Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2081416

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 28 kwietnia 2016 r.
II OSK 879/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Rz 108/15 odrzucającego skargę Z. M. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Z.M. na bezczynność Wójta Gminy B. w sprawie wniosku J.M. o uregulowanie stosunków wodnych pomiędzy działką nr (...) (jak podała skarżąca: aktualnie do niej należącą) a działkami (...) należącymi do M. i D.K. Skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 17 lipca 2014 r. Z.M. zwróciła się do Wójta o przeprowadzenie postępowania o uregulowanie stosunków wodnych, wskazując w jego postawie art. 29 ust. 3 ustawy dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.). Do dnia wniesienia skargi Wójt nie wydał decyzji, zamiast tego w sposób bezprawny przekazał podanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Skarżąca wyjaśniła, że przed złożeniem skargi wniosła, w trybie art. 37 k.p.a., do SKO (...) zażalenie na bezczynność Wójta. Organ ten postanowieniem z dnia 28 października 2015 r. nr (...) umorzył postępowanie, co w ocenie skarżącej stanowiło naruszenie prawa. W dalszej części uzasadnienia Z.M. wskazała na naglącą potrzebę uregulowania stosunków wodnych i z tej przyczyny zawnioskowała o zobowiązanie Wójta do załatwienia sprawy i wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, zasądzenie kosztów postępowania oraz stwierdzenie, że Wójt dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej odrzucenie. Na wstępie wyjaśnił, że żądanie zawarte we wniosku J.M. związane było z wybudowaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego dlatego też przekazał je według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który uznając się za właściwy prowadził postępowanie w sprawie zgodności budynku gospodarczego z warunkami udzielonymi decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił także, że w dniu 18 kwietnia 2015 r. zmarła J.M. Natomiast skarżąca Z.M. nie przedłożyła żadnego dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po zmarłej siostrze J.M. Również i do skargi nie został dołączony żaden dokument potwierdzający interes prawny Z.M. - jako następcy po właścicielu działki nr (...) położonej w miejscowości D. - legitymujący do kierowania wniosku na postawie art. 29 ustawy Prawo wodne i złożenia skargi na bezczynność organu związaną z rozpatrywaniem tego wniosku.

Zarządzeniem z dnia 18 grudnia 2015 r. Sąd wezwał Z.M. do nadesłania odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej J.M., pod rygorem uznania, że nie ma ona legitymacji do wniesienia skargi. Pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. (uzupełnionym, na wezwanie Sądu, w zakresie podpisu w dniu 4 stycznia 2016 r.) Z.M. wyjaśniła, że "nie dysponuje postanowieniem stwierdzającym nabycie spadku. Aktualnie ograniczone oszczędności ulokowała w prowadzenie postępowania w sprawie stosunków wodnych. Dziedziczenie po zmarłej siostrze nastąpiło z ustawy i wynika z pokrewieństwa oraz wykazania śmierci spadkobiercy. Z tej przyczyny wszczęcie postępowania przed sądem powszechnym ocenia jako drugoplanowe". Dodatkowo podała, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej jako "p.p.s.a."), nie znają takiego rygoru jak określony w wezwaniu, a ewentualna ocena braku legitymacji może przełożyć się co najwyżej w wyroku oddalającym skargę. Nadto akty wydawane przez Wójta i Kolegium kierowane były do niej dlatego też domaga się skontrolowania ich legalności. Nawet gdyby uznać że nie posiada legitymacji, to w jej ocenie organ winien wydać akt i umożliwić skontrolowanie jej legitymacji do występowania w spawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 3 lutego 2016 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), - dalej p.p.s.a. odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że legitymacja do wniesienia skargi jest związana z posiadaniem przez wnoszącego skargę interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Zdaniem Sądu Z.M., na obecnym etapie postępowania, nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na bezczynność Wójta Gminy B. w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie. Po jej stronie zachodzi oczywisty brak legitymacji do wniesienia skargi. Z akt administracyjnych nie wynika by posiadała ona prawem chroniony interes prawny uprawniający ją do wniesienia skargi w imieniu własnym i znajdujący umocowanie w przepisach prawa materialnego. Sąd podkreślił, że wniosek z dnia 17 lipca 2014 r. o uregulowanie stosunków wodnych pomiędzy działką nr (...) (własności J.M.) a działkami nr (...) (należącymi do M. i D.K.) złożyła J.M. (a nie Z.M. - jak wskazuje skarżąca we wniesionej do sądu skardze). Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, który stanowił podstawę ww. wniosku: jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zatem stronami postępowania w sprawie, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, są co do zasady właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz właściciele działek sąsiednich, na które wskazane zmiany oddziałują. Z akt sprawy wynika także, że w dniu 18 kwietnia 2015 r. zmarła J.M. Z oświadczenia złożonego przez Z.M. wynika, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku nie było powadzone, dziedziczenie po siostrze nastąpiło z mocy ustawy i wynika z pokrewieństwa. Jak podaje jest "wyłączną spadkobierczynią zmarłej J.M.".

Sąd podkreślił, że w okolicznościach sprawy można mówić o posiadanym przez Z.M. interesie, ale jedynie faktycznym. Z faktu "bycia siostrą zmarłej" nie można jeszcze wywodzić istnienia interesu prawego. Z.M. jako podmiot niemający do wskazanej nieruchomości żadnych praw rzeczowych, nie ma także żadnych przyznanych przepisem prawa uprawnień lub obowiązków dotyczących postępowania w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych. W sytuacji, gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, w której strona wnosząca skargę nie ma legitymacji skargowej, tj. nie ma interesu prawnego, to podlega ona odrzuceniu.

Pismem z dnia 15 lutego 2016 r. Z.M. wniosła skargę kasacyjną od postanowienia Sądu z dnia 3 lutego 2016 r. zarzucając mu naruszenie:

1.

art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i odrzucenie skargi Skarżącej Z.M. z dnia 20 listopada 2015 r. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych, będące konsekwencją nieuprawnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że "Z.M. na obecnym etapie postępowania, nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na bezczynność Wójta Gminy B. w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie" podczas, gdy Skarżąca posiadała interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.;

2.

art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. - poprzez niezasadne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "argumenty skarżącej o posiadanej legitymacji skargowej nie mogą odnieść zamierzonego skutku", podczas, gdy Z.M. objęła własność nieruchomości której dotyczy postępowanie, po zmarłej siostrze J.M., jako jedyna jej spadkobierczyni, a tym samym posiadała ona legitymację do wstąpienia do toczącego się postępowania w charakterze strony, a co za tym idzie posiadała ona także interes prawny do wniesienia skargi na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na gruntach;

3.

art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 w zw. z art. 1 p.p.s.a. - poprzez nieusprawiedliwione odrzucenie skargi Z.M., z powołaniem się na wniesienie skargi na bezczynność "w sprawie, w której strona wnosząca nie ma legitymacji skargowej, tj. nie ma interesu prawnego" - co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę sądową w sprawie bezczynności Wójta Gminy B. w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na gruntach;

4.

art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że uznanie skarżącej za osobę nieposiadająca interesu prawnego skutkuje postanowieniem o odrzuceniu skargi, nie zaś wyrokiem o jej oddaleniu;

5.

art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez skierowanie do skarżącej zarządzenia (wezwania) do wykazania interesu prawnego poprzez przedłożenie postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeni nabycia spadku pod rygorem odrzucenia skargi, zamiast pod rygorem zawieszenia postępowania.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Z.M. miała interes prawny do wniesienia skargi na bezczynność Wójta Gminy B. w sprawie wniosku J.M. o uregulowanie stosunków wodnych pomiędzy działką nr (...), a działkami (...) należącymi do M. i D.K.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi.

W rozpoznawanej sprawie należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżącej nie przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na bezczynność Wójta Gminy B. w sprawie wniosku J.M. Jak wynika z akt sprawy, stroną postępowania w sprawie była J.M., która to złożyła wniosek do Wójta Gminy B. Wobec tego jedynie ten podmiot ma interes prawny we wniesieniu skargi na bezczynność Wójta. Również interes prawny ma spadkobierca zmarłej J.M., ale jedynie w przypadku wykazania, że jest spadkobiercą, po zmarłym wnioskodawcy. Osoba która upatruje swój interes prawny w fakcie uzyskania spadku po zmarłej stronie musi to wykazać poprzez przedstawienie odpisu postanowienia sądu o przyjęciu spadku lub aktu dziedziczenia. Nie może ona upatrywać swego interesu prawnego jedynie w stwierdzeniu, że jest jedynym spadkobiercą ustawowym. Z takiego stwierdzenia, nie wynika bowiem, czy potencjalny spadkobierca został np. wydziedziczony czy też odrzucił spadek. Dopiero posługiwanie się dokumentem poświadczającym stwierdzenie nabycia spadku po J.M. przesądzi o interesie prawnym skarżącej do złożenia skargi na bezczynność Wójta Gminy B.

Odnosząc się zaś do zarzutu, że w przypadku uznania, że skarżący nie mają interesu prawnego w niniejszej sprawie, skarga winna być oddalona, a nie odrzucona, należy zauważyć, że odrzucenie skargi jest dopuszczalne, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, a zatem Sąd był uprawniony do odrzucenia skargi.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga wniesiona przez Z.M. podlegała odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a zatem zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.