Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2639376

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 13 lutego 2019 r.
II OSK 735/17
Termin wniesienia podania o wznowienie postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński.

Sędziowie: NSA Robert Sawuła, del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2808/15 w sprawie ze skargi R. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2015 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2808/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia (...) października 2015 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postanowienia.

Postanowieniem z dnia (...) października 2015 r. znak (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia R. Z. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2015 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr (...) z dnia (...) stycznia 2011 r. jako organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji nr (...) z dnia (...) czerwca 2006 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z, odrzucił zarzuty złożone w dniu (...) stycznia 2011 r. przez R. Z. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego w Iłowie przy ul. (...). Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) lutego 2011 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 20/11 oddalił skargę R. Z. na postanowienie z dnia (...) lutego 2011 r.

Pismem z dnia (...) sierpnia 2003 r. sprecyzowanym kolejnymi pismami z dnia (...) lipca 2015 r. i z dnia (...) lipca 2015 r. R. Z. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia (...) stycznia 2011 r. które potraktowano, jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem organu wojewódzkiego. Zdaniem wnioskodawczyni postanowienie odrzucające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym oparte zostało na fałszywych ustaleniach.

Rozpoznając złożony wniosek organ wyjaśnił istotę i charakter postępowania wznowieniowego. Podkreślił, że strona wnosząca o wznowienie postępowania ma obowiązek wskazania podstawy wznowienia z art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. oraz udowodnienia zachowania terminu, o którym stanowi art. 148 § 1 k.p.a. Wnioskodawczyni mimo wezwania przez organ wojewódzki nie wykazała daty, w której dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Następnie organ wyjaśnił, że warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez Sąd lub inny uprawniony do tego organ. Nie może tego dokonać organ uprawniony do wznowienia postępowania, choć w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. przewidziano dwa wyjątki.

W niniejszej sprawie poza oświadczeniem R. Z. brak jest jakiegokolwiek orzeczenia Sądu lub innego uprawnionego organu stwierdzającego fałszywość dowodów w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, zatem nie można określić daty początkowej terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje również na istnienie okoliczności określonych w art. 145 § 2 i 3 k.p.a.

Oznacza to brak możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jednocześnie na naruszenie przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania, ponieważ organ wojewódzki odmówił wznowienia postępowania, a następnie analizował przesłanki wznowienia, nie badał także zachowania terminu z art. 148 k.p.a. Doszło do naruszenia procedury wznowieniowej, gdyż na etapie postępowania wstępnego organ dokonał merytorycznej kontroli wystąpienia przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 k.p.a.

W ocenie organu naruszenie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po zbadaniu sprawy uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Sąd podkreślił, że jeżeli tylko w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że zasadą jest, że strona wnosi podanie w terminie jednego miesiąca, od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Zachowanie tego terminu musi być przez strone udowodnione. Nie wystarczy samo uprawdopodobnienie, gdyż strona ma obowiązek wykazać w jakiej dacie dowiedziła się o zaistnieniu przesłanki do wznowieniu postanowienia, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło pzed upływem jednomiesięcznego terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Wr 1038/97, opub. w Lex 43046).

Sąd uznał za niesporne w sprawie, że skarżąca nie wykazała zachowania jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego warunkiem niezbędnym do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest stwierdzenie, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Fałszywość dowodu musi być potwierdzona wyrokiem Sądu lub innego uprawnionego do tego organu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.

Sąd wskazał na naruszenie przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego procedury wznowieniowej. Organ wojewódzki mimo odmowy wznowienia postępowania dokonał analizy przesłanek wznowieniowych, dostrzegając jednocześnie niezachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Uchybienie to zostało podniesione w skardze R. Z. wniesionej do Sądu. Okoliczność ta jednak wbrew zarzutom skargi nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji. Utrzymując w mocy postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2015 r. organ odwoławczy przede wszystkim utrzymał w mocy jego podstawowy element tj. rozstrzygnięcie, którym odmówiono wznowienia postępowania. Jest ono prawidłowe z uwagi na niezachowanie jednomiesięcznego terminu z art. 148 § 1 k.p.a. co stanowiło podstawową, negatywną przesłankę wznowieniową.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a podniesione zarzuty nie mogą być skuteczne, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 712, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej R. Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono:

1) naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie zachowała jednomiesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, liczonego od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia;

2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie przez organ administracji procedury wznowieniowej polegającej na dokonaniu rozstrzygnięcia merytorycznego na etapie postępowania wstępnego i zaakceptowanie tego stanu rzeczy przez organ nadzoru nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia;

3) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiającego się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, który po uzupełnieniu mógł prowadzić do zgoła odmiennych wniosków. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten powinien zostać uzupełniony o przesłuchanie skarżącej oraz rzeczoznawcy budowlanego S. M. na okoliczność kiedy i w jaki sposób R. Z. dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 148 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca nie zachowała jednomiesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że to strona ma wykazać zachowanie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Wynika to wprost z art. 148 § 1 k.p.a. zgodnie z którym strona zamierzająca doprowadzić do wszczęcia postępowania wznowieniowego powinna takie podanie wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W tej sprawie skarżąca kasacyjnie w swoim podaniu takiego terminu nie wskazała, a ponadto po wniesieniu podania została wezwana (wezwaniem z dnia 3 lipca 2015 r. akta administracyjne, karta nr 11) przez organ (Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) o podanie terminu, w którym dowiedziała się o przyczynie wznowienia postępowania i w tym zakresie skarżąca nie udzieliła żadnej odpowiedzi. Po raz pierwszy skarżąca bardzo ogólnie wskazała na okoliczność powzięcia wiadomości o przesłance wznowienia dopiero w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji i nie mogła być przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponieważ Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem postępowania zaskarżonego przez stronę skargą nie zastępując organów administracyjnych w załatwianiu sprawy jako kolejna instancja administracyjna.

W związku z powyższym trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie była uzasadniona, skoro skarżąca mimo prawidłowego pouczenia o konieczności wskazania organowi administracyjnego daty powzięcia wiadomości o przesłance wznowienia, pominęła takie wezwanie milczeniem.

Nie może odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie przez organ administracji procedury wznowieniowej polegającej na dokonaniu rozstrzygnięcia merytorycznego na etapie postępowania wstępnego i zaakceptowanie tego stanu rzeczy przez organ nadzoru nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że naruszenia procedury związanej z postępowanie wznowieniowym dokonał organ administracyjny pierwszej instancji i polegało ono dokonaniu oceny zaistnienia w tej sprawie przesłanek wznowienia bez wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Wadę tę trafnie dostrzegł organ drugiej instancji i zakwalifikował ją jako naruszenie nie mające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy z tej przyczyny, że Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego przede wszystkim z powodu nie wykazania przez stronę zachowania jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania. Także Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa stwierdzając, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie naruszyło prawa, ponieważ organ ten odmówił wznowienia postępowania stwierdzając brak dochowania terminu do wniesienia podania i nie dokonywał oceny istnienia samych przesłanek wznowieniowych.

Również ostatni z podniesionych w skardze zarzutów nie jest zasadny. Nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej i nieprawidłowej ocenie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, a jego uzupełnienie powinno obejmować przesłuchanie skarżącej oraz rzeczoznawcy budowlanego S. M. na okoliczność ustalenia daty i sposobu dowiedzenia się przez R. Z. o okoliczności stanowiącej podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Zarzut ten jest niezasadny dlatego, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie wskazywała żadnych okoliczności dotyczących sposobu i daty dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowieniową. Jeżeli strona nie podaje żadnych okoliczności powzięcia wiadomości o przesłance wznowienia, to organ administracji nie ma obowiązku ustalania zamiast wnioskodawczyni daty, w której strona powzięła taką wiadomość. To bowiem strona ma wskazać, w jakich okolicznościach i w jakiej dacie taką wiadomość uzyskała i dopiero wówczas, gdy organ uzna takie wyjaśnienia za niepełne, może w ograniczonym do tej okoliczności zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Jednak w tej sprawie w toku postępowania wstępnego skarżąca konsekwentnie nie podawała żadnych okoliczności pozwalających na ustalenie daty uzyskania wiadomości o przesłance wznowienia. W związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz brak sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej i stosowania środka nieznanego ustawie (art. 3 § 1 P.p..a.) jest niezasadny. Także brak uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji z powodu niedostrzeżenia naruszenia przez organ administracyjny art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony, ponieważ tych przepisów organy administracyjne nie naruszyły. Prawidłowo organy ustaliły, że skarżąca nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności pozwalające na ustalenie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.