II OSK 748/17, Wskazania co do przedmiotu ponownego rozpatrzenia sprawy. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2637625

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2019 r. II OSK 748/17 Wskazania co do przedmiotu ponownego rozpatrzenia sprawy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon.

Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak, del. WSA Tomasz Świstak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 930/16 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję (.). Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych

1. oddala skargę kasacyjną,

2. oddala wniosek uczestnika W. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 930/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę W. D. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach ((.]WINB) z dnia (...) sierpnia 2016 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 1997 r. Wójt Gminy (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ewidencyjnej nr (...) w R.

Wojewoda (...) decyzją z dnia (.) czerwca 2006 r. stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej dobudowy zadaszonego tarasu, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1677/06) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia (.). lipca 2006 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) maja 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) kwietnia 1997 r. w części dotyczącej dobudowy zadaszonego tarasu. Skarga na ostatnią z powyżej wskazanych decyzji została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1339/07).

Postanowieniem z dnia (...) marca 2009 r., (..]WINB po rozpatrzeniu zażalenia W. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej PINB w (.).) z (...) stycznia 2009 r., uchylił to postanowienie i orzekł o nałożeniu na W. D. obowiązku przedłożenia oceny technicznej w zakresie doprowadzenia zadaszonego tarasu w granicy z działką W. S. do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi określonymi w § 235 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Decyzją z dnia (...) września 2009 r. PINB w (...) nakazał W.D. wykonanie w terminie do dnia 3 grudnia 2009 r. określonych w niej robót budowlanych, mających doprowadzić zadaszenie objętego orzeczeniem tarasu do stanu zgodnego z przepisami. Jako podstawę tej decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm. - dalej Pr. bud.).

W uzasadnieniu powołał się na wyniki przeprowadzonej dnia 15 grudnia 2008 r. kontroli zrealizowanych robót budowlanych. Stwierdził, że garaż wraz z wykonanym na jego stropie zadaszonym tarasem został zrealizowany w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną 5 kwietnia 1997 r. przez Wójta Gminy (...). Przeprowadzona kontrola wykazała, że roboty budowlane zostały wykonane z odstępstwami od tego projektu. Zadaszenie tarasu miało być z blachy trapezowej, a zostało wykonane z płyty falistej z tworzywa sztucznego. Nie są przy tym znane jej parametry gdy chodzi o warunki ochrony przeciwpożarowej z § 235 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, okap zadaszenia (z blachy) wykracza 30 cm poza granicę inwestora, dobudowany garaż ma formę trapezu a nie prostokąta, inaczej też zostało usytuowane w nim okno. Zdaniem organu, ostatnie dwa odstępstwa nie naruszają jednak warunków technicznych oraz interesu sąsiada i dlatego nie wymagają ingerencji organów nadzoru budowlanego. W związku pozostałymi odstępstwami konieczne zaś jest wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie zadaszenia tarasu do stanu zgodnego z przepisami warunków technicznych w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z opinią techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W.S. podnosząc min., iż nigdy nie wyrażał zgody na dobudowę budynku gospodarczego w granicy jego działki, wyraził jedynie zgodę na rozbudowę przez W. D. budynku mieszkalnego pod warunkiem wykonania ściany przeciwpożarowej.

Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r. (..]WINB zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim była sprawa składania fałszywych zeznań mających służyć za dowód w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez powiatowy organ nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2010 r. Prokurator Rejonowy w (...) umorzył śledztwo w sprawie przerobienia w celu użycia za autentyczny dokumentu w postaci projektu budowlanego dotyczącego obiektu mieszkalnego jednorodzinnego w rozbudowie stanowiącego własność W. D. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że doszło do sfałszowania projektu budowlanego dotyczącego obiektu mieszkalnego.

Decyzją z dnia (...) października 2013 r. (..]WINB, po rozpatrzeniu odwołania W. S.od decyzji PINB w (.). z dnia (...) września 2009 r., nakładającej na inwestora - W. D. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, decyzje tę uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że zakres wykonanych prac budowlanych - wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy działki nr (.). wraz z wykorzystaniem dachu pomieszczania gospodarczego (przyległego do granic) na zadaszony taras, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego integralną cześć decyzji Wójta Gminy (.) z dnia kwietnia 1997 r. Jednocześnie wskazał, że o tym co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego rozstrzyga wykładany a contrario art. 36a ust. 5 Pr. bud. Wojewoda wskazał również, że z protokołu oględzin wynika, iż projekt budowlany, przewidywał, że dobudowany garaż będzie zlokalizowany wzdłuż granicy między działkami nr (...) i jednocześnie posiadał kształt prostokąta o wymiarach zewnętrznych 5,00 m x 9,00 m. Ponieważ granica między działkami wyznaczona w terenie nie przebiega prostopadle do budynku mieszkalnego, w związku z tym inwestor dostosował się z lokalizacją garażu do przebiegu tej granicy co spowodowało, że garaż posiada kształt trapezu o wymiarach 9,00 m x 8,30 m. Ponadto otwór okienny w ścianie garażu skierowanej prostopadle do granicy działki W. S. zlokalizowano w odległości 1,6 m od granicy z działką, a nie jak przewidywał projekt w odległości I,35 m. W związku z tym (..]WINB stwierdził, że PINB w (...) powinien zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. wobec istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nałożyć określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku skargi wniesionej na powyższą decyzję (..]WINB przez W. D., została ona uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1883/13 ze względu na stwierdzone naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd za bezsporną uznał okoliczność, że rozbudowę domu skarżący zrealizował w oparciu o decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) kwietnia 1997 r. Dalej Sąd wskazał, że w przypadku stwierdzenia dokonania w toku budowy istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dopuszczalne będzie zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że brak wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że jeżeli (..]WINB uznał, że PINB w (...) nie dokonał właściwej oceny ujawnionych odstępstw od zatwierdzonego projektu, a nadto nienależycie przeprowadził postępowanie naprawcze, czym naruszył przepisy postępowania, powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania i wskazać jednocześnie, w jakim zakresie postępowanie powinno być uzupełnione. Tymczasem (..]WINB sam rozstrzygnął kwestie odstępstw od projektu, kwalifikując je jako istotne, a następnie stwierdził konieczność sporządzenia projektu zamiennego, wskazując jednocześnie, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji jest naruszenie dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Takie postępowanie w ocenie Sądu naruszało dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Dalej Sąd podniósł, że nie wiadomo na jakiej podstawie (..]WINB przyjął, iż ujawnione odstępstwa od projektu mają charakter istotnych i tym samym stanowią podstawę do sporządzenia projektu zastępczego. Sam fakt zmiany parametrów budynku (gdy chodzi o jego szerokość i długość) nie daje jeszcze podstaw do przyjęcia, że doszło do istotnego odstępstwa od projektu. Stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczącego wymienionych wyżej parametrów, nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu art. 36a ust. 5 Pr. bud. To, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36a, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy. W konsekwencji Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru budowlanego, zawartego w zaskarżonej decyzji, co do tego, że każda, zmiana któregokolwiek z podstawowych parametrów budynku wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2, dokonana z naruszeniem obowiązku wymienionego w art. 36a ust. 1, w każdym przypadku pociąga za sobą skutki wymienione w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego.

Nadto WSA w Gliwicach stwierdził, że w sprawie pozostaje do wyjaśnienia również istotna kwestia dotycząca samego projektu budowlanego, który zgodnie z postanowieniem Prokuratury Rejonowej w (...) z dnia (.). grudnia 2010 r. został sfałszowany w zakresie dotyczącym budowy tarasu. Należy zatem wyjaśnić, czy ujawnione odstępstwa dotyczą oryginalnego, czy też sfałszowanego projektu i w tym kontekście dokonać ich oceny. Zarówno (..]WINB jak i PINB w (...) nie poczyniły bowiem w tym zakresie żadnych ustaleń.

W wytycznych dla (..]WINB wskazano w uzasadnieniu wyroku, że ponownie rozpoznając sprawę powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i wydać decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Wniesiona od tego wyroku przez (..]WINB w (...) skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2214/14.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania W. S.od decyzji PINB w (...) z dnia (...) września 2009 r., (..]WINB w(...) decyzją z dnia (...) sierpnia 2016 r. decyzję organu pierwszej instancji uchylił i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia (.).WINB stwierdził, że podziela wyrażony w niniejszej sprawie przez sądy obu instancji pogląd odnośnie kwalifikacji w kategorii "istotności" dokonanych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia (...) kwietnia 1997 r. projektu budowlanego. Uzasadnia to zdaniem organu odwoławczego przyjęcie, że legalizacja tych odstępstw powinna być dokonana w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. W konsekwencji niezbędne było zdaniem organu odwoławczego wydanie ponownie decyzji kasacyjnej opartej na treści art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem sądu pierwszej instancji, w sprawie pozostaje bowiem do wyjaśnienia istotna kwestia dotycząca samego projektu budowlanego, który zgodnie z postanowieniem Prokuratury Rejonowej w (...) z dnia (...) grudnia 2010 r. został w zakresie tarasu sfałszowany. Wyjaśnienie, czy ujawnione odstępstwa dotyczą oryginalnego, czy też sfałszowanego projektu, wymaga przeprowadzenia dowodów w szerszym zakresie niż to jest dopuszczalne na podstawie art. 136 k.p.a. Ustalenie, którego projektu dotyczą odstępstwa, ma istotne znaczenie dla sprawy. Skoro kwestia ta nie była przedmiotem ustaleń i rozważań w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to jej rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę od tego orzeczenia wniósł W.z D., zarzucając mu naruszenie art. 107 oraz art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że przedstawienie przez organ odwoławczy historii postępowania nie może zastąpić ustaleń faktycznych, do których poczynienia organ ten był zobowiązany. Podniesiono, że sądowi pierwszej instancji znana była okoliczność sfałszowania projektu budowlanego a pomimo tego wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. nie uchylił on jednocześnie decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że nie uznał on tej kwestii za istotną do ustalenia przez ten organ. Nadto zdaniem autora skargi nie ma możliwości ustalenia treści oryginalnego projektu budowlanego. Treść ta nie ma nadto znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy w dotychczasowym postępowaniu sądy wiążąco przesądziły, że stwierdzone przy realizacji tarasu odstępstwa nie mają istotnego charakteru i podlegają legalizacji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Nadto podniesiono, że w sprawie sfałszowania projektu budowlanego toczyło się postępowanie karne przed Sądem Rejonowym w (...) pod sygn. akt (...). Ustalono w nim, że G. R. z oryginalnego projektu budowlanego usunął jego część i zastąpił ją sfałszowanymi kartami. Z poczynionych w sprawie karnej ustaleń wynikało, że sfałszowanie projektu miało miejsce właśnie z tego powodu aby zalegalizować odstępstwa od projektu oryginalnego i doprowadzić inwestycję do wymogów prawa budowlanego. Tym sfałszowanym projektem posłużył się skarżący aby wykazać, że inwestycja jest zgodnie z nim zrealizowana.

Na rozprawie sądowej w dniu 2 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo podał, że ww. wyrokiem karnym skarżący został skazany za posługiwanie się sfałszowanym projektem budowlanym. Nadto zwrócił uwagę, że organ ocenia stan sprawy na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji, a wówczas postępowanie karne się jeszcze toczyło.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w świetle przedstawionych Sądowi akt administracyjnych przedmiotem postępowania jest legalność robót budowlanych realizowanych przez skarżącego na działce nr (...) w oparciu o decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) kwietnia 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę usytuowanego na tej działce budynku mieszkalnego, w części zrealizowanego z jednej strony (od zachodu) w granicy z działką uczestnika W. S. (nr (..]) garażu z usytuowanym nad nim zadaszonym tarasem. Pozwolenie to pozostaje w dalszym ciągu w obiegu prawnym, pomimo podejmowanych niejednokrotnych prób jego podważenia w toku postępowań nadzwyczajnych. Orzekając w tym przedmiocie w postępowaniu legalizacyjnym, PINB w (...) w omówionej wyżej decyzji z dnia (...) września 2009 r. stwierdził, że zadaszenie przedmiotowego tarasu zostało zrealizowane z odstępstwami od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Celem doprowadzenia tego zadaszenia do stanu zgodnego z przepisami organ pierwszej instancji nałożył na W.D. obowiązek wykonania wymienionych w tej decyzji obowiązków.

Z akt administracyjnych nie wynika przy tym, aby w dacie podejmowania tej decyzji PINB w (...) znana była okoliczność sfałszowania części projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z (...) kwietnia 1997 r. i to w części dotyczącej realizacji przedmiotowego tarasu i jego zadaszenia. Jak wynika z treści postanowienia Prokuratury Rejonowej w (...) z dnia (...) grudnia 2010 r. sygn. akt (...) ustne zawiadomienie o tym przestępstwie zostało przyjęte 24 września 2009 r. W szczególności z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, aby ta okoliczność była przez PINB w (.). rozważana i brana pod uwagę. Również z pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, czy organ ten przy wydawaniu decyzji z dnia (...) września 2009 r. posługiwał się oryginalnym, czy też sfałszowanym projektem budowlanym. Nie może ulegać przy tym wątpliwości, że kwestia ta może mieć istotne znaczenie w sprawie prowadzonej w oparciu o treść przepisów zawartych w art. 50 i art. 51 Pr. bud. Zgodnie z nimi należy bowiem w pierwszej kolejności ustalić, czy objęte postępowaniem roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym tj. oryginalnym a nie sfałszowanym projektem budowlanym. Ewentualne stwierdzone w tym względzie odstępstwa powinny być następnie ocenione w odniesieniu do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 tego aktu prawnego.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że ustalenie treści oryginalnego projektu budowlanego i ocena w zakresie istotności odstępstw od tego projektu nie może być dokonana po raz pierwszy w toku postępowania odwoławczego. Nastąpiłoby to bowiem z oczywistą obrazą treści art. 15 k.p.a., w sytuacji gdy okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. W konsekwencji należało też przyjąć, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. W tym względzie nie można podzielić stanowiska skarżącego, że przeciwko wydaniu przez organ odwoławczy orzeczenia opartego na treści art. 138 § 2 k.p.a. przemawia okoliczność, że przy wydawaniu w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1883/13 WSA w Gliwicach znany też był fakt sfałszowania projektu, a pomimo tego nie uchylił on tym wyrokiem również decyzji organu pierwszej instancji. W wyroku tym Sąd nie rozważał bowiem bliżej następstw ewentualnego stwierdzenia sfałszowania projektu budowlanego w odniesieniu do dopuszczalności wydania w takim przypadku w postępowaniu odwoławczym innej nie opartej na treści art. 138 § 2 k.p.a. decyzji. Z faktu tego nie można zatem wyprowadzić wiążącej zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. oceny prawnej. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 29 września 2009 r. posługiwał się on oryginalnym, a nie sfałszowanym projektem budowlanym. Nie twierdzi tego nawet skarżący. Wobec tego, wbrew stanowisku skarżącego, nie można twierdzić jakoby przesądzone zostało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Stanowisko takie oparte było bowiem na ocenie wykonanych robót budowlanych związanych z budową tarasu i jego zadaszenia w odniesieniu do zalegającego w aktach projektu budowlanego bez jednoczesnego ustalenia i stwierdzenia, że to właśnie ten projekt został zatwierdzony pozwoleniem na budowę z (...) kwietnia 1997 r. W odniesieniu też do tego zalegającego w aktach projektu organy i sądy orzekające w niniejszej sprawie dokonały oceny stwierdzonych odstępstw pod kątem ich istotności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a Pr. bud. W tym też jedynie zakresie ocena ta jest wiążąca w toku dalszego postępowania.

Brak jest też na obecnym etapie postępowania wystarczających podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego, co do braku możliwości ustalenia treści oryginalnego projektu budowlanego. Stanowisko to nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione. Ustaleń w tym względzie organy orzekające powinny dokonać w oparciu o wszelkie możliwe dowody. Pomocna okazać się może w tym względzie zwłaszcza treść akt postępowań karnych, w tym akt sprawy Sądu Rejonowego w (...) sygn. akt (...), w której według twierdzeń strony skarżącej miał zapaść wyrok skazujący skarżącego za posługiwanie się nieoryginalnym projektem budowlanym. Również z treści postanowienia Prokuratury Rejonowej w (.) z dnia (...) sierpnia 2010 r. sygn. akt (...) w przedmiocie dowodów rzeczowych po umorzeniu śledztwa zdaje się wynikać, że organ ten dysponował w toku tego postępowania oryginalnym projektem budowlanym.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że co do ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ odwoławczy oraz wskazań w postępowaniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 i art. 140 k.p.a. Uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. W świetle powyższych rozważań wydanie decyzji kasatoryjnej było bowiem uzasadnione.

Tok dalszego postępowania zależeć zaś będzie od wyniku ustaleń w przedmiocie treści oryginalnego projektu budowlanego, zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z (...) kwietnia 1997 r., od rodzaju stwierdzonych odstępstw od tego projektu oraz zgodności z prawem w zakresie ochrony p. pożarowej zrealizowanych robót budowlanych od strony działki uczestnika W. S. Dokonując ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej organy orzekające powinny przy tym wykorzystać, w miarę możliwości w jak najszerszym zakresie, dotychczas przeprowadzone w sprawie dowody, po wcześniejszym stwierdzeniu w drodze oględzin, że stan objętych postępowaniem robót budowlanych nie uległ zmianie. Będą też związane zawartą w wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1883/13 i w wyroku NSA sygn. akt II OSK 2214/14 oceną prawną co do kryteriów uznania odstępstw za istotne w rozumieniu art. 36a i art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł W. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) uchylającej decyzję nr (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...), w sytuacji, gdy ustalenia poczynione w ewentualnym postępowaniu ponownym nie będą miały wpływu dla dalszych działań organów nadzoru budowlanego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140, art. 138 § 2 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji (..]WINB z dnia (...) sierpnia 2016 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...), w sytuacji, gdy decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia, co Sąd I instancji sam przyznaje, a tym samym nie zawiera wskazań dla PINB jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę i w jakim zakresie sprawę rozpoznać na nowo, co d dużym prawdopodobieństwem spowoduje kolejne przeciąganie postępowania.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji z (...) sierpnia 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, W.S. domagał się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się obu zgłoszonych zarzutów kasacyjnych w pierwszym rzędzie wskazać należy na specyfikę niniejszej sprawy wyrażającą się w tym, że nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez strony, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia (...) kwietnia 1997 r. Wójt Gminy (...) w oparciu o który organy oceniały, czy przy pobudowaniu garażu wraz z wykonanym na jego stropie zadaszonym tarasem został następnie w części przerobiony, a więc sfałszowany oraz, że organ I instancji orzekając w dniu 29 września 2009 r. nie posiadał wiedzy o sfałszowaniu tegoż projektu.

Nie jest także kwestionowane w sprawie, że znajdująca się w aktach administracyjnych kopia ww. projektu budowlanego jest kopią projektu nielegalnie przerobionego, a nie kopią oryginalnego projektu zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy (...) z dnia (...) kwietnia 1997 r.

Dalej wskazać należy, iż dla oceny czy w sprawie zaistniało odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz czy odstępstwo miało charakter istotny, czy też nieistotne - co jest okolicznością istotną prawnie, bowiem determinować będzie na podstawie jakich jednostek redakcyjnych art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego orzekać będą w postępowaniu naprawczym dotyczącym przedmiotowej inwestycji - koniecznym jest porównanie zrealizowanych robot budowlanych z treścią oryginalnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją ostateczną właściwego organu, a nie z dokumentem sfałszowanym, będącym wynikiem przerobienia tegoż oryginalnego projektu.

Na powyższą okoliczność trafnie wskazał też Sądu I instancji stwierdzając, że tok dalszego postępowania zależeć będzie od wyniku ustaleń w przedmiocie treści oryginalnego projektu budowlanego.

Powyższe oznacza, iż wobec stwierdzenia przez organ odwoławczy tego rodzaju okoliczności faktycznej koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temuż organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wykorzystanie w toku postępowania prowadzonego przez PINB dokumentu w postaci przerobionego zatwierdzonego projektu budowlanego naruszało bowiem szereg przepisów procedury administracyjnej, w tym chociażby - jak trafnie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia (...) sierpnia 2016 r. organ II instancji - wynikającą z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej.

Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał przy tym na tyle istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, iż prowadzenie postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., na co również trafnie wskazał w uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji.

Zauważyć bowiem trzeba, iż wszelkie dotąd czynione, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniach sądowoadministracyjnych, ustalenia co do kwalifikacji stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jako nie mających charakteru istotnego, odnosiły się do zestawienia zrealizowanych robot budowlanych z treścią przerobionego projektu budowlanego, a nie projektu faktycznie zatwierdzonego decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Powyższe oznacza, iż choć zachowują one walor przydatności w prowadzonym postępowaniu jako wytyczne, co do sposobu rozumienia pojęć istotnego i nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego, to jednocześnie o ile okazałoby się, że projekt budowlany faktycznie zatwierdzony w zakresie przedmiotowego garażu wraz z wykonanym na jego stropie zadaszonym tarasem rożni się od projektu przerobionego, którego kopia znajduje się w aktach sprawy, utraciłyby - wobec zmiany stanu faktycznego sprawy - charakter wiążący w rozumieniu przepisów p.p.s.a.

Co za tym idzie nie można zgodzić się z przedstawioną w pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej tezą, że ustalenia poczynione w ponownym postępowaniu nie będą miały wpływu dla dalszych działań organu nadzoru budowlanego oraz z przedstawionym odnośnie tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądem, że prawomocne ustalenia orzekających w sprawie sądów, iż stwierdzone odstępstwa nie były istotne wiążą organ w niniejszej sprawie.

Autor skargi kasacyjnej zdaje się bowiem zapominać, iż jak wskazano powyżej ustalenia co do nieistotnego charakteru odstępstw dotyczyły porównania ich z projektem nielegalnie przerobionym, a nie z obowiązującym projektem budowlanym faktycznie zatwierdzonym przez organ udzielający pozwolenia na budowę.

Stąd też wobec ustalenia, że organ II instancji prawidłowo orzekł w oparciu art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie za niezasadny uznać należało podniesiony w kasacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi mimo zaistnienia naruszenia wskazanego wyżej przepisu postępowania.

Za oczywiście nietrafny uznać także należy drugi ze zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja zawierała bowiem wystarczające uzasadnienie, tak w zakresie wskazania przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jak i wskazania okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W szczególności organ II instancji wyjaśnił na stronie ósmej decyzji jakim przepisom postępowania uchybił organ szczebla powiatowego oraz na stronie siódmej decyzji wprost wskazał (w ślad za uprzednio orzekającym w sprawie Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach), iż należy wyjaśnić, czy ujawnione odstępstwa dotyczą oryginalnego, czy też sfałszowanego projektu i w tym kontekście dokonać ich oceny.

Taki zakres wytycznych odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis nakazuje wskazać jedynie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zawiera natomiast inkryminowanego przez autora skargi kasacyjnej wymogu wskazania jakich czynności dowodowych organ I instancji winien dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zauważyć przy tym trzeba, iż w realiach niniejszej sprawy wskazanie takich konkretnych czynności dowodowych byłoby o tyle utrudnione, że nie jest znana zawartość akt sprawy karnej prowadzonej w sprawie posługiwania się przerobionym projektem budowlanym, jak również nie jest wiadomym, czy w ogóle istnieje projekt wersji oryginalnej.

Okoliczności te musi w pierwszej kolejności zbadać organ I instancji i w zależności od ich wyniku ocenić jakie jeszcze środki dowodowe (np. z zeznań świadków itp.) wykorzystać można dla ustalenia treści oryginalnego zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym w szczególności zawartości części tekstowej i graficznej tegoż projektu dotyczących realizacji spornego garażu wraz z wykonanym na jego stropie zadaszonym tarasem.

Zbadania wskazanych wyżej istotnych dla sprawy okoliczności nie może zastąpić gołosłowne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż w chwili obecnej nie jest możliwe ich ustalenie, ze względu na zniszczenie kart oryginalnego projektu. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych nie wynika bowiem by organy poczyniły tego rodzaju ustalenia. Oczywistym pozostaje zaś, że przeprowadzenia odpowiednich dowodów, chociażby z akt postępowania karnego (na co trafnie i ze szczegółowym wskazaniem odpowiednich sygnatur postępowań karnych wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach), nie można zastępować apriorycznym założeniem, co do ich treści i co za tym idzie rezygnacją z podjęcia próby ustalenia obiektywnie prawdziwego stanu faktycznego sprawy.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku W. S. o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem zgodnie z ogólna zasadą wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. uczestnikiem postępowania na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, a więc w niniejszym postępowaniu W.S. Przepisem szczególnym odnośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej jest art. 204 p.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów jedynie na rzecz organu (pkt 1), względnie skarżącego (pkt 2). Jakikolwiek przepis nie przewiduje zaś zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania nie będącego skarżącym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.