II OSK 841/18, Przedmiot władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2576981

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r. II OSK 841/18 Przedmiot władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.).

Sędziowie NSA: Roman Ciąglewicz, Marzenna Linska-Wawrzon.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. sygn. II OSK 271/16 wydanym w sprawie ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/15 w sprawie ze skargi (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) listopada 2014 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania

1. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II OSK 271/16;

2. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/15 i oddala skargę;

3. zasądza od (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 271/16 oddalił skargę kasacyjną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/15, którym, na skutek skargi (...), stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) listopada 2014 r., znak: (...) oraz decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) sierpnia 2014 r. znak:(...).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 5 sierpnia 2014 r. pracownicy upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w obecności funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w (...), przeprowadzili kontrolę w sklepie (...), należącym do spółki. Kontrola przeprowadzona została w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu produktów zawierających w składzie substancje spełniające definicję środka zastępczego w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. z 2012 r. poz. 124, dalej: "u.p.n."). Podczas kontroli stwierdzono, że w obrocie są produkty o nazwach:(...), co do których istniało podejrzenie, że mogą zawierać w swoim składzie substancje będące środkami zastępczymi, które zgodnie z art. 44b u.p.n., nie mogą być wytwarzane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W trakcie kontroli sprzedawca, przekazał zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu, w trybie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm., dalej: "u.s.g."). Pracownicy prowadzący kontrolę skontaktowali się telefonicznie z sekretariatem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w (...) i uzyskali informację, że nie wniesiono do organu sprzeciwu dotyczącego ww. czynności kontrolnych, w związku z tym, czynności te kontynuowano.

W dniu 11 sierpnia 2014 r. do siedziby stacji powiatowej wpłynął sprzeciw z dnia 5 sierpnia 2014 r., złożony w trybie art. 84c u.s.g., na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 5 sierpnia 2014 r.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2014 r. znak: (...) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...), na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie. Spółka wniosła odwołanie, po którego rozpoznaniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w (...) wydał decyzję z dnia (...) listopada 2014 r. znak:(...), którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 84c ust. 9 u.s.g., organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje go oraz wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych, albo o ich kontynuowaniu. Na postanowienie, o którym mowa w art. 84c ust. 9, przedsiębiorcy służy zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia (ust. 10 art. 84c). Organ wskazał, że kluczowym w niniejszej sprawie jest art. 84c ust. 16 u.s.g., zgodnie z którym do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. Ze względu na wniesienie sprzeciwu po zakończeniu czynności kontrolnych, w sprawie należało zastosować art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84c ust. 16 u.s.g. i na tej podstawie wydać decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to rozstrzygnięcie, spółka wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie orzeczenia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność decyzji organów obu instancji Sąd wskazał, że przedmiotem skargi spółka uczyniła decyzję administracyjną wydaną po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego w trybie art. 84c u.s.g. Stąd też Sąd w pierwszej kolejności obowiązany był rozważyć dopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie, z uwagi na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 (ONSAiWSA 2014 r., Nr 4, poz. 55), o następującej treści: "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Dokonując oceny w tej kwestii Sąd przyjął, że wskazana uchwała nie będzie miała zastosowania w sprawie, albowiem przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie postanowienie przewidziane w art. 84c u.s.g. Wprawdzie decyzja ta wydana została w związku ze sprzeciwem dotyczącym czynności kontrolnych, niemniej przepis art. 84c u.s.g. regulujący tryb rozpatrywania sprzeciwu (formę jego załatwienia, możliwe rozstrzygnięcia), nie stanowił bezpośredniej podstawy prawnej tego orzeczenia. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W konsekwencji Sąd uznał, że skoro skarga dotyczy decyzji administracyjnej, to jest ona dopuszczalna.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej WSA uznał natomiast, że decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej, a to czyni koniecznym stwierdzenie ich nieważności, albowiem stwierdzone naruszenie wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm., dalej u.p.i.s.), w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy k.p.a., a zgodnie z ust. 2 tego artykułu - do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.g. Postępowanie kontrolne uregulowane w rozdziale 5 u.s.g., stanowi postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego. Takie stanowisko zostało zawarte w uchwale NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13. Wniesienie sprzeciwu w trybie art. 84c u.s.g. nie wszczyna postępowania administracyjnego, co do którego organ może wydać decyzję administracyjną, również umarzającą postępowanie. Sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi bowiem do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a., tj. mającego prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem, w niniejszej sprawie organ I instancji, prowadząc postępowanie ze sprzeciwu wobec czynności kontrolnych, zakończył je decyzją administracyjną. Postąpił, więc tak, jakby działał w postępowaniu administracyjnym. Takie działanie organu Sąd Wojewódzki ocenił jako wadliwe. Brak jest bowiem wyraźnego przepisu prawa, który stanowiłby podstawę prawną dla takiego działania organu. Wbrew wywodom organu odwoławczego, nie stanowi jej art. 84c ust. 16 u.s.g. Przepis ten przewiduje wprawdzie, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. Niemniej należy dostrzec, że ten przepis w bardzo wąskim zakresie odsyła do postanowień k.p.a., a nadto - art. 84c u.s.g. reguluje formę rozstrzygnięcia organu o sprzeciwie przewidując wydanie, w wyniku jego rozpatrzenia, postanowienia, (nie mającego jednak charakteru postanowienia administracyjnego, na co wyraźnie zwrócił uwagę NSA w powołanej uchwale), nie dając w efekcie podstawy prawnej do wydania decyzji. Postanowienia art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stanowią regulacji materialnoprawnej, wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, lecz ograniczone są do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba poddana kontroli. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 u.s.g., w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie może tym samym, w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu, wydać decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 104, czy art. 105 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w (...) zaskarżył w całości ten wyrok, zarzucając:

1) na podstawie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 84c ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 84c ust. 16 u.s.g. przez błędną ich wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu przez sąd I instancji, że postępowanie uregulowane w art. 84c u.s.g. nie jest postępowaniem administracyjnym, pomimo że w razie zakończenia kontroli nie jest możliwe zastosowanie art. 84c ust. 9 u.s.g., jak również do postępowania w zakresie rozpatrzenia sprzeciwu i rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane w wyniku rozpoznania sprzeciwu, w zakresie nieuregulowanym, znajdują zastosowanie przepisy k.p.a.;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 84c ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 84c ust. 16 u.s.g., przez błędną ich wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że złożenie przez spółkę sprzeciwu nie zainicjowało postępowania administracyjnego, pomimo że sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, bowiem nie można wstrzymać czynności kontrolnych już zakończonych, a tym samym postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzje w sprawach znak: (...) oraz (...) zostały wydane bez podstawy prawnej, pomimo że zakończenie kontroli przed wniesieniem sprzeciwu pozbawiło spółkę możliwości kwestionowania czynności dokonanych przez skarżącą w trybie art. 84c u.s.g., zaś postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku oddalającym skargę kasacyjną, podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie istotne znaczenie ma uchwała składu siedmiu sędziów NSA dnia 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13, w której Sąd przyjął, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. NSA podzielił pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu powyższej uchwały i stwierdził, że skoro organy obu instancji nie miały podstaw ku temu, aby podjąć rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, to tym samym zostało ono podjęte bez podstawy prawnej. Za postępowanie administracyjne nie może bowiem zostać uznana procedura niezwiązana ze stosowaniem prawa. Nie każde odesłanie do przepisów k.p.a. powoduje, że postępowanie, w którym przepisy te mają zostać zastosowane, uzyskuje przymiot postępowania administracyjnego (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13, OSP 2014, z. 7/8, poz. 69, s. 934). Jak zostało to zauważone w przytoczonej uchwale, postanowienie podjęte na podstawie art. 84c ust. 9 lub 10 u.s.g. wpływa jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Jak przyjęto w doktrynie, dopiero rezultat przeprowadzonej kontroli, któremu przedsiębiorca nie ma prawnych możliwości przeciwstawienia się, może posłużyć do autorytatywnego ustalenia praw i obowiązków poddanego kontroli podmiotu. Na tym etapie niezbędnym pozostaje zapewnienie przedsiębiorcy ochrony sądowej (por. W. Piątek, A. Skoczylas, Glosa do uchwały NSA z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13, ZNSA 2014, z. 5, s. 169-170). Za niezasadne uznane zostało, przyjęte przez skarżący kasacyjnie organ założenie, jakoby rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 84c u.s.g. wpływało na sytuację faktyczną i prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Myśl ta nie została w złożonym środku odwoławczym rozwinięta. Skarżący kasacyjnie zwracając uwagę na to, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 84c u.s.g. jest postępowaniem administracyjnym, nie wskazał konkretnej regulacji materialnoprawnej, na podstawie której jest ono kontynuowane ani bezpośrednich, negatywnych konsekwencji prawnych, które powstają w wyniku jego przeprowadzenia.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w (...) wniósł skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II OSK 271/16, opierając ją na podstawie z art. 272 § 1 p.p.s.a., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 37/15, (Dz. U. z dnia 28 grudnia 2017 r., poz. 2451), pozbawiającym uchwałę NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. II GPS 3/13 wiążącej mocy prawnej, oraz na podstawie art. 277 p.p.s.a. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem, uchylenie tego wyroku oraz uchylenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 października 2015 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 276/15 i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez oddalenie skargi (...).

Wnoszący skargę o wznowienie organ wskazał, że po wydaniu prawomocnego wyroku Trybunał Konstytucyjny w dniu 20 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. SK 37/15 stwierdził, że "art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017.1369) rozumiany, jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 71 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Z uzasadnienia wyroku wynika, że uchwała 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. II GPS 3/13 jest niezgodna z Konstytucją, gdyż stanowi, że rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie sprzeciwu wniesionego przez przedsiębiorcę na podstawie art. 84 ust. 1 u.s.d.g., nie jest podejmowane w postępowaniu administracyjnym i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego przedsiębiorcy. Co więcej, Trybunał wyjaśnił tym samym, że rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie sprzeciwu wniesionego przez przedsiębiorcę na podstawie art. 84 ust. 1 u.s.g., jest podejmowane w postępowaniu administracyjnym i rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego przedsiębiorcy. Zatem pozostawienie w obrocie prawomocnego wyroku NSA i poprzedzającego go wyroku WSA utrwalałoby stan niezgodności z Konstytucją RP. Kluczową podstawą obu wyroków była bowiem powyższa uchwała. W ocenie skarżącego stwierdzenie niezgodności uchwały z Konstytucją RP wypełnia hipotezę art. 272 § 1 p.p.s.a., ponieważ jest w skutkach tożsame z utratą mocy obowiązującej przepisów, na których zostały oparte przedmiotowe wyroki. Skarga wniesiona przez spółkę na ostateczną decyzję jest niezasadna, gdyż już sam Sąd Wojewódzki odmówił uwzględnienia sformułowanych w niej zarzutów, zaś swój wyrok oparł wyłącznie na art. 145 § 1 pkt 2 i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy inspekcji sanitarnej rzetelnie i obiektywnie prowadziły postępowanie administracyjne i brak jest w nim takich naruszeń procedury administracyjnej, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść wydanych przez nie rozstrzygnięć.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga o wznowienie postępowania, zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II OSK 271/16 jest zasadna.

Instytucja wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądu uregulowana została w przepisach art. 270-285 p.p.s.a. Przepisy te określają przesłanki wznowienia postępowania wskazując na przypadki, w których można żądać jego wznowienia. Są to tzw. podstawy wznowienia, które muszą być wskazane przez wnoszącego w skardze o wznowienie (art. 279 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że nadzwyczajny charakter instytucji wznowienia postępowania nakazuje interpretować przyczyny wznowienia postępowania w sposób ścisły. Istotą tej instytucji jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem, w celu zapewnienia zgodności z prawem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 280 § 1 p.p.s.a., sąd w pierwszej kolejności dokonuje weryfikacji formalnej skargi tj., czy skarga wniesiona jest w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Oparcie skargi na ustawowej podstawie wznowienia w rozumieniu powyższego przepisu oznacza powołanie jednej lub kilku podstaw wznowienia, wymienionych w przepisach art. 271-274 ustawy p.p.s.a.

Przedmiotowa skarga o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II OSK 271/16 została oparta na ustawowej podstawie wznowienia postępowania z art. 272 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W myśl § 2 tego przepisu, w sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy skargi o wznowienie postępowania stwierdza, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny jest uprawniony do złożenia takiej skargi. Trzeba też zaznaczyć, że organ złożył skargę w terminie wskazanym w przepisie art. 272 § 2 p.p.s.a., albowiem wskazany, jako podstawa wznowienia, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15, został ogłoszony w Dzienniku Ustaw, w dniu 28 grudnia 2017 r., a skarżący wniósł skargę o wznowienie postępowania w dniu 19 marca 2018 r.

Podkreślić należy, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 272 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że chodzi tutaj o wszelkie przepisy, tak prawa procesowego, jak i materialnego, które w związku z kontrolą sądowoadministracyjną miały wpływ na rozstrzygnięcie sądu, stanowiąc jego podstawę. Podstaw wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego nie można natomiast upatrywać wyłącznie w przepisach p.p.s.a., bo w rzeczywistości przepisy tej ustawy nie stanowią wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010 r., Nr 5, poz. 81) stwierdził, że przepis art. 272 § 1 p.p.s.a.: "stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie." W ocenie składu orzekającego NSA przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. powinien być wykładany z uwzględnieniem art. 190 ust. 4 Konstytucji, który statuuje instytucję sanacji postępowania opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Wskazać w tym miejscu należy na różnicę między postępowaniem zmierzającym do wzruszenia orzeczenia wydanego na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, a postępowaniem zmierzającym do rozpoznania sprawy w granicach, jakie zakreśla ustawowa podstawa wznowienia. W pierwszym wypadku chodzi bowiem o konstytucyjne prawo podmiotowe do uzyskania nowego orzeczenia opartego na stanie prawnym powstałym w następstwie negatywnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałych wypadkach żądanie wznowienia postępowania stanowi ustawowo uregulowane narzędzie wzruszania prawomocnych rozstrzygnięć, które nie jest instytucją o randze konstytucyjnej. "Wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym, konstytucyjnym, niemającym tak technicznego charakteru (z uwagi na brak regulacji przesłanek na szczeblu konstytucyjnym), jak pojęcie «wznowienia», jakim posługują się poszczególne procedury regulowane ustawami zwykłymi i dotyczy en bloc postępowania sanacyjnego" (postanowienie TK z dnia 2 marca 2004 r., sygn. akt S 1/04, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 24; zob. też wyrok TK z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt K 23/13, OTK-A 2014, Nr 7, poz. 72).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było rozstrzygnięcie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydane w sprawie sprzeciwu złożonego w trybie art. 84c ust. 1 u.s.g. Organy administracji obu instancji stwierdziły, że sprzeciw wpłynął do organu wykonującego kontrolę po zakończeniu czynności kontrolnych, co oznacza, że postępowanie wywołane sprzeciwem wniesionym po zakończeniu czynności kontrolnych, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji nadano formę decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wszczętej na skutek "spóźnionego" sprzeciwu, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku o sygn. II OSK 271/16, podzielił stanowisko prawne wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/15. Sąd Wojewódzki uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84c ust. 5 u.s.g., gdyż dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego w wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.g., nie jest postępowaniem administracyjnym. Twierdzenie to opiera się na stanowisku i argumentacji zawartej w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. W przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przepisy u.s.g. regulują bowiem zorganizowany ciąg działań podejmowanych przez organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, a nie załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 k.p.a. W postanowieniach, o których stanowi art. 84c ust. 9 i 10 u.s.g. organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Rozstrzygnięcie w tej materii odnosi się do samej kontroli, nie mając wpływu na uprawnienia podmiotu kontrolowanego. NSA zwrócił uwagę, że wprawdzie przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja o umorzeniu postępowania na skutek wniesienia przez spółkę sprzeciwu po terminie, tym niemniej Sąd Wojewódzki: "prawidłowo dostrzegł poczynione w uzasadnieniu powyższej uchwały rozważania na temat charakteru prawnego postępowania, o którym stanowi art. 84c u.s.g.".

Zaznaczyć należy, że dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne - w tym Naczelny Sąd Administracyjny - zobowiązane są respektować to stanowisko. W judykaturze zauważa się ponadto, że moc wiążąca wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego (zob. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 3446/17, z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 905/14, dostępne (w:) CBOSA; uchwała NSA z dnia 29 września 2014 r. sygn. akt II FPS 4/13. ONSAiWSA z 2015 r. Nr 1, poz. 1). Teza wyrażona w uchwale poszerzonego składu zawsze bowiem odnosi się do treści określonych norm prawnych. Jeżeli więc dochodzi do zmiany przepisów powszechnie obowiązującego prawa w ten sposób, że ich treść normatywna nie może być uznana za tę, która legła u podstaw wykładni dokonanej przez poszerzony skład Naczelny Sąd Administracyjny, to w takim zakresie uchwała traci moc wiążącą.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Zasadniczo zatem zmiana stanu prawnego ukształtowanego normami rangi ustawowej dokonywana jest poprzez nowelizację ustawy. Trzeba jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powszechne obowiązywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że m.in. sądy administracyjne są zobowiązane do ich respektowania, jako elementów kształtujących stan prawny, który sądy te stosują. Oznacza to, że sąd administracyjny zobowiązany jest do uwzględniania wyroków Trybunału Konstytucyjnego na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji. Nie tylko zatem nowelizacja ustawy, ale także wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność określonego przepisu ustawowego, może skutkować zmianą stanu prawnego - także zmianą stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia związania uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 37/15 orzekł, że art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., "rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Stwierdzając niekonstytucyjność art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Trybunał Konstytucyjny uznał, że "(...) postanowienie w przedmiocie sprzeciwu kontrolowanego wobec wszczęcia i wykonywania kontroli (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.), jak i postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 10 u.s.d.g.), mają bez wątpienia charakter władczy - wywołują one bowiem bezpośrednie skutki prawne w zakresie praw podmiotu kontrolowanego (...)". Zauważył przy tym, że: "postanowienia wydane w następstwie wniesienia sprzeciwu przez przedsiębiorcę (niezależnie od ich treści) nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji". Zwrócił uwagę, że: "procedura wprowadzona w art. 84c u.s.d.g. ma na celu ochronę praw przedsiębiorcy". Skonstatował, że "postanowienia wydane na podstawie art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g. stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię legalności wszczęcia lub prowadzenia kontroli działalności przedsiębiorcy, a zatem nie są to akty dotyczące wyłącznie sfery faktów; przeciwnie - dotyczą sfery praw przedsiębiorcy, mających podstawę konstytucyjną, a skonkretyzowanych przepisami u.s.d.g., które tworzą po stronie przedsiębiorcy prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by administracja zachowała wobec niego gwarantowane prawem standardy". W ocenie Trybunału: "skutkiem (...) wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej przez art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a tylko wyeliminowanie znaczenia tego przepisu, które zostało wskazane w sentencji orzeczenia Trybunału, jako niekonstytucyjne. Oznacza to, że od postanowień wydanych w trybie art. 84c ust. 10 u.s.d.g. (jako ostatecznie kończących administracyjny tok instancji) zainteresowanym podmiotom przysługuje skarga do sądu administracyjnego".

Niewątpliwie ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego reżim normatywny skutkuje zmianą stanu prawnego w zakresie istotnym dla związania stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. Z uchwały tej, jak wskazano wyżej, wynika, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, dlatego, że rozstrzygnięcia w przedmiocie sprzeciwu nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, a ich przedmiotem nie są uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne przedsiębiorców. Obalenie domniemania konstytucyjności art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., w rozumieniu przywołanym w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że nie można przyjąć, iż rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie sprzeciwu wniesionego przez przedsiębiorcę na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.g., nie jest podejmowane w postępowaniu administracyjnym i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego przedsiębiorcy.

Rezultatem zmiany stanu prawnego, w tym przypadku wskutek stwierdzenia niekonstytucyjności określonego rozumienia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jest zatem utrata ogólnej mocy wiążącej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., jak również konieczność przyjęcia, że wniesienie sprzeciwu w trybie art. 84c ust. 1 u.s.g. skutkuje wszczęciem postępowania mającym na celu ochronę praw przedsiębiorcy, które powinno się zakończyć wydaniem aktu o władczym i jednostronnym charakterze, podlegającym weryfikacji w administracyjnym toku instancji.

Z tych przyczyn skarga o wznowienie podlegała uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przystąpił do ponownego rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie o sygn. akt II OSK 271/16.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Podstawę prawną wydania decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) listopada 2014 r., oraz decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) sierpnia 2014 r. stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W judykaturze ugruntował się pogląd, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotu, przedmiotu lub podstawy prawnej (zob. np. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1663/15 i z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 43/06, dostępne (w:) CBOSA). Brak jednego z tych elementów powoduje, że organ administracji nie może władczo i jednostronnie orzec o prawach i obowiązkach określonego podmiotu.

Rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie sprzeciwu wniesionego przez przedsiębiorcę, na podstawie art. 84 ust. 1 u.s.g., przesądza o prawach i obowiązkach tego przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 84c ust. 1 u.s.g., przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Stosownie do treści art. 84c ust. 2 u.s.g. sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. W myśl art. 84c ust. 3 u.s.g. sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Przedsiębiorca musi uzasadnić wniesienie sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia (art. 84c ust. 5 u.s.g.). Zgodnie z art. 84c ust. 9 u.s.g. organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o:

1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;

2) kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84c ust. 10 u.s.g.). Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. (art. 84c ust. 16 u.s.g.)

Treść normatywna art. 84c ust. 9 u.s.g. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum, wydanego w formie postanowienia, może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, który złożył sprzeciw w trybie art. 84c ust. 1 u.s.g. Tylko w takim przypadku można orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź o kontynuowaniu tych czynności. W sytuacji zatem, gdy sprzeciw wpływa do organu kontroli już po zakończeniu czynności kontrolnych, brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, o którym organ może rozstrzygnąć na podstawie art. 84c ust. 9 u.s.g., tj. trwających czynności kontrolnych (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 771/16, dostępny (w:) CBOSA).

Jako trafne należy więc ocenić rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też miało miejsce w realiach sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) listopada 2014 r. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego (...), we wniesionej skardze nie zakwestionowała ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Organy inspekcji sanitarnej prawidłowo prowadziły postępowanie administracyjne. Brak jest w nim naruszeń procedury administracyjnej, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść wydanych przez nie rozstrzygnięć. W istocie w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania wszczętego sprzeciwem od czynności kontrolnych, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Czynności kontrolne, w sklepie (...), trwały od godziny 13:20 do godziny 14:30 w dniu 5 sierpnia 2014 r. Przedmiotowy sprzeciw wpłynął do organu I instancji w dniu 11 sierpnia 2014 r. Na gruncie reżimu normatywnego art. 84c u.s.g. nie można zatem oczekiwać innego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej sprzeciwem otrzymanym po zakończeniu czynności kontrolnych, jak tylko wydania decyzji umarzającej postępowanie.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie dała więc podstaw do stwierdzenia, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest przesłanek do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe.

Z tych względów, na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu wyroku objętego skargą o wznowienie postępowania. O uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/15 i oddaleniu skargi w całości, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.