Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2381111

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 21 czerwca 2017 r.
II OSK 704/17
Pojęcie „wskaźniki intensywności zabudowy”

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak.

Sędziowie: NSA Anna Łuczaj (spr.), del. WSA Tamara Dziełakowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2552/16 w sprawie ze skargi Rady Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

1.

oddala skargę kasacyjną,

2.

zasądza od Miasta S. na rzecz Wojewody (...) kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2552/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Wojewoda Mazowiecki powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 lipca 2017 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały nr (...) Rady Miasta S. z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy S., w zakresie ustaleń: - części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: A11 UO, A12 UO/US/U, B5 MN, B8 U/MN/MW, B19 MW (U), B21 MN (U), B23 U, B25 MN, C7 U/MN, D14 U/PR, D15 U/PR, D16 U/MN i D17 U/MN;

- § 12 ust. 2 pkt 1 uchwały w odniesieniu do sformułowania: "(...) nowo wydzielonych w wyniku scalania i podziału (...) budowlanych (...)",

- § 12 ust. 2 pkt 2 uchwały w odniesieniu do sformułowania: "(...) budowlanych wydzielonych w wyniku scalania i podziału (...)",

- § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) budowlanej (...)"

- § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) budowlanej (...)"

- § 12 ust. 2 pkt 6 uchwały.

Zdaniem Wojewody doszło do naruszenia w sposób istotny zasad sporządzania miejscowego planu, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części. Zostały naruszone: - art. 15 u.p.z.p. i art. 7 Konstytucji RP w zakresie przestrzegania granic kompetencji; - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu (...), w zakresie określenia wszystkich parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, na których dopuszcza się zabudowę, w tym minimalnej intensywności zabudowy; - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 powyższego rozporządzenia w zakresie jednoznacznego określenia linii zabudowy w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę; - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 tego rozporządzenia w zakresie określenia parametrów działek w ramach procedury scalania i podziału. Organ nadzoru wskazał, iż na rysunku planu, stanowiącym załącznik do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami A11 UO i B25 MN nie określono linii zabudowy, pomimo ustaleń § 18 ust. 9 pkt 2 lit. j oraz § 19 ust. 17 pkt 2 lit. j w związku z § 5 ust. 4 uchwały. Tymczasem celem wyznaczenia linii zabudowy jest określenie obszaru tzw. ruchu budowlanego, na którym może być lokalizowana nowa zabudowa, a także rozbudowywana zabudowa już istniejąca. Zdaniem organu z wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy, dla terenów oznaczonych symbolami B5 MN, B8 U/MN/MW, B19 MW (U), B21 MN (U), C7 U/MN, nie wynikają w jednoznaczny sposób granice obszarów, na których może być realizowana nowa zabudowa, dla której warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto odpowiednio w ustaleniach § 19 ust. 3, 4, 12 i 14 oraz § 20 ust. 4 uchwały. Wyznaczone na ww. terenach linie zabudowy są nieprecyzyjne, gdyż nie domykają obszaru dopuszczonej zabudowy (nie określają obszaru tzw. ruchu budowlanego), tym samym nie przesądzają, na której części terenów, wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, można realizować nową zabudowę. Brak linii zabudowy lub ich niejednoznaczne wyznaczenie na rysunku planu, stanowiących jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, stwarzać będzie bardzo istotne problemy na etapie realizacji ustaleń planu, w indywidualnych postępowaniach administracyjnych. Tym samym przy podejmowaniu uchwały doszło również do ewidentnej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną, co stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 ww. rozporządzenia. Do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy tekstem a częścią graficzną planu doszło także w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B23 U, gdyż sytuowanie planowanej zabudowy na tym terenie na rysunku zostało wyznaczone za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy bezpośrednio przy granicy obszaru kolejowego (nieprzekraczalna linia zabudowy dociągnięta została do granicy obszaru kolejowego, z którym sąsiaduje bezpośrednio obszar objęty planem), podczas gdy z § 17 ust. 3 uchwały wynika, że dla części trenów, w tym B23 U, położonych w strefie ograniczeń w zagospodarowaniu w sąsiedztwie linii kolejowej, oznaczonej na rysunku planu, ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu zgodnie z odrębnymi przepisami. Zakaz zabudowy na terenach graniczących z obszarem kolejowym wynika wprost z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym budowle i budynki mogą być sytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 od granicy obszaru kolejowego, ż tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m (...). Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta S., wbrew zastrzeżeniom zawartych w pismach P.S.A. w S., dopuściła się realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego w ramach jednostki terenowej oznaczonej jako B23 U, a to oznacza konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń w odniesieniu do tej jednostki. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uchwała powinna zawierać minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalony w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ustalenie minimalnej intensywności zabudowy należy do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego. Tymczasem z treści § 18 ust. 10 pkt 2 lit. b, § 21 ust. 12 pkt 2 lit. b, ust. 13 pkt 2 lit. b oraz ust. 14 pkt 2 lit. b uchwały wynika, że dla terenów oznaczonych symbolami A12 UO/US/U, D14 U/PR, D15 U/PR, D16 U/MN i D17 U/MN nie określono wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy. Zdaniem organu Rada Miasta S. nie miała podstaw prawnych do zawierania ustaleń dotyczących wydzielania działek budowlanych w odniesieniu do trybu scalania i podziału, poza określeniem minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 1 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. dla procedur wszczętych od 21 października 2010 r.) z którego to uprawnienia skorzystała w ramach ustaleń zawartych w § 11 ust. 1 pkt 6 oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. h i § 19 ust. 13 pkt 2 lit. h uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia organy gminy uprawnione są do określenia parametrów działek uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, tj. do określenia minimalnej i maksymalnej szerokości frontu działek, ich powierzchni, a także kąta ich położenia w stosunku do pasa drogowego. Tymczasem Rada zamiast prawidłowo określić zasady podziału i scalania w odniesieniu działek, to uczyniła to wadliwie odniesieniu do działek budowalnych, co skutkowało częściowym stwierdzeniem nieważności § 12 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 uchwały.

Rada Miasta S. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie. Rada podniosła, że na terenach A11 UO I B25 MN wskazanych przez organ nadzoru nie można stwierdzić braku linii zabudowy, są to bowiem tereny położone w głębi kwartału zabudowy, oddalone od ulic publicznych, stąd wyznaczenie linii zabudowy dla tych terenów nie było konieczne. Tereny te są wydzielone liniami rozgraniczającymi z uwagi na odmienną funkcję, co nie niesie konieczności wyznaczenia linii zabudowy. Wolą Rady było aby dla tych terenów linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowiły granice tzw. ruchu budowlanego, gdyż linie rozgraniczające są traktowane jako nieprzekraczalne linie zabudowy. Naniesienie graficzne jest zbędne, gdyż linia zabudowy pokrywałaby się z linią rozgraniczająca tereny, co przesłaniałoby czytelność rysunku planu. Linia zabudowy na terenach A10 U/MN oraz A12 UO/US/U nie została połączona z uwagi na lokalizację specyficznie ukształtowanego dojazdu do terenu A11 UO, który przylega wyłącznie do miejsca zjazdu. Przy sytuowaniu obiektów przy tej drodze będzie miał zastosowanie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Rada stwierdziła, że brak linii zabudowy na terenie B2 MN jest logiczny i uzasadniony tym, że znajduje się on w głębi kwadratu i nie styka się z drogami publicznymi, a więc linie zabudowy nie mają wpływu na ład przestrzenny, a ich brak nie uniemożliwia procesu inwestycyjnego. Dla pozostałych terenów B5 MN, B8 U/MN/MW, B19 MW (U), B21 MN (U) i C7 U/MN, którym organ zarzuca niejednoznaczność określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, Rada stwierdziła, że plan w rejonie ulicy S. zawiera linie zabudowy i w sposób jednoznaczny określa obszar tzw. ruchu budowlanego. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że zauważone braki domykania się linii (nieprzekraczalne linie zabudowy nieposiadające połączenia) nie przesądzają, na której części terenów można realizować nową zabudowę. Linie zabudowy są zdaniem Rady wyznaczone w sposób jednoznaczny, pomimo zastosowania w niektórych miejscach ich przebiegu uskoku w danej jednostce terenowej. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków (...) określają warunki sytuowania budynku na działce budowlanej. Dla B8 U/MN/MW linia zabudowy kończy się ma narożniku istniejącego budynku w odległości 2,4 m od granicy terenu. Dla terenu B5 MN i B19 MW (U) linie zabudowy nie są połączone w miejscach, w których zmienia się odległość od linii rozgraniczającej tereny i zawsze jest to na granicy działki budowlanej. Dla terenu B21 MN (U) - działki ew. nr (...) i (...) i B23 U - linie zabudowy zostały wyznaczone od stronny ulicy S. - 4KDL, nie zostały zaś wyznaczone od strony granicy planu (terenu kolejowego) z uwagi na istniejącą zabudowę oraz kształt i głębokość działek budowlanych. Na działkach tych wyznaczono jedynie granicę strefy ograniczeń w zagospodarowaniu w sąsiedztwie linii kolejowych. Dla pozostałych działek terenu B21 MN (U) linię zabudowy ustalono w granicy strefy ograniczeń w zagospodarowaniu w sąsiedztwie linii kolejowej. Dla terenu B23 U linie zabudowy, usankcjonowane jako nieprzekraczalne, są wyznaczone od strony ulic publicznych, po obrysie elewacji narożnej budynku położonego na działce nr (...). Dla terenu C7 U/MN linie zabudowy z obu stron dochodzą do użytku "dr" - istniejącej drogi wewnętrznej, stanowiąca dojazd do nieruchomości przy niej położonych. Podobna sytuacja istnieje na terenach B24 MN i B28 U/MN, a nie została zakwestionowana. W odniesieniu do zarzutu niejednoznacznego ustalenia minimalnej intensywności zabudowy dla terenów A12 UO/US/U, D14 U/PR. D1 U/PR, D16 U/MN, D 17 U/MN, Rada stwierdziła, że z uwagi na charakter i ograniczone możliwości zagospodarowania tych terenów celowo określono minimalną intensywność zabudowy bez ograniczeń, kierując się tym, że są to tereny użyteczności publicznej, tereny przez które przechodzą trasy napowietrznych linii elektroenergetycznych. Wymierne określenie dla tych terenów minimalnej intensywności zabudowy uniemożliwiałoby w praktyce ruch budowalny, dlatego określono ten wskaźnik bez ograniczeń, przy jednoczesnym wypełnieniu tej obowiązkowej części ustaleń planu. Zdaniem Rady niezasadny jest zarzut organu nadzoru dotyczący § 12 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 uchwały, gdyż wymienione ustalenia planu nie mają wpływu na realizację unormowań przedmiotowego planu w procesie scalania i podziału nieruchomości.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej jako - "p.p.s.a." Sąd przytoczył art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), dalej jako - "u.p.z.p.", zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd podkreślił, iż rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem części graficznej i tekstowej. Nie może być zatem rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Sąd zauważył, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazał obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do pkt 6 tego przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Uszczegółowienie obowiązku wskazanego w tym przepisie znajduje wyraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Natomiast zgodnie z § 7 pkt 8 rozporządzenia projekt rysunku planu powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Brak któregokolwiek z powyższych parametrów, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem lub jego niewykonalność. W sytuacji, gdy plan przewiduje teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy dla tego terenu określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), w tym także linię zabudowy. Przez wyznaczenie w planie linii zabudowy określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (nieprzekraczalna linia zabudowy) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa ma się znaleźć (obowiązująca linia zabudowy). Uznaniu lokalnemu prawodawcy pozostawiono, czy ustali linię zabudowy nieprzekraczalną czy też obowiązującą. Organ stanowiący gminy nie może jednak zaniechać wyznaczenia tego wskaźnika, jeżeli przeznacza teren pod zabudowę. Brak określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stanowiłby istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tylko w przypadku gdyby z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynikało, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć. Sąd stwierdził, iż § 2 ust. 1 tekstu planu miejscowego zawiera definicje w pkt 11 nieprzekraczalne linie zabudowy, a w pkt 12 obowiązujące linie zabudowy. Natomiast w § 5 ust. 1 planu określono zasady usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do terenów publicznie dostępnych i granic przyległych działek budowlanych poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy. Sąd podzielił stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że na rysunku planu, stanowiącym załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, Rada nie wywiązała się z powyższych obowiązków, gdyż nie wyznaczono żadnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami A11 UO i B25 MN, pomimo, że w § 18 ust. 9 pkt 2 lit. j i § 19 ust. 17 pkt 2 lit. j tekstu planu wskazano, że usytuowanie obiektów budowlanych, linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu oraz wg § 5 ust. 4. Sąd podzielił również stanowisko organu nadzoru, że dla terenów B 25 MN, B8 U/MN/MW, B19 MW (U), B21 MN (U), C7 U/MN linie zabudowy wyznaczono nieprawidłowo, gdyż nie domykają obszaru dopuszczonej zabudowy, co oznacza, że nie został określony w sposób prawidłowy obszar tzw. ruchu budowlanego i zachodzą uzasadnione wątpliwości i trudności co do ustalenia gdzie może być lokalizowana nowa zabudowa. Organ nadzoru prawidłowo zatem uznał, że we wskazanym wyżej zakresie treść tekstu planu miejscowego pozostaje w ewidentnej sprzeczności z rysunkiem planu i uchwała w tym zakresie jest niezgodna z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Sąd podzielił także stanowisko organu, że uchwała nie spełnia wymagań zawartych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., również ze względu na brak określenia w planie miejscowym obowiązkowego wskaźnika zagospodarowania terenu takiego jak - minimalna intensywność zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Sąd zaznaczył, że ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Skoro ustawodawca nakazuje określenie zasad kształtowania zabudowy poprzez użycie określonych wskaźników minimalnych i maksymalnych, to wprowadzenie do treści § 18 ust. 10 pkt 2 lit. b, § 21 ust. 12 pkt 2 lit. b, i § 21 ust. 13 pkt 2 lit. b w zakresie dotyczącym ustalenia minimalnej powierzchni zabudowy na działce budowlanej zwrotu "nie ogranicza" nie stanowi wypełnienia dyspozycji tego przepisu. Rada nie wskazała minimalnego wskaźnika zabudowy dla terenów o symbolach: A12 UO/US/U, D14 U/PR, D15 U/PR, D16 U/MN I D17 U/MN. Tymczasem wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nakazuje przyjąć, że obowiązkiem Rady jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały nie rodziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych, były jasne i jednoznaczne. Aby cel taki osiągnąć lokalny prawodawca powinien używać odpowiednich wartości liczbowych, co stanowić będzie zobiektywizowaną metodę kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym planem. Sąd podkreślił także, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia stanowi, że w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przepis ten nakazuje więc określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Z treści powołanych przepisów wyraźnie wynika, jak słusznie stwierdził organ nadzoru, że zgodnie z wolą ustawodawcy w zapisach planu miejscowego regulacje dotyczące scalania i podziału nieruchomości mają dotyczyć wyłącznie działek, a nie działek budowlanych, jak sprzecznie z treścią powyższych przepisów uczynił lokalny prawodawca w § 12 ust. 2 pkt 1,2,3, 4 i 6 z dodaniem sformułowania "budowlanych". Prawidłowo więc organ nadzoru zakwestionował treść § 12 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 uchwały we wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym zakresie. W ocenie Sądu powyższe naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego mają charakter istotnych naruszeń, bowiem mają istotny wpływ na sposób kształtowania zagospodarowania przestrzennego terenu objętego uchwałą nr (...) Rady Miasta S. z dnia (...) czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy S.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie w całości wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła:

1.

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie: - art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP;

2.

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie zasady proporcjonalności w zakresie władztwa planistycznego;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie z uwagi na przyjęcie, że linia zabudowy musi być wyznaczona dla każdego terenu;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego (...), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że określenie zasad podziału i scalania dla nowo wydzielanych działek budowlanych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu;

- art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że naruszenia zasad sporządzenia planu w rejonie "S." mają charakter istotny;

- art. 57 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1727, z późn. zm.), przez jego niezastosowanie;

- art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.), przez jego pominięcie.

3)

naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanego orzeczenia, poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i brak dokonania wykładni przepisów:

- art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez zastosowanie środków kontroli pozaustawowej oceny zastosowanych wskaźników intensywności zabudowy pod względem kryterium racjonalności, a nie zgodności z prawem, co doprowadziło do błędnego orzeczenia;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie przez Sąd podstawy prawnej wyroku, a w szczególności przepisów, na których oparł się badając zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego względem części ustaleń uchwały Nr (...) Rady Miasta S. z dnia (...) czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy S. oraz niewyjaśnienie, w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z powyższego przepisu, dlaczego Sąd stwierdził w rozpatrywanej sprawie, że podniesione zarzuty w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku, powtarzając argumentację skarżonego organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się do braku określenia linii zabudowy w odniesieniu do terenów A11UO i B25MN podniesiono, że projekt rysunku planu miejscowego w rejonie ulicy S. linie zabudowy zawiera stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Plan miejscowy spełnia też przepisy § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ww. przepisami w projekcie miejscowego planu w rejonie ulicy S., zostały wyznaczone linie zabudowy na rysunku planu oraz opisane w części tekstowej. Nie ma w tym zakresie niespójności. Zdaniem Rady w żadnym z powyższych przepisów nie zostały określone wytyczne odnośnie miejsc obowiązkowego ustalenia linii zabudowy, nie jest nigdzie również ustalone, że linie zabudowy muszą być wyznaczone dla każdego wydzielonego terenu lub każdej działki budowlanej, stąd też niewyznaczenie ich na rysunku planu dla terenów oznaczonych symbolami A 11 UO oraz B25 MN, nie może być traktowane jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu. Obszar "ruchu budowlanego" na rysunku planu dla terenu B25 MN został wyznaczony dla całego kwartału zabudowy ograniczonego ulicami: 7 KDD ul. R., 6 KDD ul. C., 5 KDL ul. P. i K. ul. S. Od strony tych ulic zostały wyznaczone linie zabudowy dla terenów, na których dopuszczona jest zabudowa (z pominięciem terenu z zakazem zabudowy B29 ZC). Wewnątrz tego kwartału usytuowanie obiektów budowlanych odbywać się może na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Z perspektywy kształtowania ładu przestrzennego dla tego kwartału nie ma znaczenia wydzielenie linią rozgraniczającą terenu B25 MN od terenu B28 U/MN. Okoliczności faktyczne sprawy nie uzasadniały dokonania ustalenia linii zabudowy wewnątrz kwartału B25 MN. W terenie B 25MN możliwa jest realizacja małego zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W terenie tym brakowało przesłanek do ustalenia linii zabudowy wewnątrz kwartału z uwagi na uwarunkowania istniejącej zabudowy oraz konfigurację działek gruntu, gdyż stanowiłoby to nadmierne ograniczenie dla właścicieli nieruchomości lub inwestorów w zakresie możliwości kształtowania struktury przestrzeni w przyszłości. Nie jest możliwe w realiach miasta S. na przedmiotowym terenie zniesienie (zmiana) obecnych granic działek ewidencyjnych będących przedmiotem własności różnych podmiotów lub ewentualnie rozbiórka istniejących budynków w dobrym stanie technicznym dla ukształtowania przestrzeni w uporządkowanych relacjach. Prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. Zapisy planu dla tego terenu bez wskazania linii zabudowy dopuszczają możliwość lokalnego wykorzystania jego ustaleń do zmieniającej się sytuacji dotyczącej organizacji przestrzennej, sposobu realizacji zabudowy lub zmieniających się stosunków własnościowych. W konsultacjach z projektantem uznano za celowe danie na terenie B25 MN możliwości definiowania sposobu sytuowania zabudowy na etapie jej realizacji. Odnośnie terenu A11 UO zlokalizowanego w specyficzny sposób, zawierającego wyjątkowo usytuowaną zabudowę (budynek usytuowany ukośnie względem granic nieruchomości) podniesiono, iż optymalnym rozwiązaniem w zakresie linii zabudowy dla tego obszaru są regulacje przepisów ustawy o drogach publicznych od strony przyległej ulicy publicznej. Teren A11 UO przylega do terenu istniejącej, urządzonej drogi publicznej 1KDL ul. (...), skąd też odbywa się wjazd na nieruchomość. Sąd nie wziął pod uwagę jednoznacznej normy prawnej wynikającej z art. 43 ustawy o drogach publicznych i uznał brak określenia linii zabudowy na rysunku planu za istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Sąd nie wziął również pod uwagę, iż wolą Rady Miasta S. było, aby dla powyższych terenów A 11UO i B 25 MN linie rozgraniczające były traktowane jak nieprzekraczalne linie zabudowy. Odnosząc się do zarzutu niejednoznacznego określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów B5MN, B8U/MN/MW, B19MW (U), B21MN (U), C7U/MN podniesiono, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy i jednoznacznie określać obszar tzw. "ruchu budowlanego" i miejscowy plan w rejonie ulicy S. linie zabudowy zawiera i w sposób jednoznaczny taki "ruch" określa. "Braki połączeń" w liniach zabudowy nie mają wpływu na realizację zapisów planu; nie dają też możliwości dowolnej interpretacji, gdyż nie można ich zrozumieć w różny sposób, jednocześnie zachowując zgodność z przepisami prawa budowlanego, których plan nie zastępuje, a jedynie uzupełnia. Plan miejscowy w rejonie ul. S. ustala optymalny przebieg linii zabudowy, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Plan miejscowy spełnia też przepisy § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego braki połączeń linii zabudowy nie mogą być traktowane jako istotne naruszenie prawa. Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, że linie zabudowy dla terenów B5 MN, B8 U/MN/MW, B19 MW (U), B21 MN (U), C7, U/MN nie domykają obszaru dopuszczonej zabudowy, na skutek czego nie został określony w sposób prawidłowy obszar tzw. ruchu budowlanego. Rada podniosła, że również w pozostałych przypadkach linie zabudowy zostały wyznaczone w sposób jednoznacznie wskazujący, jak może być lokalizowana zabudowa na danym terenie. Wbrew stanowisku Sądu linie zabudowy wyznaczone w sposób odzwierciedlony na rysunku planu nie mogą świadczyć o niejednoznaczności ich ustalenia oraz niemożliwości ich zastosowania przy sporządzaniu projektu budowlanego, a tym samym o braku realizacji normy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Granice niektórych działek ewidencyjnych lub obrysy budynków mogą podlegać w przyszłości zmianom, ale to samo można odnieść do ustaleń planu. W realiach zakwestionowanych ustaleń bardzo trudno zakładać, iż jedyne, możliwe i istniejące miejsca wlotów komunikacji kołowej wchodzących w skład systemu komunikacji, umożliwiające dostęp do zewnętrznego układu komunikacji drogowej mogą zostać zniesione, przesuwane o 5 m i mogą podlegać zabudowie. Tym samym trudno uznać, że wyznaczone linie zabudowy dochodzące do oznaczenia graficznego "wlot komunikacji kołowej" nie określają obszaru tzw. ruchu budowlanego, pomimo definicji pojęcia zawartej w § 2 ust. 32 uchwały dopuszczającej możliwość jego przesuwania w dowolnych kierunkach na długości 5 m. Definicja jest zredagowana, jako norma ogólna i abstrakcyjna, mająca zastosowanie do różnych sytuacji określonych na rysunku planu. Dla poszczególnych miejsc w zakwestionowanych jednostkach terenowych nie można pomijać konkretyzacji tej normy i wyciągać wniosku, że wlot jest ustaleniem ruchomym i może podlegać zabudowie, przez co ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy jest nieprecyzyjna. Rada podkreśliła, że Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru w zakresie sprzeczności rysunku i tekstu projektu planu dla terenu B23 U, nie wskazując podstawy prawnej tego stanowiska i uzasadnienia prawnego. Zdaniem Rady linie zabudowy na terenie B23 U są ustalone w sposób zgodny z prawem: dociągnięte do granic terenu od strony ulicy publicznej K. ul. S. Od strony zachodniej wychodzą poza granicę strefy ograniczeń w zagospodarowaniu w sąsiedztwie linii kolejowej, gdyż usytuowany jest na tym terenie budynek, który został wybudowany zgodnie z przepisami odrębnymi. Obrys budynku od strony ulic publicznych usankcjonowano nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Projekt planu w rejonie ulicy S. otrzymał niezbędne uzgodnienia, w tym zapisy zostały zaopiniowane przez P. S.A. Również usytuowanie istniejącego na terenie B23 U budynku odbyło się zgodnie z przepisami i za zgodą P. Dociągnięcie linii zabudowy wyłącznie do granicy oznaczenia granica strefy ograniczeń w zagospodarowaniu przestrzennym linii kolejowej spowodowałoby w przypadku uzyskania przez inwestora odstępstwa od przepisów kolejowych, niejednoznaczność w określeniu linii zabudowy w stosunku do linii rozgraniczającej ul. K. ul. S., a w zasadzie brak jej określenia, stąd dociągnięcie linii zabudowy do linii rozgraniczającej terenu kolejowego było w tym przypadku konieczne. Ta sama sytuacja dotyczy działki o nr ew. nr (...) z terenu B21 MN (U), gdzie również znajduje się zabudowa w odległości mniejszej niż 10 m od granicy terenu kolejowego i możliwe są odstępstwa na podstawie przepisów odrębnych. Odnosząc się do zarzutu niejednoznacznego ustalenia minimalnej intensywności zabudowy dla terenów: A12 UO/US/U, D14 U/PR, D15 U/PR, D16 U/MN, D17 U/MN podniesiono, że wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy został ustalony zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako wartość nieograniczona. W przypadku minimalnej intensywności zabudowy nie można mówić o zagrożeniu z tytułu nadmiernej intensyfikacji zabudowy. Ani ustawa, ani rozporządzenie nie wskazują, że minimalna intensywność zabudowy musi zostać określona wartością liczbową, zatem inny sposób jej określenia nie może być traktowany, jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Na wskazanych terenach kształt i konfiguracja działek ewidencyjnych (parcelacja porolna - działki długie) zablokowałaby możliwość nawet niewielkich zmian substancji budowlanej. Oznacza to, że w ramach ustalonych przeznaczeń nie była by możliwa realizacja obiektów o małej kubaturze. Dlatego też uregulowanie wymiernej wartości wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy było obiektywnie nieuzasadnione. W ocenie Rady wystarczającą podstawą do działania w ramach władztwa planistycznego i do ustalenia wszystkich kwestionowanych unormowań przedmiotowego planu, jest zespół przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym art. 3 ust. 1) oraz ustawy o samorządzie gminnym - art. 7 ust. 1 pkt 1. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stanowiącej sześciokrotność stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w powiązaniu z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Po pierwsze, nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Strona skarżąca uzasadniając ten zarzut podnosi m.in. kwestie dotyczące zmiany art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p. Zważyć należy, iż przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. (art. 5 tej ustawy). Generalną zasadą w procedurze planistycznej jest stosowanie przepisów prawa z daty podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu. W niniejszej sprawie uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu podjęto w 2011 r. - zmieniono w uchwałą z 2012 r. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym powyższą nowelizacją. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, iż art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu tak przed jak i po wejściu w życie wskazanej wyżej ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r., należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - w brzmieniu nadanym powyższą nowelą - w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Rozważając kwestie dotyczące określania linii zabudowy w planie miejscowym należy mieć na uwadze funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy. A mianowicie, w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12 - CBOSA, LEX nr 1251795; z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08 - CBOSA, LEX nr 497582). Pamiętać też należy, iż linia zabudowy nie jest tożsama z liniami rozgraniczającymi, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem te linie wyznaczają wyłącznie rozgraniczenie terenów o różnym ich przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zaznaczyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprawdzie dopuszcza się możliwość nie wyznaczenia w planie miejscowym linii zabudowy, ale dotyczy to szczególnych przypadków. W powołanym przez stronę skarżącą wyroku z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, że stosownie do art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wyznaczenie w planach miejscowych terenu pod przyszłą budowę dróg winno obejmować pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed ujemnym niekorzystnym oddziaływaniem i jeśli linia rozgraniczająca uwzględnia zarazem wymagania art. 43 tej ustawy to należy przyjąć, iż tak wyznaczona linia rozgraniczająca będzie spełniała zarazem funkcję linii zabudowy. Powyższego stanowiska nie można jednak traktować jako generalnej zasady pozwalającej na brak określenia w planie miejscowym linii zabudowy w przypadku wszystkich terenów, które przylegają do drogi publicznej. Zauważyć należy, iż przepis art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) przewidywał i przewiduje, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w określonej w tym przepisie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a odległość ta jest zróżnicowana w zależności od rodzaju dróg i położenia danego obszaru - na terenie zabudowy, poza terenem zabudowy. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego - art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc przepisem gminnym, winien być sformułowany w sposób jednoznaczny i zrozumiały; nie może wywoływać wątpliwości interpretacyjnych. Przyszły inwestor, podobnie jak i inne podmioty, winien mieć możliwość "odczytania" planu miejscowego bez konieczności sięgania do innych przepisów, w tym przepisów ustaw. Z powyższych względów chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) przez jego pominięcie. W tym stanie rzeczy zakwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ nadzoru, braku linii zabudowy w przypadku terenu oznaczonego symbolem A11 UO i B25 MN należy uznać za prawidłowe. Podobnie należy ocenić kwestię "niedomykania" się linii zabudowy w przypadku terenów oznaczonych symbolem B5 MN, B8 U/MN/MW, B19 MW/U, B21 MW/U i C7 U/MN. Wprawdzie rację ma strona skarżąca, że w przepisach jest mowa o liniach zabudowy, a nie zawarto sformułowania, że linie te maja się domykać. Niemniej jednak mając na uwadze racjonalnego prawodawcę nie można podzielić poglądu prezentowanego przez Radę, podobnie jak i stanowiska Rady, że braki połączeń linii zabudowy nie mają wpływu na realizację zapisów planu i nie dają możliwości dowolnej interpretacji planu miejscowego. Strona skarżąca podnosi kwestie dotyczące istnienia określonej zabudowy, wlotów komunikacji kołowej, możliwość przesuwania w dowolnych kierunkach na długości 5 m (§ 2 ust. 32 uchwały). Podkreślić należy, iż przy tak oznaczonej linii zabudowy (niedomykającej się) powstaje uzasadniona wątpliwość, czy na odcinku, na którym nie ma takiej linii możliwa jest rozbudowa istniejących obok budynków; jeśli zaś określone budynki na tym terenie zostaną rozebrane, to czy zabudowa będzie możliwa i w którym miejscu, czy też niemożliwa. Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien budzić i to tak istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie można też podzielić stanowiska Rady, że linie zabudowy dla terenu B23 U od strony zachodniej wychodzące poza granicę strefy ograniczeń w zagospodarowaniu w sąsiedztwie linii kolejowej są ustalone w sposób zgodny z prawem. Tą zgodność z prawem uzasadniać ma, zdaniem Rady, okoliczność, iż usytuowany jest na tym terenie budynek, który został wybudowany zgodnie z przepisami odrębnymi i za zgodą P. Ta sama sytuacja dotyczy działki o nr ew. nr (...) z terenu B21 MN (U), gdzie również znajduje się zabudowa w odległości mniejszej niż 10 m od granicy terenu kolejowego i możliwe są odstępstwa na podstawie przepisów odrębnych. Strona skarżąca pozostaje w błędnym przekonaniu, że ustalenie w taki sposób w planie miejscowym linii zabudowy jest niezbędne, aby dać ochronę istniejącym zgodnie z prawem budynkom i aby stworzyć możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów odrębnych. Jak stanowi art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1727) w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53, zgodnie z którym budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m (z zastrzeżeniem ust. 4) - ust. 2. Odległości, o których mowa w ust. 2, dla budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej, obiektów rekreacyjno-sportowych, budynków związanych z wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, określonych w odrębnych przepisach - ust. 3 art. 53 tej ustawy. Użyte w ustawie określenie obszar kolejowy oznacza powierzchnię gruntu określoną działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy - art. 4 pkt 8 ustawy. Stosownie do art. 57 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym zgody na odstępstwo - po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy - udziela bądź odmawia właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wskazaną wyżej możliwość udzielenia zgody na odstępstwo od warunków sytuowania budynków i budowli od granicy obszaru kolejowego regulują przepisy ustawy o transporcie kolejowym. Skoro art. 57 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym określa organ właściwy do udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od określonych w art. 53 warunków sytuowania budynków i budowli i ustala przesłanki udzielenia tej zgody, to tym samym tylko organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada kompetencje do udzielania w drodze decyzji administracyjnej powyższej zgody. Kompetencje i zadania właściwych organów określone w ustawie nie mogą być natomiast powtarzane, bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. Jak wyjaśniono w orzecznictwie administracyjnym w definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów nie wymienionych w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1657/07 - LEX nr 526183; z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 249/09 - LEX nr 597510). Zakaz ustanowiony w art. 53 ustawy o transporcie kolejowym powinien zatem znaleźć odzwierciedlenie w planie miejscowym, z którego zapisów powinno jednoznacznie wynikać, że obszary kolejowe nie są przewidziane do zabudowy. Ponadto istotnym jest, aby obszar był jednoznacznie określony w części tekstowej i graficznej planu. Jeżeli bowiem przepis rangi ustawy wyklucza możliwość budowy obiektów budowlanych na obszarach kolejowych, to nie można przewidzieć możliwości zabudowy tych terenów w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje odnośnie zakazu, o których mowa w art. 88I ust. 1 ustawy - Prawo wodne m.in. zakaz budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1530/14, z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2674/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także odnośnie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2134) dotyczącego zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych i art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519) - (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/14). Odzwierciedlenie w planie miejscowym zakazu ustanowionego w art. 53 ustawy o transporcie kolejowym nie oznacza - jak przyjmuje Rada - niemożności wystąpienia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie zgody na odstępstwo. Udzielenie na podstawie art. 57 tej ustawy, w drodze decyzji, zgody na odstępstwo od zakazu ustanowionego w art. 53 ustawy oznacza możliwość zabudowy w sposób określony w tej decyzji, a więc w inny sposób niż wynika to z art. 53 ustawy i zapisu planu miejscowego uwzględniającego ten przepis. Nadto Rada, poprzez zawarcie stosownych zapisów w części tekstowej planu miejscowego i odpowiednie zaznaczenie na części graficznej, może odzwierciedlić powstałą zgodnie z prawem zabudowę (zachowanie powstałej legalnie zabudowy). Nie można też wykluczyć, że budynki powstałe zgodnie z prawem zostaną z woli właściciela rozebrane, czy też właściciel będzie zainteresowany rozbudową takiego obiektu. Postanowienia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z przepisami ustaw i organ planistyczny nie może wkraczać w kompetencje zastrzeżone dla innych organów administracji publicznej. To organ wskazany w art. 57 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym jest uprawniony do podejmowania decyzji w tym zakresie. Z powyższych względów chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 57 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym przez jego niezastosowanie. Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że określenie zasad podziału i scalania dla nowo wydzielanych działek budowlanych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tych przepisów podzielając stanowisko organu nadzoru, iż przepisy te dotyczą podziału i scalania działek, a nie tylko działek budowlanych. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12 (LEX nr 1166998) przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przepis zaś art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. przewiduje, iż w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Z przepisu tego Rada skorzystała m.in. w § 11, § 18 i § 19 planu miejscowego. A zatem, przepisy art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. dotyczą innych sytuacji i zagadnień. Zauważyć należy, iż w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się sformułowaniem "nieruchomość" i w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) posłużono się sformułowaniem "działka" wskazując, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Natomiast przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. używa pojęcia "działka budowlana". Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2863/16 (LEX nr 2240939), że nie narusza prawa użycie zwrotu "działka budowlana" w przepisach planu miejscowego dotyczących scalania i podziału nieruchomości, jeżeli scalanie i podział odnoszą się wyłącznie do terenu przewidzianego w planie pod zabudowę. W niniejszej jednak sprawie scalanie i podział, o jakim mowa w postanowieniach planu miejscowego nie dotyczy wyłącznie terenu przewidzianego w planie pod zabudowę. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez zastosowanie środków kontroli pozaustawowej oceny zastosowanych wskaźników intensywności zabudowy pod względem kryterium racjonalności, a nie zgodności z prawem, podnieść należy, iż - jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną - powołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. dotyczy skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Tymczasem w niniejszej sprawie Rada wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, a więc na akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż planie miejscowym rada gminy obowiązana jest określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Do tych wskaźników należą m.in. linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Nie oznacza to jednak, że rada gminy nie może w planie miejscowym ukształtować zabudowy oraz zagospodarowania terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione przykładowo w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Użyte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie "wskaźniki intensywności zabudowy" należy rozumieć jako stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 635/14 - CBOSA). Z powyższych względów chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi w dużej mierze powtórzenie stanowiska organu nadzoru, lecz nie jest to równoznaczne z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływa na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok z przyczyn wyżej omówionych odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. /[I

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.