wymienionych w tym przepisie. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby zgodzić się ze skarżącym, że dokonane przez organy administracji ustalenie, iż wariant inwestycyjny jest najkorzystniejszy dla środowiska było dowolne, a tym bardziej, że dowolność oceny i rozstrzygnięcia w tym zakresie miała rażący charakter. Zaakceptował stanowisko organów i ich ocenę, co do prawidłowości przyjętej w raporcie punktowej metody oceny oddziaływania na środowisko poszczególnych wariantów przedsięwzięcia. Uznał, że zawarta w uzasadnieniu skargi polemika z przyjętą w raporcie i zaakceptowaną przez organy administracji metodologią oceny poszczególnych wariantów ma charakter subiektywnej i dowolnej oceny skarżącego Stowarzyszenia i nie stanowi podstawy do skutecznego zarzucenia organom administracji dowolności przyjętych ustaleń - bez wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, ani do uznania, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem powołanego wyżej art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na charakter raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśnił, że jest on wprawdzie dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego wyjątkowy charakter wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych i organizacyjnych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Organ administracji powinien rzetelnie i wnikliwie dokonać oceny raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Zaznaczył jednak, że nie jest rolą organu administracji samodzielna ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod kątem zawartych w nim wiadomości specjalnych. Dokonywana samodzielnie przez organ administracji ocena raportu dotyczyć może tego, czy jest on kompletny i spójny, czyli czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu art. 66 ustawy środowiskowej. Także sąd administracyjny, dokonując oceny decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2105/11). Podważanie ustaleń raportu przez inne niż inwestor strony postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie może więc sprowadzać się do niepopartych wiarygodnymi dokumentami (opiniami, czy też ekspertyzami) dowolnych twierdzeń kwestionujących zastosowaną metodykę oceny, czy też wyprowadzone na jej podstawie wnioski. Tego typu argumentacja nie może stanowić dla organu administracji podstawy do odmowy wydania decyzji zgodnej z oczekiwaniem inwestora, jeżeli prawidłowo przeprowadzona analiza materiału dowodowego, w szczególności zaś raportu u odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, pozwala stwierdzić, że przy zastosowaniu wskazanych przez organ administracji środków minimalizujących, planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów skargi za chybione Sąd I instancji uznał zastrzeżenia skarżącego dotyczące niewyjaśnienia przez organ administracji kwestii "dublowania bariery w postaci dwóch sąsiadujących obiektów mostowych". Wskazał, że wbrew twierdzeniu Stowarzyszenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska szczegółowo rozważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedmiotową kwestię. Na stronie 20 decyzji wywiódł, że duplikacja bariery ekologicznej przez lokalizację dwóch mostów obok siebie skutkowałaby znaczącym, negatywnym wpływem na gatunki i siedliska chronione np. na siedliska i stanowiska modraszka nausithous, kozioroga dębosza, jaszczurki zwinki, siedlisko 6410 - łąki zmienno wilgotne. Ponadto spowodowałaby zwiększenie efektu barierowego dla doliny Bystrzycy, która stanowi korytarz ekologiczny łączący obszary Natura 2000 Łęgi nad Bystrzycą (PLH020103) oraz Dolina Widawy (PLH020036). Z kolei na stronie 23 zaskarżonej decyzji organ wskazał m.in., że istniejący most charakteryzuje się znacznie gorszymi parametrami niż projektowana estakada, a nie spowodował dotychczas izolacji fragmentu obszaru położonego poniżej. Ponadto zauważył, że estakada w wariancie inwestycyjnym poprowadzona będzie pod kątem w stosunku do funkcjonującego mostu Ratyńskiego. W ocenie Sądu organ administracji zasadnie i racjonalnie uznał, że takie rozwiązanie jest korzystniejsze z punktu widzenia funkcjonowania korytarza migracyjnego niż wybudowanie estakady nad mostem lub obok, równolegle do niego, ponieważ zapewnia obecność prześwitu pomiędzy mostami. Również trafnie zauważył, że w wariancie północnym nowy most drogowy byłby wyniesiony tylko nieco powyżej istniejącego mostu kolejowego, dlatego jego światło pionowe byłoby znacznie ograniczone w stosunku do estakady w wariancie wybranym.

Sąd I instancji stwierdził, że analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie uprawnia do przyjęcia, że organy administracji w sposób niepełny, czy też wybiórczy dokonały analizy materiału dowodowego sprawy, w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ani do twierdzenia, że bezrefleksyjnie zaakceptowały one twierdzenia wnioskodawcy. Zastrzeżenia strony do raportu i wyjaśnień Gminy Wrocław składanych w toku postępowania mają charakter czysto polemiczny, co wobec szczególnego charakteru tego dowodu jest niewystarczające. Jak wyjaśniono, sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, lecz tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Dlatego też zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Co więcej, powinno to nastąpić już na etapie postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 383/08. Lex nr 526577).

Odwołując się do treści przepisów art. 62 ust. 1 pkt 2, art. 66 ust. 1 pkt 5 oraz art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej Sąd uznał, że analizowane w raporcie warianty i sposób wyboru wariantu inwestycyjnego jako najbardziej korzystnego dla środowiska był prawidłowy. Wskazał, że z uwagi na zarzuty podniesione w odwołaniu Stowarzyszenia dotyczące wariantowania, organ drugiej instancji wezwał inwestora do uzupełnienia informacji w tym zakresie, w tym odniesienia się do tzw. wariantów archiwalnych. Inwestor przedstawił wyjaśnienia w piśmie z dnia 28 lutego 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska należycie odniósł się do podnoszonych przez Stowarzyszenie okoliczności, wyjaśniając w szczególności, dlaczego za najkorzystniejszy dla środowiska nie mógł być uznany forsowany przez skarżącego tzw. wariant północny (strona 23 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. L 206 z 22 maja 1992 r.) Sąd wyjaśnił, że zgodnie z jego treścią, jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, Państwo Członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących Państwo Członkowskie informuje Komisję. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania stwierdzono, że zniszczeniu ulegnie 0,17 ha łęgów wierzbowych, topolowych, olszowych i jesionowych (siedlisko o kodzie 91E0). Jednocześnie ustalono, że całkowita powierzchnia tego siedliska w obszarze Natura 2000 Łęgi nad Bystrzycą wynosi 178,22 ha, zatem zniszczeniu ulegnie 0,09% tego siedliska. Zasadnie wobec tego, jak wywiódł Sąd, organ administracji uznał stratę w przedmiotowym siedlisku jako nieistotną z punktu widzenia obszaru Natura 2000 Łęgi nad Bystrzycą, nie powodującą znaczącego negatywnego wpływu na ten obszar. W tej sytuacji nie zachodziła konieczność zweryfikowania spełnienia przez przedmiotowe przedsięwzięcie przesłanek określonych w art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej. Sąd podkreślił, że zasadniczo nie istnieje zakaz realizacji przedsięwzięć w granicach obszaru Natura 2000. Stąd nie można zgodzić się ze stanowiskiem Stowarzyszenia, że w przypadku kolizji przedsięwzięcia z obszarem Natura 2000 należy przeanalizować wszystkie możliwe do realizacji warianty, w tym warianty nie ingerujące w ten obszar. Jeżeli właściwy organ ochrony środowiska stwierdzi, że inwestycja nie wpłynie znacząco negatywnie na ten obszar, to nie ma podstaw do zmiany zaproponowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Sąd zwrócił też uwagę, że w każdym z analizowanych w toku postępowania wariantów realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wiązałaby się z pogorszeniem stanu środowiska, a zatem w każdym przypadku konieczne byłoby zastosowanie środków minimalizujących niekorzystne oddziaływanie. Jak natomiast prawidłowo ustaliły organy administracji, realizacja wariantu inwestycyjnego będzie najkorzystniejsza dla środowiska, ponieważ przy zastosowaniu rozwiązań minimalizujących, negatywny wpływ na środowisko będzie relatywnie najmniejszy. Stąd za nieprawidłowe uznał Sąd twierdzenie skarżącego, że skoro organ zalecił stosownie środków kompensujących zniszczenia przyrodnicze, to przyjęty wariant obiektywnie nie mógł być najkorzystniejszym.

Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska skarżącego co do naruszenia art. 62 ust. 2 ustawy środowiskowej w zakresie nieuwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w szczególności z pozostałymi fragmentami projektowanej trasy. Zwrócił uwagę na złożoną przez inwestora w postępowaniu odwoławczym wraz z pismem z dnia 28 lutego 2014 r. dokumentację. Wskazał, że w każdym z raportów sporządzonych dla potrzeb wydania decyzji środowiskowych dla poszczególnych odcinków drogi przedstawiono dane dotyczące oddziaływania skumulowanego. W toku postępowania wzięto zatem pod uwagę cały istniejący i planowany układ komunikacyjny w rejonie przedmiotowej inwestycji. W ramach badania skumulowanego oddziaływania inwestycji uwzględniono także inne przedsięwzięcia (linię kolejową relacji Wrocław- Legnica, linię tramwajową w ciągu ul. K. oraz projektowane połączenie kolejowe z Portem Lotniczym).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej Sąd wskazał, że w punkcie 7.8 raportu przedstawiono wymaganą tym przepisem analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące nieuwzględnienia w raporcie problemów spowodowanych zmianami w sieci dróg lokalnych i połączeń z drogami wyższych kategorii nie mają wpływu na pozytywną ocenę zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania. Stanowią one wyłącznie wyraz subiektywnego przekonania strony o możliwych konsekwencjach realizacji inwestycji w zakresie połączenia osiedli na terenie gminy Wrocław, w tym osiedla Jerzmanowo. Sąd podkreślił, że zapewnienie sprawnej komunikacji lokalnej zarówno w czasie realizacji inwestycji, jak i w trakcie jej funkcjonowania jest obowiązkiem inwestora. Szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie poszczególnych elementów planowanego przedsięwzięcia nie są jednakże przedmiotem rozważań na etapie oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lecz na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego.

W pozostałej części uzasadnienia wyroku Sąd odniósł się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących kwestii nie mających znaczenia dla rozpoznania skargi kasacyjnej (m.in. do nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności), stąd nie ma powodu ich prezentowania.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji, skarżące Stowarzyszenie "(...)" z siedzibą w W. zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

W oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 1 P.p.sa. sformułowano następujące zarzuty:

1)

naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej w związku z Dyrektywą Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że termin ustawowy "przedsięwzięcia powiązane technologicznie" należy rozumieć w aspekcie funkcjonalnym, a nie literalnym, i w konsekwencji przyjęcie, że droga nie jest przedsięwzięciem, którego etapy cechują się powiązaniem technologicznym, a więc jej budowa może być dzielona na etapy dowolnie ustalone, podczas gdy reguły wykładni nakazują dawać pierwszeństwo brzmieniu ustawy, które w tej sytuacji jednoznacznie odsyła do technologii wykonania przedsięwzięcia, a nie sposobu jego planowanej eksploatacji; co za tym idzie szczególnie inwestycje drogowe polegające na budowie drogi o jednolitej technologii wykonania, nie mogą być dzielone na fragmenty i dla potrzeb oceny środowiskowej muszą być traktowane jako jedno przedsięwzięcie, co w niniejszej sprawie jest równoznaczne z wadliwością podziału przedsięwzięcia na trzy odrębne etapy i uzyskaniem dla każdego odrębnej decyzji środowiskowej;

2)

naruszenie. art. 62 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej w zw. z art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1991 r. - poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że zastosowana przez inwestora w raporcie środowiskowym metoda analizy i oceny wyników badań jest prawidłowa, tj. rzetelna i spójna, podczas gdy cechy te nie wynikają ani z treści raportu (brak jasnej metody oceny wpływu przedsięwzięcia na poszczególne aspekty środowiska), ani tym bardziej z wyjaśnień inwestora (autora raportu), a w konsekwencji wybór do realizacji tzw. wariantu inwestycyjnego oparty jest na niejasnej ocenie wyników badań przyrodniczych, co powoduje jego niewystarczające uzasadnienie;

3)

naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej - poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że przyjęty w raporcie środowiskowym sposób weryfikacji możliwych sposobów realizacji inwestycji m.in. w wariancie inwestycyjnym i północnym był prawidłowy, a w tym, że w wariancie północnym nie było konieczne rozważenie innego sposobu posadowienia mostu drogowego niż równoległy do mostu kolejowego lub nieznacznie wyniesiony ponad nim, podczas gdy zdaniem Skarżącego dla każdego z wariantów rozważeniu powinny podlegać analogiczne sposoby eliminacji zagrożeń dla środowiska;

4)

naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej - poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że przedstawiony przez inwestora i zaakceptowany przez organy administracji sposób analizy, weryfikacji i oceny możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem jest rzetelny, spójny i wystarczający dla uznania spełnienia wymogu ustawy, a w tym, że wyczerpuje, tj. w dostatecznym stopniu wyjaśnia, kwestie generowania przez inwestycję potencjalnych konfliktów społecznych i zagrożeń dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, podczas gdy zdaniem skarżącego ten aspekt materiałów do wydania decyzji środowiskowej został przedstawiony z pominięciem kluczowej kwestii i celu przedmiotowej inwestycji, jakim jest zapewnienie sprawnej i bezpiecznej komunikacji wszystkim mieszkańcom skomunikowanych tak obszarów, przy niepogorszeniu charakteru tej komunikacji oraz istniejącego poziomu jej bezpieczeństwa, a ponadto raport faktycznie nie zawiera analizy takich konfliktów w kontekście komunikacyjnym, posługując się jedynie deklaracjami.

W oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie:

5)

art. 106 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że rozważany w raporcie wariant realizacji inwestycji według śladu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowił racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu ustawy, a tym samym że raport nie wykazywał w tej części braku istotnego, uniemożliwiającego uznanie go za spełniający wymogi ustawy, a w tym prawidłowy i rzetelny, podczas gdy zdaniem skarżącego wskazany wariant był od początku obiektywnie (prawnie i faktycznie) niewykonalny, co było okolicznością notoryjną, jako wynikającą z przepisów miejscowo obowiązujących, i o czym inwestor wiedział, a co wykluczało uznanie przedmiotowego wariantu za racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Tym samym przedłożony i zaakceptowany przez organy orzekające raport środowiskowy obarczony jest błędem istotnym niespełnienia zasadniczych wymogów ustawowych, co uniemożliwia uznanie spełnienia warunków wydania pozytywnej decyzji. Co za tym idzie, zaskarżona decyzja powinna była być przez Sąd uchylona w całości jako wydana w oparciu o niepełny, a ustawowo obligatoryjny, materiał dowodowy.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skarżące Stowarzyszenie zasadniczo powtórzyło swoją argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego i przed Sądem I instancji dodatkowo ją poszerzając. W kwestii zaakceptowania przez Sąd możliwości wydania decyzji środowiskowej jedynie dla jednego z odcinków planowanej przez inwestora drogi podniesiono, że Sąd nie wziął pod uwagę nielogiczności wywodu organu, który uznał samodzielność funkcjonalną każdego z trzech przyjętych etapów przedmiotowej inwestycji. Nie wskazał natomiast w jaki sposób określony odcinek drogi będzie eksploatowany tzn. gdzie powinny znajdować się wjazdy i zjazdy z poszczególnych (rzekomo odrębnych) fragmentów inwestycji. Nawet jeśli w intencji inwestora każdy z wyodrębnionych odcinków miałby być odrębnie użytkowany, to dokumentacja sprawy okoliczności tej w ogóle nie ujawnia. Nie zawiera żadnego opisu, projektu, schematu, czy szkicu, który to zagadnienie by wyjaśniał. Teza o samodzielności funkcyjnej (funkcjonalnej) jest więc bezpodstawna i dowolna. W konsekwencji zaskarżony wyrok opiera się w części na wadliwej, bo sprzecznej z literalnym brzmieniem, interpretacji przepisów.

Kwestionując z kolei stanowisko Sądu i organów w zakresie prawidłowości przyjętej w raporcie metody badania oddziaływania poszczególnych wariantów na obszar Natura 2000 i pozostałe siedliska i gatunki zaakcentowano jej nieczytelność i niezrozumiałość. Argumentowano: "Skoro poszczególnym badanym elementom środowiska nadano określone wartości (punktację), to powinny mieć one znaczenie przy formułowaniu wniosków końcowych. W przeciwnym razie autor raportu powinien jasno wskazać na jakich innych kryteriach opiera swoje wnioski. Skoro bowiem, jak stwierdził Sąd oraz organy administracji, ustawa nie narzuca metody oceny wpływu poszczególnych wariantów przedsięwzięcia na elementy środowiskowe, rolą inwestora jest zapewnienie odpowiedniej, wiarygodnej i rzetelnej metody. Nie jest taką metoda, której reguły są zrozumiałe jedynie dla jej autora. A priori uniemożliwia to bowiem jej weryfikację i ewentualne korekty, skoro każdy zarzut nieprawidłowości można oddalić twierdzeniem o "niemożności sumowania poszczególnych wartości". Zaakceptowany przez Sąd sposób formułowania wniosków raportu polega w praktyce na niewyjaśnionym szeregowaniu poszczególnych zagadnień. Nawet jeśli faktycznie wartości punktowe poszczególnych elementów przyrodniczych nie mogą być sumowane, to nie wiadomo, z czego taka reguła wynika".

Rozwijając podstawę sformułowaną w punkcie 3 skarżące Stowarzyszenie zwróciło uwagę na niedostrzeżenie przez Sąd I instancji błędu raportu polegającego na przyjęciu niejednolitych kryteriów porównywania rozważanych wariantów inwestycji. W szczególności zdaniem skarżącego wariant północny odrzucony ze względu na tak zwaną duplikację barier powinien być rozważany w wersji analogicznej jak inwestycyjny tj. z budową estakady.

Z kolei w odniesieniu do podstawy określonej w punkcie 4 podniesiono, że "uwadze Sądu uszło, iż przedsięwzięcie zakłada zamknięcie ul. Jerzmanowskiej, co wymusi korzystających z niej mieszkańców do znacząco dłuższego objazdu (ok. 4 km) w celu dojechania do m. Wrocławia. Okoliczność ta wynika z treści dokumentacji postępowania (a nie z abstrakcyjnych rozważań skarżącego) i, w świetle zasad doświadczenia życiowego, najprawdopodobniej będzie generować konflikty społeczne, tj. poczucie dotychczasowych użytkowników okolic ul. Jerzmanowskiej, że ich interesy musiały ustąpić przed interesami mieszkańców Leśnicy". Zarzucono też, że raport w części w której odnosi się do możliwych konfliktów społecznych generowanych przez przedsięwzięcie nie uwzględnia istniejącego obecnie układu drogowego, lecz taki jaki dopiero powstanie na skutek realizacji pozostałych dwóch odcinków (...).

W uzasadnieniu ostatniej podstawy skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęty w raporcie jako alternatywny wariant określany jako "wariant zgodny z MPZP" lub "wariant zgodny ze śladem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" jest w rzeczywistości wariantem pozornym. Jego pozorność wynika z faktu obiektywnej niemożności realizacji drogi według koncepcji przyjętej w planie, o czym inwestor wiedział już na etapie wstępnego przygotowywania inwestycji. Na potwierdzenie niemożności realizacji inwestycji w wariancie alternatywnym skarżące Stowarzyszenie do skargi kasacyjnej załączyło dokument o nazwie "Ocena aktualności Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Wrocławia oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze Wrocławia" opracowany przez Biuro Rozwoju Wrocławia w maju 2012 r. w którym stwierdzono: "W lipcu 2009 stwierdzona została okoliczność, z powodu której ostatecznie niemożliwe było dalsze prowadzenie prac projektowych wg przebiegu (...) wyznaczonej w obowiązujących dwóch planach miejscowych: a) (...) Uchwała Nr LIV/3248/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r. (...) Problem powstał z powodu objęcia doliny rzeki Bystrzycy przepisami chroniącymi obszar Natura 2000. (...) Park Krajobrazowy Dolina Bystrzycy leży na obszarze Natura 2000, który jest pod opieką Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu. Mając na względzie sporządzoną w tej sprawie dokumentację RDOŚ nie zezwala na poprowadzenie trasy drogi zgodnie z przebiegiem zaplanowanym w ww. planach miejscowych". W oparciu o powyższy fragment załączonego dokumentu skarżące Stowarzyszenie wysnuło wniosek o pozorności wariantu alternatywnego, a tym samym jego braku w raporcie i naruszeniu art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej w powiązaniu z art. 106 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub w części z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji bądź rozpoznaniem skargi.

Uzasadnienie prawne

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wrocław wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Nie jest zasadny zarzut podważający dopuszczalność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi stanowiącego docelowo fragment większego zamierzenia inwestycyjnego. Takie przedsięwzięcie nie wpisuje się w niedozwoloną praktykę sztucznego dzielenia jednego przedsięwzięcia wymagającego oceny oddziaływania na środowisko na kilka mniejszych, które ze względu na swoje parametry, oceny tej nie wymagają. Praktyka ta określana jako "salami slicing" zmierza do uniknięcia przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, na co słusznie zwróciły uwagę organy i Sąd I instancji, albowiem ocenę tą przeprowadzono dla każdego wyodrębnionego odcinka trasy (...), a w każdym z przygotowanych w ramach tej oceny raportów uwzględniono skumulowane oddziaływanie na środowisko wszystkich trzech odcinków trasy. Okoliczność ta zresztą nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Wprawdzie pewne wątpliwości, oprócz samej nazwy przedsięwzięcia: "Budowa połączenia Portu Lotniczego ze Stadionem Piłkarskim w ciągu drogi krajowej 94 we Wrocławiu - etap II ((...) od ul. M. do ul. P.)", mógł budzić fakt, że Gmina po uprzednim cofnięciu wniosku o wydanie jednej decyzji dla całej planowanej inwestycji wystąpiła z trzema wnioskami o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla poszczególnych jej etapów, to jednak działaniu temu nie mógł towarzyszyć zamiar uniknięcia procedury środowiskowej czy też jej ograniczenia skoro, jak wynika z akt, wszystkie trzy odcinki podlegały pełnej ocenie oddziaływania na środowisko z uwzględnieniem ich skumulowanego oddziaływania. Wątpliwości te zresztą, jak wynika z przedstawionego wcześniej przebiegu postępowania, sygnalizował inwestorowi organ I instancji po otrzymaniu wniosku w sprawie, ostatecznie jednak decydując o możliwości jego odrębnego rozpoznania zgodnie ze stanowiskiem inwestora. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy działanie organów było uprawnione.

Nie ulega wątpliwości, że sama nazwa, którą nadał przedsięwzięciu inwestor nie ma znaczenia dla oceny jego charakteru prawnego. Gdyby kwestia ta miała być rozstrzygająca wystarczające dla uniknięcia zarzutu niedopuszczalnego podzielenia przedsięwzięcia byłoby odmienne określenie zamierzenia inwestycyjnego. Dodatkowo należy uwzględnić, że w przypadku drogi dość trudno wyodrębnić jej zamkniętą całość, gdyż każda z dróg powiązana jest z istniejącą lub projektowaną siecią dróg i niejako ze swej istoty jest częścią pewnej całości składającej się na układ komunikacyjny. Budowa nowych dróg musi wpisywać się w układ dróg już istniejących lub projektowanych, stąd prezentowane przez skarżące Stowarzyszenie podejście, wykluczające co do zasady podział planowanej inwestycji drogowej na mniejsze jej etapy, nie jest zasadne. Należy zauważyć, że w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) mowa o "drogach (...) o długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku" oraz o "drodze o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km" (por. § 2 ust. 1 pkt 32 i § 3 ust. 1 pkt 60). Także w pkt 7 lit. c Załącznika I Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. powołanej w zarzutach skargi kasacyjnej mowa o "części drogi (...) w jednym odcinku". Już z powyższego wynika, że przypadku drogi przedsięwzięcie może dotyczyć jej "części" lub "odcinka". Rozważane zagadnienie odnoszące się do możliwości wydania decyzji środowiskowej tylko dla części inwestycji drogowej (jednego z etapów planowanej trasy komunikacyjnej) było już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 1605/13 (dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Ustosunkowując się do podobnego jak w niniejszej sprawie zarzutu związanego z niedopuszczalnością podziału przedsięwzięcia drogowego w powołanym orzeczeniu wyjaśniono: "Sąd pierwszej instancji słusznie odwołał się w rozpatrywanym zakresie do kryterium samodzielności funkcjonalnej, zakładającego, że inwestycja drogowa stanowi jedno przedsięwzięcie, jeżeli po jej zrealizowaniu będzie funkcjonować, tj. spełniać zakładane cele polegające na usprawnieniu ruchu, niezależnie od tego, czy pozostałe elementy projektowanego większego systemu drogowego zostaną zrealizowane, czy też nie. Inwestycja, o którą chodzi w niniejszej sprawie, bezsprzecznie spełnia to kryterium. Była ona wprawdzie wyodrębniona jako zadanie z większego założenia budowlanego, lecz służyła ona wykonaniu drogi o określonym, podwyższonym standardzie pomiędzy ściśle wskazanymi odcinkami, łączącymi określone węzły i skrzyżowania. Odcinki te mają charakter zamknięty i samodzielny względem reszty układu drogowego miasta, gdyż stanowią trasę o wyznaczonym początku i końcu, na którą pojazdy będą się mogły dostać i po której pokonaniu będą mogły kontynuować jazdę po innych drogach. Jest to więc autonomiczne rozwiązanie komunikacyjne polepszające warunki ruchu drogowego w oznaczonej części miasta. Wątpliwości mogłoby natomiast budzić tylko takie zamierzenie inwestycyjne, w którym odcinek pomiędzy dwoma skrzyżowaniami czy węzłami byłby podzielony na pododcinki traktowane jako odrębne przedsięwzięcia, ponieważ wówczas wykonanie wyłącznie jednego z takich pododcinków nie przyczyniłoby się do usprawnienia ruchu drogowego".

Podzielając w całości powyższy wywód należy wskazać, że planowana budowa części (...) (etapu II) ma charakter samodzielny i zamknięty. Stanowi wprawdzie część większego zamierzenia inwestora, lecz jest z niego funkcjonalnie wyodrębniona. Planowany etap obejmuje odcinek trasy od skrzyżowania z ul M. do skrzyżowania z ul. P. Stąd bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej i to niezależnie od tego czy zawarte w tym przepisie sformułowanie "przedsięwzięcia powiązane technologicznie" należy rozumieć w aspekcie funkcjonalnym czy też, jak wywodzi skarżące Stowarzyszenie, tylko literalnym. Dodatkowo należy wyjaśnić, że zarzutu błędnej wykładni powołanego przepisu nie mogły uzasadniać zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia dotyczące niewyjaśnienia sprawy w zakresie funkcjonalnej samodzielności przedsięwzięcia. Niemniej analiza akt sprawy, w szczególności karty informacyjnej dołączonej do wniosku oraz przedstawionego przez inwestora raportu jednoznacznie dowodzi, że budowa omawianego odcinka obejmuje również budowę skrzyżowań z ulicą M. i P., co dostatecznie świadczy o wymaganej samodzielności przedsięwzięcia wyodrębnionego z większego zamierzenia budowlanego (por. opisy trasy na str. 51 i 92 i załączniki graficzne nr 3.1 i 3.2 raportu oraz opis wariantów na str. 3 niniejszego uzasadnienia). Trzeba też nadmienić, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, brak samodzielnej funkcjonalności przedmiotowego odcinka nie musiał w sposób oczywisty prowadzić do uwzględnienia skargi. Materiał dowodowy wskazuje, że odcinek drogi od skrzyżowania z ul. M. do skrzyżowania z ul. P. stanowi środkową część trasy (...) mający połączyć dwa pozostałe jej odcinki dla których w obrocie prawnym istnieją już ostateczne decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach (por. dokumentacja na płycie CD załączona do pisma inwestora z dnia 28 lutego 2014 r.). Konieczność zatem połączenia wyodrębnionych uprzednio przedsięwzięć cząstkowych (o ile te również nie byłyby samodzielne funkcjonalnie) mogłaby sama w sobie przemawiać za zaakceptowaniem rozstrzygnięcia odnoszącego się do odcinka środkowego.

Nie są zasadne także pozostałe podstawy skargi kasacyjne.

Podnoszona w ramach drugiego zarzutu kwestia prawidłowości przyjętej przez autorów raportu metody punktowej oceny wariantów i oparty na tej metodzie wybór wariantu najkorzystniejszego dla środowiska była kilkukrotnie wyjaśniana w sprawie zarówno przez organy obu instancji, jak i Sąd I instancji. Wbrew stanowisku skarżącego wyjaśnienia te są przekonywujące, logiczne i zrozumiałe. Określona w tabeli 4.2 na str. 86 raportu punktacja od 0 do 3 służyła zgodnie z objaśnieniem autorów raportu określeniu oddziaływania danego wariantu na stwierdzony na jego terenie przedmiot ochrony. Kilkakrotnie wyjaśniano, że metoda ta nie polega na prostym sumowaniu punktów. Dopiero bowiem określony punktowo stopień oddziaływania w sensie jego nasilenia w powiązaniu z wielkością terenu siedliska lub populacji, która uległaby zniszczeniu lub naruszeniu, a także z jego znaczeniem obrazował rzeczywiste oddziaływanie każdego z wariantów, co przedstawiono w zestawieniu na str. 87. Szczegółowy opis metody porównania oddziaływania poszczególnych wariantów na środowisko przedstawiony został w piśmie inwestora z 15 kwietnia 2013 r. (k. 190 akt organu I instancji), a dodatkowo także na etapie postępowania odwoławczego w załączniku do pisma z dnia 28 lutego 2014 r. Wbrew też stanowisku skarżącego, przypisana punktacja, choć nie mogła być sumowana, miała znaczenie przy formułowaniu wniosków końcowych, gdyż posłużyła do określenia rozmiaru zniszczeń w każdym z analizowanych wariantów.

Nie ma też racji skarżące Stowarzyszenie, twierdząc że w wariancie północnym konieczne było rozważenie takiego usytuowania obiektu mostowego w stosunku do istniejącego mostu kolejowego jak uczyniono to w wariancie inwestycyjnym w stosunku do istniejącego mostu Ratyńskiego oraz że brak takiego rozważenia świadczy o niewłaściwej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym przepisem raport powinien zawierać określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów. Z przepisu tego trudno wyprowadzić wniosek o konieczności zastosowania w każdym wariancie dokładnie identycznych rozwiązań technicznych, co zresztą nie zawsze byłoby możliwe. Ponadto, jak wynika z treści raportu, wariant ten został odrzucony nie tylko ze względu na duplikację bariery ekologicznej poprzez lokalizację dwóch mostów obok siebie, ale przede wszystkim ze względów społecznych z uwagi na gęstość zabudowy w dzielnicach Leśnica, Stabłowice, Żerniki oraz Złotniki (k. 88 raportu). Oczywiste jest, że względy środowiskowe w planowaniu mają istotne znaczenie na co wskazuje treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Nie są one jednak nadrzędne nad innymi wartościami wymienionymi w tym przepisie w tym nad potrzebami interesu publicznego. Podkreślenia wymaga, że zarzut sformułowany w punkcie 3 skargi kasacyjnej, podobnie jak poprzedni, odnosi się do treści raportu będącego dowodem w sprawie, a zatem podważanie prawidłowości jego oceny i wysnutych na jego podstawie wniosków zasadniczo wymagało postawienia zarzutów procesowych.

Powyższa uwaga odnosi się także do kolejnego postawionego zarzutu - błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej zgodnie z którym raport powinien zawierać analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Sposób uzasadnienia tego zarzutu nie wskazuje na wadliwość wykładni. Ponownie jest bowiem podważana treść raportu i jego kompletność. Tymczasem wadliwość wykładni to mylne zrozumienie i odczytanie treści przepisu. Niezależnie od sposobu skonstruowania zarzutu można wyjaśnić, że okoliczność, iż przedstawiony przez inwestora raport nie wspomina o problemie mieszkańców ulicy Jerzmanowej, którym nowoprojektowana droga wydłuży dojazd do centrum miasta nie uprawniała do stawiania zarzutu jego wadliwości w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia wydanej na jego podstawie decyzji środowiskowej. Przewidziany w art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy obowiązek zamieszczenia w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych ma zasadniczo charakter informacyjny. Wskazuje inwestorowi z jakimi problemami społecznymi przyjdzie mu się zmierzyć, a tym samym umożliwia mu jeszcze na wczesnym etapie planowania inwestycji podjęcie takich środków, które te konflikty wyeliminują lub im zapobiegną. Rozwiązania komunikacyjne nie zawsze w równym stopniu sprzyjają poprawie warunków życia wszystkich mieszkańców. Wzajemnie sprzeczne interesy mieszkańców nie są jednak ostatecznie rozstrzygane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Chybiony jest także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w zw. z art. 106 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powołany przepis ustawy środowiskowej wymaga, aby raport zawierał opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Postawiony zarzut wadliwej wykładni tego przepisu skarżący argumentuje zaakceptowaniem przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organu wydanego na podstawie raportu w którym jako "racjonalny wariant alternatywny" przyjęto wariant oznaczony jako "2 zgodny ze śladem MPZP". Skarżące Stowarzyszenie twierdzi, że wariant ten jako niewykonalny był w istocie wariantem pozornym, a wobec tego raport nie spełniał podstawowego warunku określonego w powołanym przepisie. Również w przypadku tego zarzutu nie dostrzeżono, że sprowadza się on w istocie do podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, co powinno nastąpić przez wskazanie innych podstaw skargi kasacyjnej odnoszących się wprawdzie do powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ale w powiązaniu z odpowiednimi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego. Pomijając jednak aspekt właściwego skonstruowania tej podstawy skargi kasacyjnej, a odnosząc się wyłącznie do przywołanej dla jej uzasadnienia argumentacji trzeba wskazać, że zarzut pozorności wariantu alternatywnego nie jest zasadny. Pozorności tej nie dowodzi cytowany fragment dokumentu opracowanego w Biurze Rozwoju Wrocławia z 2012 r. dla oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze Wrocławia w którym stwierdzono, że przewidziany w tych dokumentach przebieg (...) z uwagi na włączenie doliny rzeki Bystrzycy w obszar Natura 2000 nie uzyska na tym odcinku akceptacji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podkreślenia wymaga, że z dokumentu tego wynika również, że przewidziany w planach przebieg trasy był do tego momentu jedynym wariantem "możliwym w kontekście oddziaływania środowiskowego" w porównaniu m.in. z wariantem północnym przecinającym Bystrzycę w pobliżu mostu kolejowego i tzw. wariantem środkowym w którym przebieg trasy zlokalizowany był między wariantem północnym, a wariantem zgodnym z MPZP. Właśnie między innymi ta ocena aktualności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w skardze kasacyjnej spowodowała konieczność poszukiwania innego rozwiązania planistycznego bardziej korzystnego z punktu widzenia oddziaływania na środowisko i w efekcie przyczyniła się do opracowania wariantu inwestycyjnego, który jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego jest wariantem korzystniejszym dla środowiska od wszystkich wariantów rozpatrywanych we wcześniejszym okresie. Materiał ten potwierdza także stwierdzenia autorów raportu, że wybrany do realizacji wariant jest wynikiem wieloletnich prac i konsultacji środowiskowych.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a. i 189 p.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.