II OSK 737/18, Ocena przewlekłości prowadzonego postępowania. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2549533

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. II OSK 737/18 Ocena przewlekłości prowadzonego postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur.

Sędziowie NSA: Marzenna Linska-Wawrzon, del. Anna Żak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 145/17 w sprawie ze skargi W.S. na przewlekłość postępowania Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. IV SAB/Wr 145/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi W.S. na przewlekłość postępowania Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej

I.

stwierdził, że organ odwoławczy - Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

II.

stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia (...) czerwca 2017 r., uzupełnionym w dniu (...) sierpnia 2017 r. W.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (DPWIS) we Wrocławiu, podnosząc, że na przewlekłość postępowania miało wpływ wadliwe pouczenie zawarte w orzeczeniu z dnia (...) kwietnia 2013 r., co spowodowało, że zamiast drogi sądowej pozostała mu skomplikowana procedura administracyjna. Kolejnym elementem mającym wpływ na przewlekłość postępowania było stanowisko inspektora sanitarnego, który zwracał się wielokrotnie do Instytutu w Łodzi o zmianę stanowiska i wydanie nowej opinii. Ponadto, niezasadne było przekazanie sprawy do Konsultanta Wojewódzkiego, który nie jest foniatrą, tj. osobą kompetentną do rozstrzygania sporu między placówkami we Wrocławiu i Łodzi, a zatem jego decyzja nie miała żadnego wpływu na zakończenie postępowania.

Organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że w sprawie zaistniała konieczność dokonania czynności wyjaśniających wobec dwóch różnych orzeczeń ośrodków: Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu i Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, dlatego zwrócono się o wiążącą opinię medyczną do Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie otolaryngologii. Wobec odmowy zajęcia stanowiska przez wymieniony podmiot organ sanitarny nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym zakwestionować wydane w sprawie orzeczenia lekarskie. Organ II instancji pismem z dnia (...) listopada 2015 r., następnie monitem z dnia (...) czerwca 2016 r. oraz wezwaniami z dnia (...) października 2016 r., (...) listopada 2016 r., (...) grudnia 2016 r., (...) lutego 2017 r. oraz (...) kwietnia 2017 r. zwracał się do Konsultanta Wojewódzkiego z prośbą o wyrażenie opinii medycznej w sprawie. Wnioskowanej opinii medycznej jednak nie otrzymano. Wskazano, że organ II instancji wydał postanowienia o nałożeniu grzywny za brak udzielenia stosownej opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu (...) czerwca 2012 r. a swój epilog miało dopiero w dniu (...) maja 2017 r. i zakończyło się wydaniem decyzji organu odwoławczego o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Choć niewątpliwie na stwierdzoną przewlekłość postępowania miał wpływ wynik przedłużającego się procesu diagnostyczno-orzeczniczego to jednak organ odwoławczy nie wypełnił obowiązku określonego w art. 36 § 1 k.p.a., z którego wynika, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (także z przyczyn niezależnych od organu) organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Sąd pierwszej instancji przedstawił następnie przebieg postępowania, wskazując m.in., że pismem z dnia (...) listopada 2015 r. organ II instancji zwrócił się do Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie otolaryngologii o wydanie niezależnej opinii medycznej w sprawie choroby zawodowej skarżącego. Wezwany podmiot stosownej odpowiedzi nie udzielił i nie reagował na kolejne wezwania i grzywny. Dnia (...) lutego 2017 r. skarżący złożył zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego (GIS) na niezałatwienie w terminie sprawy choroby zawodowej. Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2017 r. GIS zobowiązał DPWIS do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie 45 dni od daty otrzymania wydanego postanowienia. Pismem z dnia (...) kwietnia 2017 r., DPWIS wezwał Konsultanta Wojewódzkiego do wydania opinii medycznej w sprawie choroby zawodowej skarżącego, w terminie 14 dni, pod rygorem ukarania karą grzywny. Również wówczas wezwany podmiot stosownej odpowiedzi nie udzielił.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ sanitarny dopiero po upływie prawie dwóch lat od momentu wystąpienia do Konsultanta Wojewódzkiego wydał decyzję, do której wydania zobowiązany był w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Podawane przez organ przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, w niewielkim tylko stopniu tłumaczą, lecz nie usprawiedliwiają przewlekłego działania organu. Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu odwoławczego ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd miał na uwadze blisko 2-letni okres postępowania; znaczne przerwy czasowe między poszczególnymi czynnościami; zakończenie postępowania skutkiem przymuszenia organu przez Głównego Inspektora Sanitarnego; zaniechanie dokonania czynności zmierzających do usunięcia rozbieżności między poszczególnymi orzeczeniami lekarskimi.

W skardze kasacyjnej Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu zarzucił powyższemu wyrokowi (pkt II):

a)

naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi, pomimo że ewentualna przewlekłość postępowania została wyeliminowana przed wniesieniem skargi poprzez zastosowanie się przez organ do postanowienia GIS z dnia (...) kwietnia 2017 r. i wydanie decyzji w wyznaczonym terminie (pkt II a); ewentualnie:

b)

naruszenie przepisów postępowania, a to art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości, pomimo że ewentualna przewlekłość postępowania została wyeliminowana przed wniesieniem skargi poprzez zastosowanie się przez organ do postanowienia GIS z dnia (...) kwietnia 2017 r. i wydanie decyzji w wyznaczonym terminie;

c)

na wypadek nieuwzględnienia zarzutów z pkt IIa i IIb - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości, pomimo że przez większość czasu postępowania odwoławczego organ oczekiwał na opinię biegłych, stosując wobec nich środki dyscyplinujące, a samego niewyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy nie sposób traktować równoznacznie z przewlekłością postępowania;

d)

na wypadek nieuwzględnienia zarzutu z pkt IIc - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy prawidłowa ocena sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu organ, uznając za niedopuszczalne stwierdzenie przewlekłości postępowania w sytuacji wniesienia skargi już po zakończeniu postępowania, wskazał na rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie co do tego, czy taka skarga powinna być odrzucona czy też oddalona.

Dodatkowo organ wskazał, że dostosował się do zaleceń sformułowanych w postanowieniu GIS z dnia (...) kwietnia 2017 r. i ponowne wytykanie organowi tych samych uchybień narusza zasadę pierwszeństwa administracyjnej kontroli instancyjnej przed kontrolą sądową.

Nie zgadzając się z uznaniem ewentualnej przewlekłości za rażące naruszenie prawa organ wskazał na brak związku przyczynowo-skutkowego między uchybieniami organu a długotrwałością postępowania administracyjnego oraz wątpliwości, co do interpretacji art. 35 § 5 i art. 36 § 2 k.p.a. Podkreślono, że w niniejszej sprawie opóźnienie wynikało z przyczyn niezależnych od organu, podejmującego środki dyscyplinujące.

W odpowiedzi na skargę W.S. wniósł o jej oddalenie i nieobciążanie kosztami postępowania sądowego. Jego zdaniem na przewlekłość postępowania miała wpływ nietrafna próba zaangażowania Konsultanta Wojewódzkiego do wyjaśnienia zarzutów postawionych Instytutowi w Łodzi, a także wadliwy wybór jego specjalizacji.

Uzasadnienie prawne

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, z których jednak żaden nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zaskarżony wyrok zapadł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ww. ustawy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem postępowania. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, gdzie wskazał, "...że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717).

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że skarga na przewlekłość ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie jest (było) prowadzone w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W związku z powyższym za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej (pkt. II a i b), który sprowadza się do twierdzenia, że w tej sprawie przewlekłość postępowania została wyeliminowana, ponieważ organ odwoławczy wydał decyzję w dniu (...) maja 2017 r. (powinno być (...) maja 2017 r.), a więc przed wniesieniem skargi na przewlekłość, co nastąpiło (...) czerwca 2017 r. Podkreślić należy, że orzeczenie w zakresie przewlekłości postępowania na charakter deklaratoryjny, jedynie potwierdzający fakt przewlekłego postępowania. Tym samym, orzeczenie w przedmiocie przewlekłości postępowania jest niezależne od decyzji merytorycznej w zakresie postępowania, którego skarga na przewlekłość dotyczy.

Nie są też uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane "na wypadek" nieuwzględnienia zarzutów z pkt II a i b skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że doszło do rażącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy tj. Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej zostało wszczęte (...) czerwca 2012 r., a zakończyło się dopiero w dniu (...) maja 2017 r. wydaniem przez organ odwoławczy decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Skarżący odwołał się od decyzji organu I instancji w dniu (...) czerwca 2015 r. Organ II instancji w toku postępowania odwoławczego zwracał się do Instytutu Medycyn Pracy w Łodzi o ponowne przeanalizowanie sprawy i zajęcie stanowiska. Instytut udzielił odpowiedzi w dniu (...) września 2015 r. Następnie organ odwoławczy wezwaniem z dnia (...) września 2015 r. zobowiązał skarżącego do uzupełnienia dokumentacji medycznej, co ten uczynił w dniu (...) listopada 2015 r. Natomiast w dniu (...) listopada 2015 r. organ II instancji zwrócił się do Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie otolaryngologii o wydanie niezależnej opinii medycznej z uwagi na to, że lekarskie jednostki orzecznicze wydały w sprawie orzeczenia lekarskie, w których w jednym stwierdzono, że rozpoznano u skarżącego jednostkę chorobową ujętą w wykazie chorób zawodowych, a w drugim takiego rozpoznania nie dokonano. Z akt sprawy wynika, że monitem z dnia (...) czerwca 2016 r. oraz wezwaniami z dnia (...) października 2016 r., (...) listopada 2016 r., (...) grudnia 2016 r., (...) lutego 2017 r. oraz (...) kwietnia 2017 r.organ odwoławczy ponaglał Konsultanta Wojewódzkiego o wydanie opinii medycznej w sprawie. Wnioskowanej opinii medycznej jednak nie otrzymał, także mimo nałożenia przez organ kary grzywny za odmowę udziału w czynności organu w sprawie choroby zawodowej.

Takie przedłużające się procedowanie organu odwoławczego spowodowało złożenie przez W.S. zażalenia do Głównego Inspektora Sanitarnego na niezałatwienie sprawy w terminie, który uznał je za uzasadnione i postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2017 r. zobowiązał organ odwoławczy do wydania decyzji w terminie 45 dni od daty otrzymania postanowienia.

Powyższe, nie budzące wątpliwości okoliczności faktyczne jasno wykazują, że postępowanie odwoławcze prowadzone było przewlekle. Trwało prawie dwa lata: od czerwca 2015 r. do (...) maja 2017 r. Oczekiwanie przez organ odwoławczy od (...) listopada 2015 r. na złożenie opinii lekarskiej przez Konsultanta Wojewódzkiego, który mimo wielu monitów organu w 2016 r. i 2017 r., a także mimo nałożenia grzywny nie reagował na wezwania do złożenia opinii lekarskiej było nieuzasadnione. W sposób rażący naruszono w ten sposób zasady rozpoznania sprawy administracyjnej, które określają przepisy art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Podejmowane przez organ czynności w postaci ponagleń Konsultanta Wojewódzkiego w tak długim odstępie czasu uznać należy za nieefektywne. Organ odwoławczy nie podjął żadnych działań, aby usunąć przeszkody do wydania decyzji np. zwracając się o opracowanie opinii lekarskiej do innego uprawnionego podmiotu. Ponawianie wezwań, długie oczekiwanie na odpowiedź Konsultanta Wojewódzkiego, której ostatecznie nigdy organ odwoławczy nie uzyskał, świadczy o braku skuteczności i sprawności w prowadzeniu postępowania odwoławczego, co stało się źródłem zawinionej przewlekłości postępowania.

Zasadnie wobec tego Sąd pierwszej instancji wywiódł, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu odwoławczego ma charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ postępowanie trwało blisko 2 lata, podejmowano czynności w znacznych przerwach czasowych, zakończono postępowanie na skutek przymuszenia organu odwoławczego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, zaniechano dokonania czynności zmierzających do usunięcia rozbieżności między poszczególnymi orzeczeniami lekarskimi. Trafnie także Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził - że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1 § 1a p.p.s.a. oraz art. 35 § 5 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.